一、前言

当前，中国人口老龄化程度不断加深，城镇职工基本养老保险基金收支压力日益凸显。2016年，城镇职工基本养老保险征缴收入为26 768亿元，基金支出为31 854亿元。这是自2014年开始连续第三年征缴收入规模低于基金支出规模，基金累计结余可支付月数从2013年18.56个月下降至2016年9.14个月。与此同时，不同省份城镇职工基本养老保险基金运行状况存在较大差异^[1-3]。广东省、北京市等部分地区由于人口结构较为年轻化、历史负担相对较小等原因，养老保险制度可实现制度内平衡，基金结余规模较大并且增长趋势明显。而辽宁、吉林、黑龙江等省份由于制度赡养率较高、历史负担较大等原因，城镇职工基本养老保险基金收支存在较大规模基金缺口。以辽宁省为例，2016年辽宁省城镇职工基本养老保险制度赡养率高达60.66%，是广东省的5.63倍。辽宁省自2010年开始养老保险征缴收入规模持续低于当年支出规模，且相应养老保险包含财政补助等在内的基金累计结余规模也自2015年开始连续两年下降。在人口出生率和经济增速持续放缓的趋势下，若不对其当前养老金制度进行优化调整，养老偿付问题将日益严峻^[4-5]。随着户籍制度调整，劳动力在全国流动日益加强。为使在全国层面皆能实现公平社会保障，养老保险财政权责改革不仅涉及地方政府，也涉及中央政府，实际上是“要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度”，并兼顾地区发展与平衡^[6]。在这种背景下，政府财政责任对于保障城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性具有至关重要的意义。

从城镇职工基本养老保险制度建立之初，中央与地方财政一直承担着补助责任且补助规模不断扩大。2016年城镇职工基本养老保险财政补助规模已经达到6 511亿元。随着城镇职工基本养老保险基金运行状况的变化，财政补助力度也在不断增强^[7-8], 2016年财政补助规模占全国财政收入的比例首次超过3%。目前，部分地区城镇职工基本养老保险基金缺口仍在持续扩大，但不同地区间财政压力存在较大差异^[9]。2015年辽宁省征缴收入与基金支出之间的差距达到-692.98亿元，占当年辽宁省地方财政一般收入的31.49%。可见，养老保险基金补助对地方财政产生了较大压力。

政府财政对城镇职工基本养老保险补贴应促进各地区、各群体的养老保险资源均等化，降低各地区与各群体之间的差异^[10]。尽管城镇职工基本养老保险财政补助责任在不断强化，但仍存在一些问题，如政府财政责任非制度化、中央和地方政府责任分担不明确、财政责任范围界定不清等。许多学者对城镇职工基本养老保险的政府财政责任进行了研究，并针对如何完善政府财政责任提出各自观点，如关于政府财政责任内涵方面，部分研究认为政府财政对城镇职工基本养老保险应承担兜底责任^[11]，应增加中央财政补贴力度^[12-13]，但也应兼顾养老保险历史债务^[14]。而部分研究则认为政府只应负责保障国民的基础养老金待遇，而不宜负责与职工个人缴费相联系的养老金水平的提高或降低^[15]。实际上，养老保险制度财政责任改革涉及经济因素、社会环境因素、文化因素以及制度因素等^[16]。由于老龄化问题，中国65岁以上人口将在2010—2030年间翻一倍，而2017年财政补贴已经占GDP约1%。鉴于政府近些年来负债率较高，财政负担和风险凸显^[17-18]，党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，强调适度加强中央养老保险方面事权，即在省级统筹基础上加快建立基本养老保险全国统筹制度，适当加强中央在这方面的事权，统一政策尺度，对于加快形成保基本、兜底线、促公平、可持续的社会保障制度体系，促进基本公共服务均等化，更好地应对老龄化社会挑战具有重大意义。因此，对基本养老保险财政权责划分进行深入研究是非常必要的。

二、城镇职工基本养老保险基金运行及政府财政补助状况 (一) 全国基本养老保险基金总体运行状况

从全国范围来看，城镇职工基本养老保险基金累计结余规模不断增长。养老保险累计结余金额自2007年7 391.4亿元增加至2016年38 580亿元。但基金结余增速近年来基本呈现下降趋势，累计结余的可支付月数以及当期结余率在2011年左右出现高位拐点，基本养老保险基金运行状况不容乐观。具体来看，累计结余增速在2002年出现大幅上升之后，其后便呈现出总体下降态势；累计结余率在2011年达到峰值24.44%之后也是连年降低，2016年下降至9.15%；可支付月数在2012年达到峰值18.46个月之后连年下降至2016年的9.14个月。上述三个指标都是近十年来的最低水平。同时，从2014年开始至2016年，基本养老保险基金征缴收入连续低于当年基金支出规模。这意味着从全国总体来看，基本养老保险基金通过制度内缴费筹资规模已经不能确保养老保险基金的支出需求，需要财政补助资金等其他资金来源渠道的补充，才可以实现足额发放养老金。这一情况的出现可以视为城镇职工基本养老保险基金运行状况的一个转折。在2014年之前，基本养老保险通过全国统筹的制度安排可以实现制度内基金收支平衡，但自2014年开始，即使实行全国统筹，基本养老保险基金也需要制度外资金补充才可以确保充足的支付能力。

(二) 各地区基本养老保险基金运行状况

尽管养老保险结余整体呈现不容乐观局势，但地区间仍存在明显差异。虽然养老金的缴费率、收益率国家作了统一规定，但实际操作中各省市的规定依旧不同。同时，人口结构、劳动力流动和经济发展不平衡也进一步加大了地区间养老保险状况差异^{[1-2, 18]}。目前31个省级地区的基本养老保险基金运行状况具有明显差异，详情如表 1所示。以2015年为例，31个省级地区中城镇职工基本养老保险基金累计结余规模最大的广东省，累计结余规模为6 532.75亿元，而最低的西藏自治区累计结余规模仅为49.77亿元；累计结余规模增速最高的是北京市，累计的结余增速为29.42%，最低的黑龙江省则为-59.51%；累计结余可支付月数最高的广东省为53.13个月，比2014年提高了2.45个月，而最低的黑龙江省仅为1.28个月，比2014年下降了10.21个月。

总体来看，广东省、北京市等地区由于制度赡养率较低、历史负担较轻等原因，基本养老保险基金结余、可支付月数等指标快速增长，但是同时东北三省等一些地区基本养老保险基金出现较大缺口。近年来，多数地区基本养老保险基金收支压力加大，2011年31个省级地区中有13个地区征缴收入低于当年基金支出规模，2015年扩大至24个，全国只有7个省级地区的基本养老保险基金征缴收入高于当期基金支出，分别是广东省、北京市、浙江省、江苏省、山东省、福建省和西藏自治区，其余地区的基本养老保险基金征缴收入均低于当期基金支出规模。2015年全国31个省级地区基本养老保险征缴收入减总支出的结余情况如表 1所示。与此同时，基本养老保险基金当期结余率为负的地区数还在增加，2011年全国31个省级地区中只有黑龙江省基本养老保险基金当期结余率为负，2015年该类地区已经扩大至6个，包括黑龙江省、吉林省、辽宁省、青海省、河北省与陕西省，这类地区当年基本养老保险征缴收入与财政补助等其他资金来源之和也依然无法满足基金支出需求，需要动用之前的养老金结余才能实现足额发放养老金。

(三) 财政补助城镇职工基本养老保险基金状况

从养老保险制度社会化改革以来，中央与地方财政一直对城镇职工基本养老保险基金进行补助。财政补助是城镇职工基本养老保险基金重要的收入来源，也是确保城镇职工基本养老保险制度具有充足支付能力的重要手段。2003—2016年各年财政补助城镇职工基本养老保险情况如表 2所示。

表 2数据显示，2003年以来，财政补助城镇职工基本养老保险金额不断增长，从2003年530亿元增长至2016年6 511亿元。财政补助占基金收入、财政收入占基金支出的比例以及财政补助占全国财政支出的比例在2014年之前相对稳定并小幅波动，2014—2016年三个指标均出现明显增大，且都为2003年以来的最高值，特别是财政补助规模占全国财政支出的比例首次超过3%。从现有数据来看，目前对于城镇职工基本养老保险的财政补助资金主要来自于中央财政。根据表 2中2009—2015年中央和地方财政分别补贴企业基本养老保险的规模，文章分别测算了中央和地方财政补助占中央与地方财政收入的比重。2009年以来，中央财政补助规模占中央财政支出的比重一直呈现上升趋势，从2009年3.40%提高至2015年5.19%，而地方财政补助占地方财政支出的比重明显较低，并且呈现出下降趋势，从2009年0.97%下降至2015年0.28%。但是需要注意的是，由于地方财政补助可能集中于某几个基本养老保险基金收支压力较大的省份，因此，地方财政补助占地方财政支出的比重并不能准确衡量地方政府补助基本养老保险基金的实际负担。

表 2在一定程度上说明了城镇职工基本养老保险基金运行对财政补助的依赖程度有所提高，并且财政补助基本养老保险基金对于财政收支的压力也有一定程度的增加。因此，中央和地方财政收支情况对养老保险具有重要意义^[16]。

三、OECD国家社会养老保险政府财政责任的基本情况及借鉴

为了更准确地把握中国当前城镇职工基本养老保险财政责任存在的问题，笔者将进一步介绍经济合作与发展组织(OECD)国家社会养老保险政府财政责任基本现状，并探讨其对中国财政责任改革借鉴。

(一) OECD国家社会养老保险政府财政责任的基本情况

从37个OECD国家的情况来看，基本上所有国家对养老保险制度都有不同程度的财政责任，但财政责任程度和财政补助方式存在明显差异。例如，丹麦、新西兰的社会养老保险全部费用均由政府财政负担，而哥伦比亚对强制性社会保险无任何额外资助，克罗地亚、匈牙利、挪威、立陶宛等国财政承诺补助社会保险的全部赤字，而法国、德国、卢森堡等国仅对部分人群或部分项目进行补助。OECD所有国家社会养老保险政府财政责任相关内容如表 3所示。

OECD国家中的社会养老保险体系主要分为三个组成部分，分别是全民养老金、缴费型社会保险和社会救助型养老金。全民养老金的财政责任分为三类：第一类为全额资助，包括阿根廷、澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、新西兰、挪威和英国；第二类为承担全部赤字，包括冰岛和爱尔兰；第三类为固定比例资助，主要包括日本。缴费型社会保险的财政责任也分为三类：第一类为承担兜底责任，主要包括克罗地亚、匈牙利、意大利、立陶宛、斯洛伐克和英国；第二类为部分资助，主要包括阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、智利、爱沙尼亚、芬兰、德国、以色列、韩国、拉脱维亚、卢森堡、墨西哥、荷兰、波兰、葡萄牙、俄罗斯、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、土耳其和美国；第三类除了为政府雇员缴费之外再无任何财政补助，主要包括加拿大、哥伦比亚(对自愿性个人账户有所资助、但对强制性社会保险无资助)和冰岛。社会救助型养老金均由国家财政全额负担，这类国家有阿根廷、智利、加拿大、爱尔兰、以色列、意大利、韩国、葡萄牙、斯洛文尼亚、西班牙和美国。

社会保险是多数国家都包含的养老保险项目，37个OECD国家中有28个建立了缴费型的社会保险项目。其中，财政承担部分补助责任的国家占多数，共有22个，且这些国家财政补助的形式多样化，有的国家负担部分项目的全部费用，如瑞典和俄罗斯等；有的国家采取缴费补贴，如卢森堡和拉脱维亚；有的国家采取直接补助，例如土耳其等。另外，采取对社会保险进行财政兜底的国家仅有6个，对社会保险无任何资助的国家数最少，仅有3个。总体来看，多数建立缴费型社会养老保险的OECD国家财政补助的形式和程度是采取不同方式对社会保险基金进行部分补助，且补助的对象、额度、标准等有明确规定，而承诺全部兜底和无任何资助的国家相对较少。

(二) OECD国家经验对中国城镇职工基本养老保险财政责任的借鉴意义

第一，财政对缴费型社会养老保险的补助是多数国家的通行做法。缴费型社会养老保险是社会养老保险体系的主要形式。尽管少数高福利国家仅有非缴费型国民养老金制度，但是缴费型社会养老保险在大多数国家中是居于社会养老保险体系的主体地位。缴费型社会养老保险不仅具有保险的属性，同时也具有保障的功能，对于国民老年期收入起到重要的影响。28个建立了缴费型社会养老保险制度的国家中，有25个以不同形式进行财政补助，财政补助是缴费型社会养老保险制度有效运行的关键手段之一。

第二，财政对缴费型社会养老保险补助的标准、范围、对象较为清晰。在25个对缴费型社会养老保险进行财政补助的国家中，除6个承担财政兜底责任之外，其余19个均有财政补助相关的明确规定。例如，澳大利亚规定对税后年收入低于36 021澳元的参保者的强制缴费进行50%比例的缴费补助，补助规模在每人20~500澳元，对于税后年收入在36 021~51 021澳元的参保者的缴费补助逐步降低至0，还有另外一项补助是对于年收入低于37 000澳元的参保者的优惠缴费额度进行每年10~500澳元缴费补助；智利规定财政全额负担最低养老金和残障养老金，对于月工资低于最低工资标准的参保者补助最初24个月缴费的50%；其他国家也有不同内容的类似规定。

第三，财政承担缴费型社会养老保险兜底责任的国家数较少。尽管多数OECD国家财政补助缴费型社会养老保险都有相关明确规定，但也有6个国家对缴费型社会养老保险进行财政兜底。虽然这种做法并不是OECD国家财政补助缴费型社会养老保险的主流形式，但是也已经成为一种可行的制度选择。

四、城镇职工基本养老保险政府财政责任存在问题及原因分析

借鉴OECD国家社会养老保险政府财政责任划分和相应规定，在中国养老保险财政责任现状前文分析基础上，笔者认为中国当前养老保险财政权责主要存在以下几个问题。

(一) 财政补助责任非制度化

目前，中国对财政补助城镇职工基本养老保险基金的相关政策法规内容比较笼统，并未明确规定财政补助城镇职工基本养老保险基金的条件、标准、方式等。例如，中国《宪法》规定公民在年老时有从国家和社会获得物质帮助的权利，《社会保险法》规定县级以上政府应将社会保险事业纳入本级政府的工作规划并提供必要的经费支持。在这种情况下，财政补助责任非制度化，造成财政对城镇职工基本养老保险基金运行的功能定位模糊，中央和地方财政实际上已经成为了对基本养老保险基金收支无条件兜底的最终责任方。

财政补助责任非制度化主要体现在两个方面：第一，财政补助触发条件不确定。在正常状况下，财政补助不应成为城镇职工基本养老保险的基金来源，按照精算平衡原理实现自收自支应该是城镇职工基本养老保险制度的基本目标与要求，只有在满足一定的条件下，如承担转轨成本或对基金收支缺口进行兜底时，财政补助才应该被触发。但从现实状况来看，目前尚缺乏明确的财政补助触发条件规定，从城镇职工基本养老保险制度建立至今，每年都有一定规模的财政补助发生，这可能是由于城镇职工基本养老保险制度建立之初需要财政资金弥补部分转轨成本所致，但不应成为财政补助基本养老保险基金的常态。第二，财政补助规模与水平不确定。从城镇职工基本养老保险基金建立至今，每年财政补助金额不断增长，2000年时财政补助规模为338亿元，2016年已增加至6 511亿元，但是财政补助规模一直没有明确的标准和参照，财政补助规模存在一定的随意性，并且中央财政补助规模占中央财政支出的比重在不断提高，而地方财政补助规模占地方财政支出的比重在降低，同时财政补助占财政支出的比例还缺少必要的警戒线标准。

财政对城镇职工基本养老保险基金的非制度化补助可能“捆绑”甚至“裹挟”财政。人口老龄化程度的不断加深造成城镇职工基本养老保险基金收支压力加大，同时还有尚需弥补的转轨成本支付压力，随着人口老龄化程度的不断加深和隐性转轨成本的逐步显性化，城镇职工基本养老保险基金收支缺口在未来一段时间内会一直存在，且缺口规模有逐步扩大的趋势。目前，中央财政对基本养老保险基金的补助规模已经超过中央财政支出的5%，如果基本养老保险与财政之间缺乏明确的制度边界，财政补助基本养老保险基金的规模缺少合理规划与标准，财政补助规模就可能会不断增加，对财政运行甚至经济安全产生不利后果。希腊等国曾经发生的债务危机其主要原因之一就是养老金过高引发的公共债务危机，这给中国目前财政补助基本养老保险基金非制度化提供了重要警示。同时，财政补助的非制度化还可能降低养老保险制度改革与优化的激励程度。城镇职工基本养老保险制度本身在制度模式、参数设计、基金征缴、管理运营等各个方面都存在一些不足并最终反映在基金收支压力加大，对城镇职工基本养老保险制度本身进行必要的调整优化是解决基金收支缺口问题的首要手段。例如，全国统筹、延迟退休、养老金指数化调整、提高实际缴费程度等各种措施都可以成为相应的政策选择，但是如果由财政继续进行非制度化无条件的兜底责任，本应由养老保险制度改革承担的责任和发挥的功能可能被转嫁至财政，城镇职工基本养老保险制度改革可能面对激励不足的问题。

(二) 中央财政补助与地方财政补助的分担比例不确定

一直以来，中央财政与地方财政共同对城镇职工基本养老保险进行补助，但尚缺少中央财政与地方财政责任分担比例的明确规定，因而中央财政补助和地方财政补助的比例一直不稳定。中央财政与地方财政分担比例尚不明确的状况可能产生两个后果：

第一，中央财政补助责任尚未制度化，在中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革的背景下，中央财政补助存在一定程度的不确定性。尽管《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发[2017]9号)将基本社会保险列为基本内容，但《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2018]6号)中纳入中央与地方共同财政事权范围的八大类十八项的基本公共服务事项，并未包含城镇职工基本养老保险。按照目前的事权划分，社会保险的主要财政事权属于地方，中央财政对城镇职工基本养老保险补助连续性存在受到影响的可能。

第二，各省份城镇职工养老保险基金运行状况差异较大。如果中央财政补助分担比例降低，将会对养老金收支压力较大的省份的地方财政收支造成冲击。部分省份的地方财政能力可能不足以完全满足对城镇职工基本养老保险基金的补助需求。从总体来看，经济相对发达地区的财政收入规模较高，城镇职工基本养老保险基金运行状况相对较好；经济发展水平落后地区的财政收入规模则较低，城镇职工基本养老保险的运行状况相对较差，这种状况不利于完全由地方财政补助城镇职工基本养老保险。

(三) 财政补助责任范围不清晰

城镇职工基本养老保险基金出现收支缺口的主要原因有两个：一是人口老龄化原因引起的制度赡养率提高。全国总体来看，1997年制度赡养率为29.21%，2016年已上升至36.30%。分地区来看，制度赡养率最高的地区为黑龙江省、吉林省和辽宁省，2016年分别达到了74.52%、68.24%和60.66%，而东北三省也是基本养老保险基金收支压力最大的地区。制度赡养率的提高是城镇职工基本养老保险出现基金收支缺口的最直接原因。二是转轨成本未一次性解决引起的统筹养老金承担责任过高。统账结合制度模式下，城镇职工基本养老保险的转轨成本实质是“老人”和“中人”在制度建立之前工作时间内个人账户的缺失，表现为“老人”的全部养老金与“中人”的过渡性养老金，现实中统筹基金实际上逐年承担了转轨成本，即“老人”的全部养老金与“中人”的过渡性养老金由统筹基金支付，这提高了基础养老金的实际替代率水平以及城镇职工基本养老保险基金的支付压力。

面对不同原因引起的城镇职工基本养老保险基金缺口，财政补助责任的对象尚不清晰。如前所述，城镇职工基本养老保险基金缺口成因可以分为人口因素引起的精算平衡条件变动和历史原因造成的制度转轨成本两类。其中，制度转轨成本由财政进行补助的理由更加充分，原因是从城镇职工基本养老保险制度发展的历史沿革来看，在社会养老保险制度建立之前的“低工资、高积累、国家养老”形式相当于个人已经进行了养老保险的隐性缴费并积累了相应的养老金权益。在养老保险社会化改革之后，个人低工资形式积累的养老金权益转变为政府欠账，而财政可以成为政府偿还历史欠账的途径与手段。但是，人口老龄化引起制度精算平衡条件发生变化进而引起的基金收支缺口的性质与转轨成本不同，这种基金收支缺口更应该通过制度参数的调整以及制度的完善来重新实现精算平衡，而财政补助并不是必然发生。例如，尽管OECD国家对缴费型社会养老保险制度的财政补助较为普遍，但加拿大通过参数调整实现养老保险基金的自我平衡，财政并不进行任何补助。中国中央财政与地方财政对城镇职工基本养老保险的补助责任范围缺乏明确的划分，对于上述两类基金缺口的补助也未有相应的指定用途，这种状况下财政补助资金用途模糊并且缺少合理规划。对养老保险基金总支出进行划分，明确转轨成本与正常支出的各自规模，在此基础上明确财政补助责任，有利于财政补助城镇职工基本养老保险的制度化、连续化和科学化。

(四) 基本养老保险制度不完善导致财政补助规模提高

第一，城镇职工基本养老保险制度的统筹层次过低。统筹层次过低使不同统筹地区制度赡养率和制度转轨成本差异引致的养老金给付压力无法得到有效分散，从而降低养老保险基金使用效率。目前城镇企业职工基本养老保险制度的现实情况是，不同统筹地区面对最高政策缴费率规定提供相同保险产品，部分地区由于制度赡养率较低，按照较低费率收取保费就可以实现基金盈余，而部分制度赡养率较高地区，即使按照最高缴费率收取保费，依然无法实现收支平衡。这意味着尽管地区间面临着不同风险条件，但他们却提供相同保险产品，由此导致高风险地区出现亏损，以及低风险地区的养老金结余未能转移至高风险地区。基于大数定律可以基本消除的基金缺口却转至中央及地方财政补助来承担。以2015年为例，城镇企业职工基本养老保险总征缴收入为21 093亿元，总支出为25 813亿元，总体来看城镇企业职工基本养老保险基金需要的补助规模为4 720亿元，但是，由于征缴收入高于当期养老保险基金支出的6个省份的大约1 654亿元的当期结余全部留存在本省，因此2015年需要补助的规模扩大至6 374亿元。

第二，退休年龄偏低。中国目前对退休年龄基本沿用了1951年《劳动保险条例》及1955年《关于国家机关工作人员退休暂行办法》的规定。尽管1978年公布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号)进行了微调，但现行退休年龄仍是男性60周岁、女干部55周岁及女工人50周岁。在经济社会快速发展的条件下，这一退休年龄标准明显偏低。首先，退休年龄与人口预期寿命延长不相适应。1950年中国人口的平均预期寿命男性仅为40岁，女性仅为42.3岁，而2010年第六次人口普查数据显示中国人口预期寿命已经提高至男性72.38岁，女性77.37岁。其次，退休年龄与教育年限延长不相适应。改革开放以来，中国教育事业取得了长足进步，中国人的受教育人均年限和1950年代相比有了显著提高，进而推迟了劳动力就业的平均年限，维持原来的退休年龄规定，意味着人力资本投资回报期的缩短，这既是人力资本的浪费，同时也会转而抑制人们进行人力资本投资的积极性。再次，退休年龄与人口老龄化趋势不相适应。1964年第二次全国人口普查数据显示60岁及以上人口占总人口比重为5.5%，第六次全国人口普查数据显示65岁及以上人口比重已达到8.9%。最后，退休年龄人群差异较大。男女退休年龄存在较大差距，男女干部之间退休年龄差距为5岁，男女工人之间退休年龄差距为10岁。随着经济社会的发展，男女在教育水平等方面的差距日益缩小，且女性人均寿命高于男性，因此男女之间缩小甚至实行完全相同的退休年龄规定，是符合自然规律和社会文明进步的基本表现。退休年龄偏低的直接后果是提高了城镇企业职工基本养老保险的制度覆盖率，进而加重养老保险基金支出压力并提高财政补助规模^[19]。

第三，养老保险基金自动平衡机制缺失。党的十八届三中全会提出建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，城镇职工基本养老保险作为社会保障体系的核心制度，近年来养老金水平连续上调，但科学规范的养老金调整机制尚未建立。从一些发达国家的情况来看，养老金待遇调整机制比较普遍，具体的调整办法有根据物价指数调整(如日本、英国、美国、加拿大等)、根据工资增长率调整(如丹麦、德国、爱尔兰等)、同时根据物价指数和工资增长率调整(如乌克兰、捷克、芬兰、瑞士、匈牙利等)、在物价或工资指数调整基础上加入制度可持续因素调整(如瑞典、德国、日本等)。各国的养老金调整机制越来越注重人口老龄化和预期寿命延长对养老金制度的影响，并开始将指数化调整与财务可持续性相联系。例如，日本2004年引入养老金自动平衡机制，政府每5年对养老金进行一次财务审计，出现赤字时启动自动平衡机制，养老金调整指数要在正常调整指数基础上根据调节因子进行相应扣减处理，直到养老保险基金重新平衡时再恢复正常的养老金调整指数。由于中国城镇职工基本养老保险缺乏基金自动平衡机制，在人口老龄化程度加深、养老保险基金支付压力增大的条件下，养老金水平的调整缺乏与养老保险基金平衡的联动，可能进一步加大养老保险基金支出压力。

五、政策建议 (一) 明确城镇职工基本养老保险财政补助的政策目标

财政补助应该尽快对城镇职工基本养老保险制度承担全部赤字兜底、部分补助或仅承担转轨成本之间作出政策目标选择，这是财政补助责任制度化的前提。随着未来基本养老保险基金缺口的进一步扩大，财政补助是否持续承担兜底责任，需要出台规范的政策加以明确。并且，完全兜底责任并不一定是财政补助的政策目标，仅承担转轨成本、按照征缴收入的确定比例补助、按照财政收入或某税种收入的确定比例补助等也可以成为城镇职工基本养老保险财政补助责任的目标选择。

(二) 测定城镇职工基本养老保险基金支出结构以明确财政补助用途

目前城镇职工基本养老保险基金支出可以划分为三个部分，分别是实际工作年限积累的基础养老金、视同缴费年限积累的养老金权益和个人账户养老金。其中，在完全积累制度模式下，个人账户养老金不存在基金收支压力，理论上财政补助对个人账户养老金没有补助责任。实际工作年限积累的基础养老金收支状况受到制度赡养率变动的影响，在人口结构变动较大影响基金平衡时，财政可以对其进行补助以保证基金收支平衡。视同缴费年限积累的养老金权益实质上是养老保险制度转轨成本，应由财政补助、国有资产收益或变现收入等养老保险征缴收入之外的资金进行弥补。现实中，基本养老保险基金支出结构并没有清晰的测算结果，这就造成财政补助的用途不明确。因此，应准确测算各年养老金支出结构，明确养老金支出不同组成部分的各自规模和比例，并作为确定财政补助规模以及财政补助用途的基础，以提高财政补助的目的性、科学性和有效性。

(三) 确定城镇职工基本养老保险财政补助规模的计算标准

目前城镇职工基本养老保险财政补助缺乏确定标准，财政补助规模的参照指标和计算方法等未有明确规定。如果财政补助以城镇职工基本养老保险基金兜底责任为目标，可以在各地基本养老保险基金运行状况评估的基础上，根据各地基本养老保险基金收支状况确定财政补助规模。如果财政补助以承担转轨成本为目标，可以根据各地“老人”养老金和“中人”过渡性养老金支出规模为标准确定财政补助规模；如果财政补助以充实城镇职工基本养老保险基金为目标，可以以每年基金征缴收入或财政收入为基数，规定财政补助占征缴收入或财政收入的比例，从而确定财政补助规模。

(四) 明确城镇职工基本养老保险财政补助的中央与地方分担比例

在基本养老保险基金省级统筹的条件下，城镇职工基本养老保险基金运行的省际差异明显。目前，中央财政对养老保险基金缺口发挥着主要的补助功能。如果中央财政补助出现波动，或者中央财政补助规模与地方养老保险基金缺口之间关联度较低，未来将对地方财政产生极大的压力。并且，目前中央与地方共同财政事权与支出责任改革方案中并未涵盖城镇职工基本养老保险财政补助，未来中央财政补助的连续性也未得到制度保障。因此，应尽快明确城镇职工基本养老保险补助的中央与地方共同财政事权，综合考虑地区财政规模、养老保险基金运行状况、历史成本、人口结构等因素，并尽快科学确定城镇职工基本养老保险基金的中央与地方财政补助责任分担比例，从而确保财政补助对地区养老保险基金运行安全的保障作用。

(五) 基于基本养老保险基金收支预测制定城镇职工基本养老保险财政补助规划

近年来，城镇职工基本养老保险中央财政补助规模占中央财政支出的比重持续上升。随着人口老龄化程度的不断加深，基本养老保险基金缺口有继续扩大的趋势。为了提前预判城镇职工基本养老保险的财政补助需求以及对财政支出可能产生的影响，应建立基本养老保险基金运行预测预警机制。基于人口结构等养老保险制度参数情况对基本养老保险基金运行状况进行精算预测，科学测算基本养老保险基金收支可能存在的缺口，综合经济增长和财政收入规模预测结果，合理确定未来一段时期的财政补助规划和相应资金筹备计划，降低基本养老保险基金缺口扩大对财政状况的短期过大影响，避免部分基本养老保险基金收支压力较大地区由于资金压力，出现临时性养老保险基金支付危机。

(六) 完善城镇职工基本养老保险基金其他资金来源渠道缓解财政补助压力

国有资本划转与全国社会保障基金是目前最具可行性和可操作性的缓解城镇职工基本养老保险财政补助压力的有效途径。

第一，加快国有股权划转社会保障基金的改革进程。养老保险社会化改革之前企业职工以低工资形式积累的养老金权益转移至国有资产，利用国有资产解决养老保险转轨成本的讨论由来已久^[20]。2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，进一步明确国有资本充实养老保险基金的目标、规模、承接主体等具体实施细节。作为承接主体，全国社保基金会和地方国资部门应从具体政策制定与管理手段健全等各个方面做好国有资本划转的相关工作，同时相关部门应尽快出台国有资本充实社保基金的具体方式和规划。例如，是采取变现的形式还是持有资产获取分红的形式，在养老保险基金运行处于何种状况下可以处置国有资产等相关问题目前还未有明确规定。

第二，明确全国社会保障基金充实城镇职工基本养老保险基金的具体规划。2016年全国社会保障基金总资产已达2万多亿元人民币。但是，目前还未有利用全国社会保障基金对城镇职工基本养老保险基金进行补充的具体办法与方案。在城镇职工基本养老保险基金收支压力不断加大、部分地区养老保险基金缺口规模较高且缺口扩大趋势明显的情况以及全国社会保障基金资产规模明显提高的背景下，可以适时合理、有效利用全国社会保障基金对城镇职工基本养老保险基金进行补充，可以采取直接划拨资产的方式，也可以采取长期贷款的方式，或者根据养老保险基金收支预测结果制定资金划转规划，从而有效发挥全国社会保障基金的职能，缓解养老保险基金收支缺口对财政造成的负担。

(七) 完善城镇职工基本养老保险制度提高基金平衡能力

第一，尽快实施养老保险基金地区调剂制度，适时进行全国统筹改革。党的十八届三中全会《决定》和国家“十三五”规划纲要都明确要求实现基础养老金全国统筹，《社会保险法》也规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。但是，该项改革一直未有明显进展。2018年3月，李克强在十三届全国人大一次会议表示，2018年将实施养老保险基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省份的养老金可能发生的不足。党的十九大明确提出“尽快实现养老保险全国统筹”。这为养老保险全国统筹改革指明了方向。全国统筹制度为解决省域间养老保险基金不平衡问题提供了一项有效手段。但由于改革进程相对较慢，目前还无法有效全国统筹使用养老保险基金。2018年养老保险基金调剂制度可能成为全国统筹改革的开端。应以养老保险调剂金为改革契机，尽快明确调剂金缴纳比例、管理体制以及使用方式等，有效发挥调剂金制度对城镇企业职工基本养老保险基金收支压力的缓解效应。同时，积极协调各方利益，加快推进中央调剂金制度向全国统筹的过渡。

第二，适时推进延迟退休政策的实施^[21]。应以实现男女同龄退休为目标，在平衡劳动力供求和养老金收支的基础上审慎选择延迟退休起始年份，在实施方式上应采取渐进式延迟退休和弹性退休相结合的方式减小改革阻力，并设计延迟退休养老金奖励机制等相应配套措施，以保障弹性退休制度的顺利实施。

第三，建立养老金指数化调整机制，提高城镇职工基本养老保险基金自动平衡的能力。明确养老金调整机制的功能定位，既要强调老年人的生活保障，同时也要强化养老金水平与城镇职工基本养老保险可持续性的联动，综合考虑物价、工资增长率、养老保险基金收支状况及未来趋势等各类因素，设计科学合理的养老金调整指数，实现养老金调整的科学化，从而促进养老保险制度财务状况的改善。