一、问题的提出

少年儿童是国家的未来和希望，少年司法相对于其他司法更为关注未成年人的健康成长，具有维护未成年人合法权益、矫正不良行为、预防犯罪等复合型功能，而少年司法功能的多元化决定了其与包括行政机关在内的各层面社会组织的互动更为积极，合作更为紧密^[1]。在少年司法中，仅仅依靠法院依法裁判解决涉及少年儿童的纠纷，并不能充分体现其特殊性，也很难达到预期效果，因此涉及少年儿童的纠纷更加需要多元化的解决方式，也需要借助更多的资源一并实现对未成年当事人的帮助和保护。然而，哪些解决方式和资源能够进入少年司法领域就成为值得研究和探讨的问题。三十多年来，中国大力构建社会主义和谐社会，少年司法审判模式几经变迁，当前少年审判和家事审判呈现出不断融合的趋势，由行政机关具有公务人员身份的行政人员主持的行政调解，因其独特的自身优势在少年家事审判中的作用不断凸显，文章立足少年司法中的行政调解机制，深入分析各类少年司法案件引进行政调解机制的优势和存在的问题，旨在探索一条有助于少年司法更为成熟有效解决未成年人纠纷的道路。

二、少年司法中引进行政调解机制的必要性 (一) 少年司法案件的类型与特点

早期少年司法案件主要是未成年人犯罪的刑事案件，与成年人刑事案件审判注重惩罚不同，未成年人刑事案件承担着维护未成年人合法权益，呵护未成年健康成长的保护功能。中国2012年《刑事诉讼法》修正案设立专章规范“未成年人刑事案件诉讼程序”，规定了未成年人社会调查、附条件不起诉、不公开审理、犯罪记录封存等多项特色制度，坚持对未成年犯罪人实行“教育、感化、挽救”方针，坚持“教育为主、惩罚为辅”的司法原则。随着少年儿童纠纷在刑事、民事和行政领域的不断扩张，少年司法的案件类型也呈现多样化趋势。自1984年上海市长宁区人民法院诞生中国第一个少年法庭以来，在最高人民法院的组织推动下，各地法院从事少年审判工作的组织机构先后出现了“刑事法庭内部单独合议庭”“少年刑事审判庭”“家事审判庭”和“综合审判庭”等多种模式。特别是江苏省南京市中级人民法院于2013年率先启动家事审判机构改革，融合少年审判与家事审判成立少年家事综合审判业务庭，被称之为少年审判机构改革的“南京模式”，被视为开启了少年司法的一个新时代^[2]。该模式也为最高人民法院所认可和推广，成为在当前司法实践中较为普遍的模式。

目前，中国广义的少年司法案件类型主要包括刑事、民事和行政案件三种。第一种涉少刑事案件，除传统的未成年犯罪案件外，也包括未成年受害人的刑事案件，此类案件中对受害人的帮扶关爱也日益成为少年司法领域的热点问题，有必要对此种类型案件规定特别的受害人保护程序，防止刑事审判过程中对未成年人造成二次伤害，故需要对受害人的未来健康成长予以必要的关爱和帮助。第二种涉少民事案件，可以分为与家事诉讼交叉的案件以及与家事无关的其他案件。前者如涉及未成年人抚养的离婚案件，父母婚姻危机若不能得到及时化解，则将导致未成年人成长环境的恶化，再加之父母疏于管教，未成年人厌学逃学乃至违法犯罪的现象将不断出现^[3]，因此，解决此类涉少家事纠纷时特别要关注家庭中青少年的身心健康问题，而少年审判与家事审判融合的一大优势就在于能够整合二者的资源。后者如涉及未成年人权益的人身损害赔偿案件、产品侵权案件、网络侵权案件、合同纠纷等。第三种涉少行政案件，主要是指行政机关侵犯未成年当事人合法权益引发的行政诉讼案件，此类案件通常是未成年人以原告身份提起行政诉讼，法定监护人为其代理参与诉讼，寻求法律上的保护和救济。由于中国《行政诉讼法》没有对涉及未成年人行政诉讼案件的特殊规定，一般行政案件不适用调解，只有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

上述三种类型少年司法案件既有个性也有共性，一般都强调在依法裁判之外关注未成年人的成长利益，以及社会和谐稳定、家庭幸福等社会性功能。而青少年成长环境涉及社会方方面面，绝非法院或检察院的单独责任，因此，政府行政机关以及各种社会组织有必要参与其中共同施加影响，为青少年创造良好成长环境，而行政调解即是一种非常有益的补充方式。

(二) 行政机关参与少年司法案件的调解职能

少年司法与其他案件不同之处在于，法院在审判过程中与公安部门、司法行政部门、负责婚姻登记社会福利等职能的民政部门等行政机关存在密切合作关系。比如，在未成年人刑事案件中，《刑事诉讼法》特别规定了社会调查程序，而社会调查主体一般是由公安局、司法局等行政机关的人员担任，未成年犯罪人的教育感化和社区矫正工作也离不开司法行政部门的配合；涉及未成年人抚养监护的家事案件中，通常需要民政局、社会福利机构、妇联、团委^①等行政部门的支持；在以未成年人为当事人的民事侵权案件中，公安局、市场监管局、民政局等行政机关也可能以各种形式参与其中。

有学者指出，行政机关参与少年司法主要存在三种形式^[4]：一是行政调解机制，即纠纷发生后，由各类基层行政机关的工作人员，如派出所民警、民政局工作人员主持进行调解，力图促成纠纷各方达成纠纷解决合意；二是行政管理机制，如民政局、市场监管局和公安局等行政机关可以通过日常行政管理工作，对涉少纠纷进行预防和矛盾化解；三是行政保障机制，如对于虐待未成年人这种长期性损害未成年人身心健康的问题，基层行政机关工作人员可以采取定期回访等形式进行监督控制，长久保障未成年人的合法权益。相较于行政管理机制和行政保障机制，行政调解机制能够更直接地参与到少年司法案件解决进程中，是对少年司法审判机制的有益补充。

在中国法律体系中，调解根据主体的不同，可以分为司法调解、行政调解和人民调解^[5]。所谓行政调解，就是通过行政主体的主导使纠纷当事方在自己愿意和合法的情况下解决纠纷，从而使不同主体之间的利益趋于平衡，达到和谐一致的一种手段和方法^[6]。中国法学界的理论和实践中，关于行政调解的概念和认识不尽相同。《中华法学大辞典》认为行政调解是在行政机关、行政复议机构或者行政仲裁机构主持下，根据自愿原则，依据国家法律、法规和有关政策，通过说服教育使双方当事人对所争议事项达成谅解的一种行政司法行为^[7]。所谓行政司法行为是享有准司法权的行政行为，以依法裁处纠纷为宗旨^[8]。有学者认为行政调解是行政机关主持，以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互让互谅，达成协议，从而解决争议的行政行为^[9]。纵观这些行政调解的定义可以看出，学者们一般将行政调解定位于行政行为，或者称之为具有准司法特点的行政行为。行政调解的主体主要限于国家行政机关，而将其他社会主体居间调解活动称为“人民调解”，也与人民法院主持下“司法调解”相区别^②。相对于人民调解而言，行政调解则具有专业性、综合性、高效性、主动性和权威性等特有优势，在解决纠纷、化解矛盾、维护稳定中有着其他组织难以替代的作用^[10]。

三. 少年司法行政调解的优势与特点

调解的优势自不待言。未成年人的成长需要一个平和、安定的环境，涉及未成年人的民事纠纷，如果简单的裁判，很多时候并不能从根本上缓和、化解矛盾，有时甚至会进一步激化矛盾。青少年在一个充满激烈对抗的环境中长大，很容易产生极端情绪，因一时冲动或者阴暗心理而走上违法犯罪道路。调解追求合意结果，不局限于法律问题，而更多着眼于未来和长久关系，这对于未成年司法审判极为重要。

在涉少案件中，由行政机关工作人员主持的行政性调解相对于人民调解具有专业性、权威性和可持续性的特点。

专业性是指参与行政调解的主体多为具体职能部门工作人员，通常比较熟悉国家儿童保护的各项政策法规，长期在一线从事未成年人保护工作，经验更丰富，可以综合考量纠纷产生的法律问题和政策性问题，针对个案的特殊性提出更为合理可行的解决方案，从而弥补法官法律外专业知识不足的缺陷^[11]。

权威性是指行政人员的公权力背景在中国传统文化背景下会有更大的影响力。中国历史文化传统中行政权力的地位向来很高，“父母官”情结根深蒂固，民众普遍存在“遇事就找政府，政府无所不管、无所不能”的心理认识。即使在当下强调依法治国、司法权威的背景下，很多人仍然认为政府能够解决法院解决不了的事情。进入现代社会，无论是秉承有限政府理念的西方国家，还是秉承社会主义理念的中国，行政机关均负责管理国家的内政、外交以及经济、社会发展等各个方面事务，行政权力几乎触及到社会生活的每一个角落，从而使得行政主体在人民群众中具有很高的权威。在行政调解中，即使再强调行政主体的调停人身份，但毕竟是行政主体从事的积极行为，纠纷当事人自然而然会对行政主体产生一种敬畏心理。而且行政主体由于掌握着众多的行政权力和行政资源，可能会采用明示或者暗示的方式对纠纷当事人施加影响，以利于达成调解协议。因此，在行政调解中，虽然纠纷当事人可能基于行政权威的心理压力，更容易相互妥协达成调解协议，但是也需要克服这种行政权威的负面效应，如致使纠纷当事人违心接受调解，而不是完全出于自愿等。

可持续性是指调解可以作为行政人员的常规工作职能，区别于一般的热心人自愿进行的调解，通过法律上升为一种法定职责，要求其长期坚持并提出较高标准的要求。行政调解虽然不是行政机关依职权的主动行政行为，但也是积极主动行政而不是消极行政，因而体现着行政服务的主动性。这也使得行政调解在与人民调解和司法调解相比较而言，在全国各地兴起的“调解热”和“调解复兴论”中发挥着独特的积极作用^[12]。行政调解不仅在最低要求上完成对纠纷的解决，而且在更高层次上使政府机关进一步采取积极主动的方式，建立一种既为法律所允许，又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，从而使行政主体在更全面、更彻底的意义上履行自己的职责。这种由被动消极行政向积极主动行政的转变，恰恰反映了现代行政精神的基本要求^[13]。

三、涉少刑事案件中的行政调解 (一) 涉少刑事案件需要调解功能

中国涉少刑事案件中的调解，主要体现在刑事和解制度中。《刑事诉讼法》规定了当事人刑事和解制度，是基于恢复性司法节约诉讼成本、提高诉讼效率之考量，让已经遭受破坏的社会关系恢复到原本的良好运行状态^[14]，这是一种与传统刑事诉讼模式不同的非诉处置犯罪的机制^[15]。《刑事诉讼法》中有关未成年刑事案件的诉讼程序虽然没有对未成年案件刑事和解做出特别规定，但涉少刑事案件也可以适用当事人和解制度。涉少案件刑事和解的目标是借助中立第三方，在被害人和少年犯之间搭设起建设性的交流平台，修复对被害人造成的损失，协调被害人和加害人之间的冲突^[16]。对于未成年犯罪人来说，刑事调解可以起到教育感化作用，使其主动意识到自己的错误，完成心灵的救赎；对于被害人来说，刑事调解有助于被害人打开心结，表达出自己的内心感受，一定程度上原谅犯罪人，治愈自己的内心创伤，更好地迎接未来新生活；对于社会来说，刑事调解体现出司法的保护主义，为未成年人提供了一条改邪归正的道路，有可能挽救一批失足少年。这些良好作用的发挥都有赖于高水平的调解员及其高质量的调解。

(二) 涉少刑事案件行政调解的类型

涉少刑事案件的行政调解主要有两类：一是在侦查阶段公安机关履行的调解职能，包括符合刑事和解条件的轻微刑事案件的调解、追赃中的调解^③以及刑事附带民事诉讼^④的调解；二是在审查起诉以及审判阶段，公安机关或其他行政机关工作人员接受检察院或者法院委托，为促成刑事和解进行的调解。《刑事诉讼法》规定，侦查、审查起诉、审判阶段三个阶段都可以适用刑事和解程序。检察院和法院是刑事和解的促成主体，而法律并不禁止检察院和法院委托他人促成刑事和解，因此行政机关工作人员可以接受委托在审查起诉和审判阶段参与调解。

相较于法官、检察官主持的刑事和解，由公安机关主持未成年刑事案件调解具有独特优势。首先，公安机关的调解可以保证调解与审判适度分开。由法官参与未成年人刑事案件的调解，可能会影响法官的自由心证，调解不成的，法院裁判结果也可能会引起拒绝和解当事人的猜疑，如调解时没给法官面子而被蓄意报复等。检察院主持和解的结果将影响是否向法院提起公诉以及量刑建议，也可能引起类似的猜疑，如检察官报复等。而公安机关调解即便达成和解协议也需要移送检察机关审查，并不能直接导致案件终结，因此即便调解不成对犯罪嫌疑人也没有直接的不利后果，避免引起有关司法不公的猜疑。其次，实践中很多公安民警在长期办理治安案件与刑事案件过程中积累了丰富的调解经验，这些经验将对刑事和解发挥重要作用。在中国，公安干警的职权非常宽泛，处理的纠纷范围极为广泛，人情世故和社会经验也相对更为丰富，警察不受法官和检察官特有的司法人员行为规范要求的限制，可以采取更为灵活多样的调解手段，让双方更加有效的进行对话交流，也能借助其官方身份说服当事人放弃明显不合理的诉求。最后，公安机关积极参与调解可以从案件源头上尽早介入化解矛盾纠纷，缓和对抗冲突，为未成年犯罪人争取更大的改造空间和机会。公安机关通常是最早接触刑事案件的国家机关，公安人员及早履行调解职权更利于少年司法目标的实现，落实“教育为主，惩罚为辅”的方针。这些调解优势，即便进入公诉和审判阶段也能实际发挥作用，如法院基于侦查阶段办案人员对案情的熟悉以及当事人的信任，可以委托该办案人员主持调解，以便获得更好的效果。

目前，中国关于公安机关办理刑事案件中的调解尚没有明确的法律规定，针对未成年人犯罪刑事和解制度的规定也不完善，《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》只是对刑事和解的范围、基本程序、和解的效力作出了规定，但对公安机关主持刑事和解的具体处理程序缺乏规范。如法律仅规定公安机关可以主持制作和解协议书，并未明确规定公安机关主持未成年人刑事和解案件的职能和程序。中国当前未成年刑事审判中行政调解没有得到多少关注，行政机关参与调解的职责、方式不明确，渠道不畅通，积极性也不足，影响行政机关在少年司法中的作用发挥。例如，司法实践中“检察官妈妈”“法官妈妈”的出现固然反映了少年检察与少年审判工作的成就和司法人员的爱心，但也暴露出中国少年司法系统性缺失的问题^[17]，未成年犯罪人的教育挽救工作成为法官和检察官的任务，行政机关的角色却模糊且淡化。

四、涉少民事案件中的行政调解 (一) 行政人员参与涉少民事案件调解的途径

行政机关工作人员参与涉少民事案件调解，法律规定的途径包括法院委托调解、行政调解前置、协助调解三种方式^[18]。法院委托调解主要是指法院在立案前或立案后，经征求当事人同意，由立案机构或者审判机构将案件委托给相关行政机关的工作人员进行调解。行政调解前置是指根据法律规定，在法院受理特定类型家事案件之前，由行政机关进行先行调解，根据调解的结果确定是否要转入诉讼程序，相较于法院委托调解，行政调解前置更强调在立案前先行调解。例如，澳大利亚在《家庭法》中创造性地推出“调解前置、先调后审”的模式，即凡涉及子女的抚养问题，父母在向法院提出“抚养令”之前，必须先行调解，方可提起诉讼，否则法院不予受理^[19]。协助调解是指人民法院在调解时引入行政机关力量协助调解，但调解的主体还是人民法院，这种情形下，并没有实现调解与审判的分离，而只是分化了法官的调解权利。

法院委托特定行政机关工作人员调解以及行政调解前置，属于比较典型的行政调解，而协助法官进行调解可以视为行政调解的延伸和拓展，也能发挥行政调解的优势。

(二) 涉少家事审判中的行政调解

涉少家事纠纷通常发生在家庭成员内部之间，与血缘、婚姻、收养等形成的亲属关系密切相关。家事诉讼的理念与传统民事诉讼的理念有根本性差异，这也决定了家事纠纷用非诉讼机制解决的适宜性和特殊性^[19]。除了某些案件不得调解外^⑤，中国家事审判司法政策中，特别强调调解的适用^⑥。中国日常行政工作中涉及民众婚姻家庭事务的行政机关类型较多，主要包括街道、乡、镇等基层政府，公安、民政、司法行政等基层机关以及妇联、共青团等基层群团组织，都可能从不同角度介入家事纠纷。涉少家事纠纷有必要更好借助这些行政机关的资源和力量，由具有专业背景和实践经验的行政人员进行调解。这些行政机关工作人员有不少长期从事未成年人保护相关工作，熟悉国家政策，见多识广，工作经验更为丰富，手段方法更为有效，比一般的社会热心人士显然更具调解优势。

涉少家事案件又可以分为两种：一种是案件直接涉及未成年人权益，如有关未成年监护抚养问题以及继承方面的纠纷；另一种案件虽然并不直接涉及未成年人的权利，但是纠纷解决情况有可能影响未成年的健康成长，如涉及夫妻之间家庭暴力的案件，就有可能对未成年人心灵造成不可磨灭的伤害。这两种案件都可以通过涉少家事案件的行政调解发挥未成年人权益保护功能。对于直接涉及未成年权利的案件，调解的落脚点应是保障未成年的权利在成年人的纠纷中不受侵害。对于涉及影响未成年心理健康的案件，调解应侧重于为未成年当事人进行引导，对心灵受到打击的未成年进行心理咨询辅导，防止未成年因家庭纠纷造成心灵损害而误入歧途。行政调解能够充分发挥相关领域行政工作人员熟悉国家儿童保护政策、实践经验丰富的独特优势，切实保护未成年人权利，呵护未成年人健康成长。

当前中国家事审判调解对于行政调解的重视程度明显不够，法院委托调解更多局限于人民调解委员会，也习惯于把调解人员限定于非行政机关工作人员的热心人士^⑦。在中国依法治国的背景下，强调对行政机关的监督限制，避免公权力过大对公民私权利的侵越，克服权力滥用现象，固然是一项基本性原则，但对于行政调解这样并不具有行政强制力的行为也不宜矫枉过正，以担心权力滥用为由拒绝或者限制行政机关工作人员的调解功能也同样不可取。

(三) 涉少非家事案件中的行政调解

涉少非家事案件主要是指涉及未成年的与家事纠纷无关的一般民事案件，如未成年人在日常生活以及校园生活中产生的侵权纠纷和合同纠纷等。涉少民事侵权案件与涉少刑事案件有相似性，都有对不良行为少年的教育矫正以及对未成年受害人的帮扶功能，而有经验的行政机关工作人员能够较好地胜任调解员角色。此外，此种纠纷的调解过程中，教育引导的对象不只是未成年人，还有必要加上监护管教不力的法定监护人以及成年的侵权责任人。从教育引导成年监护人与成年侵权人的角度，行政人员基于其公职身份具有威慑力与权威性，可以在调解纠纷的同时加强对成年人的普法教育，对其提出要求，效果要比一般的社会人士更好。此类民事案件中少年司法的独有理念与原则尚未得到充分重视，法院审理与一般民事案件并无区别，即便法院委托没有公务员身份的社会人士调解或者委托人民调解委员会调解，也难以满足少年司法的特殊要求，有必要形成制度实现此类案件的未成年人保护功能。

五、建立完善少年司法行政调解机制的对策和建议 (一) 积极推动成立少年纠纷行政调解中心

中国行政机关中长期从事涉及未成年人权益保护的公职人员以及具有处理涉少纠纷丰富经验的公职人员，是中国少年司法调解制度可应用的宝贵资源，这些公职人员以何种身份和渠道参与少年司法的调解则是一个不可回避的问题。因此，建立完善的组织形式能够促使这些优秀的调解员顺利进入司法体系发挥调解功能。

从立法和实践来看，公职人员参与调解的组织形式有如下四种：第一，作为所在行政机关的工作人员，由法院委托行政机关调解，而行政机关又指派特定工作人员担任调解员。如法院在某离婚诉讼中委托所在地的民政局调解，民政局指派有经验的工作人员具体负责。第二，由法院直接委托特定行政机关工作人员调解，且该行政人员所在单位不反对其担任调解员。第三，行政调解与人民调解融合，行政机关工作人员受聘成为某人民调解委员会的调解员，该人民调解委员会接受法院委托后指派该行政人员负责调解。第四，法院内部设立调解机构，聘请包括行政机关工作人员以及热心调解的各行业各领域的非公职人员担任调解员，在具体案件中接受法院委托担任调解员。如2018年最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》设立家事委员会制度^⑧，作为法院的内设机构，选聘来自各行业各领域的调解员。

然而，以上组织形式自身又都存有不容忽视缺陷。第一种形式，适合涉少案件调解的行政机关类型较多，且调解并非常规性行政职能，通常也没有关于参与诉讼案件调解的具体规定，对于行政机关而言缺乏履职依据，法院也很少会直接委托行政机关进行调解。第二种形式，法院具体委托哪位行政人员调解，完全取决于法官对该行政人员是否熟悉和信任，个性化色彩太强，缺乏稳定性与可持续性，无法成为稳定可靠的制度。第三种形式，一定程度上混淆了行政调解与人民调解的界限，与中国《人民调解法》中关于人民调解委员会“基层群众自治组织”的定位不符合，也不属于行业性的人民调解组织，行政人员担任人民调解员不利于人民调解的独立发展。第四种形式，虽然解决了行政人员的身份问题，但一方面与行政机关的人事管理(如报酬发放、工作时间安排等)可能存在不协调之处，不利于彰显行政调解的优势；另一方面作为法院内设机构，缺乏独立性，人员遴选完全受制于法院的选择，不利于行政机关的积极性发挥与资源整合。

有鉴于此，笔者主张，在少年司法案件较多的区域，在基层党委政府的领导下，由特定行政机关牵头组织成立独立于法院的少年纠纷行政调解中心，该行政区域内涉及未成年人权益保护的所有行政机关、群团组织、事业单位共同推动成立，由各单位选派专业经验丰富、热心未成年保护的工作人员担任中心调解员。建立综合性的行政调解机构是强化行政调解的一种常见思路，如有学者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员，负责行政调解工作^[20]。实践中，很多地方在党委的领导下，建立“大调解”工作机制，创新行政调解工作机制，充分整合资源发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的联动机制，形成调解工作合力，少年纠纷行政调解中心也是此种思路的产物。从性质上看，其属于政府设立的专门从事未成年人保护领域行政调解工作的专门机构，目标在于整合区域内行政资源，汇聚未成年人保护领域的专业人士，通过强化行政调解促进未成年人权益保护。少年纠纷行政调解中心接受该区域法院少年家事审判机构的业务指导，与法院建立日常业务联系，接受法院委托开展涉少刑事和民事案件的调解工作。

这种组织形式具有五个方面的优势：第一，对于法院而言，涉少案件的委托调解除了人民调解委员会以及法院附设调解机构之外，多了一种常规性的选择。法院可以与行政调解中心建立紧密合作关系，根据案件情况委托行政调解中心指派合适的行政人员行使调解职能。第二，此种专门的行政调解中心，可以打通刑事与民事案件的调解资源，无论是刑事案件还是民事案件都可以委托行政调解中心调解，特别是公安机关、检察院和法院可以委托行政调解中心参与刑事和解。第三，此种行政调解中心可以汇聚各单位专业人才，能够显著提升行政调解的专业性与可持续性。行政调解中心可以发掘汇聚各个行政机关的专业调解人才，不断加强培训和指导，对某些有专长的行政人员而言，调解可以成为其主要工作任务，如此既能保留其行政人员身份，也能全身心地投入到调解工作之中。第四，行政调解中心能够汇聚整合行政资源，改变之前各单位一盘散沙、各自为政、分头调解的局面。事实上，单个行政单位很难把少年纠纷行政调解作为一项重要业务长期坚持下去并且不断投入资源，往往更多取决于个人的认识程度、对未成年人事业的热情和调解能力。而行政调解中心的成立，政府可以集中投入资源，配置专职工作人员从事行政调解的宣传和业务管理工作，负责人才遴选与培训，与司法机关协调沟通，制定并落实少年纠纷行政调解的发展规划。第五，行政调解中心不局限于诉讼案件的调解，可以在日常行政管理活动中发挥作用。无论是法律规定的行政前置调解，还是各行政机关在日常工作中的行政调解职能，均可以依托少年纠纷行政调解中心，充实强化其行政调解职能。

少年纠纷行政调解中心广泛涵盖涉及未成年人权益保护的各类行政机关，行政机关作为负责特定行业、领域的政府具体职能实施部门，一般而言专业性较强，人员素质较高，对本行业、领域的情况最为熟悉，拥有强大的社会资源(如信息、人员、资金等)和行政资源，这是一般社会主体难以企及的。中国行政资源要比司法资源丰富的多，一旦相关行政部门的资源得以汇聚整合，就有能力发掘出大量来自各单位各部门的行政工作人员参与到涉少案件的调解工作中来，同时更容易调动一切可以利用的因素，采取综合手段，把涉少纠纷处理好、解决好。这些工作人员还可以充分发挥其各自的岗位积累优势，通过促进纠纷各方达成合意，为青少年创造更加和谐安定的成长环境。实践中，行政调解中心可以通过主动排查社会矛盾，及时报告涉少疑难纠纷，在调解工作中不断发现问题、总结经验，做到早发现、早沟通、早化解。从而使行政调解成为国家行政机关促进青少年健康成长的一种重要方式。

少年纠纷行政调解中心应与少年司法审判组织形成较好的衔接，构成完善的未成年纠纷解决体系。例如，意大利少年调解机构是在地方政府(包括大区、省和市(镇))、少年司法服务、法官和第三部门达成一致的基础上发展起来的，所有的少年刑事调解项目都有与中央和地方政府(包括大区、省、市(镇))的正式合作协议，与第三部门密切合作^[16]。借鉴国外的调解组织经验，中国更应发挥中国特色社会主义制度的突出优势，整合行政资源，既要形成自上而下的完整组织网络，又要落实丰富的福利措施等资源优势，依托地方政府支持构建涉少纠纷行政调解体系。

(二) 逐步推进调解人员专业化

少年行政调解人员的专业水平需要通过选拔和培训机制得以保证。行政调解中心选拔的调解人员不仅要具备基本的法律知识，还要具备未成年人保护的工作经验。为了实现家事案件调解员的专业化，法国成立了专门的“家事调停促进协会”主持制定欧盟章程，负责组织培训社会工作者、心理学家、律师等具备社会科学或法律科学专业知识的人员成为家事调解员。意大利少年刑事调解人员大多是有经验的社会工作者，同时也包括地方少年司法中心、未成年人惩教院、少年社会工作办公室的工作人员^[16]。除了建立行政调解员选拔机制外，还应构建一套行政调解员日常培训机制。调解员的培训应需要兼顾三个方面：一是理论基础，包括社会学知识、青少年心理学知识；二是实务技巧，包括观察少年的技巧、家庭心理分析、面谈技巧；三是法律知识，包括刑法、刑事诉讼法、侵权法、婚姻法等法律知识。同时，由于主要处理的是少年纠纷，调解员还有必要了解基本的调解伦理、青春期特征、社会服务组织模式、心理诊断、传播心理学、越轨行为心理学、发展心理学与教育心理学、社会心理学、发展精神病理学、家庭社会学、越轨行为和法律社会学等多方面知识。

(三) 建立行政调解与诉讼程序有效衔接的机制

在现代法治社会中，行政调解要真正发挥功能和优势，还必须建立起行政调解与诉讼程序有效衔接的机制，使得司法审判和社会力量优势互补，形成合力，共同促使社会纠纷以更加便捷、高效的途径得到解决。在少年司法中，行政调解功能要发挥应有的作用，各级人民法院应树立“司法服务大局” “司法为民”和“能动司法”的理念，整合法院内部和外部的社会资源，主动走出法院，寻求与行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式的对接与合作，形成良好的“诉调对接”机制，通过共同努力，从而及时、有效地化解社会纠纷，实现社会和谐与稳定。

六、结语

少年司法体制立足于保护未成年人健康成长，任重道远。尽管近年来中国已多次进行少年司法审判机构改革，但是仅仅依靠诉讼机制不能较好地解决问题，行政调解具有专业性、权威性和可持续性的特点，是行政资源进入少年司法领域参与未成年人保护的重要途径，行政调解的公权力背景，与少年司法具有很高的契合度。中国应根据少年司法案件的特点建立一套完备的行政调解机制，组建专门的行政调解机构，选拔专业的行政调解人员，让少年纠纷解决机制更加多元化，切实保障未成年人的合法权益。

注释：

①   中国妇联、团委等社会组织并不是纯粹的行政机关，但一般属于参公管理单位，其工作人员也具有国家工作人员的身份，鉴于实践中此种组织通常被地方政府纳入行政机关管理序列，文中将其视为广义上的行政机关。

②   根据《中华人民共和国人民调解法》，人民调解主要是人民群众应用自身力量化解民间纠纷的方式，强调人民性和社会性，与行政调解有明显差异。

③   根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部《关于没收和处理赃款赃物若干问题的暂行规定》的规定, 对买主确实不知是赃物, 而又找到失主的, 应由罪犯按卖价将原物赎回, 退还原主, 或者按价赔偿损失；如果罪犯确实无力回赎或者赔偿损失, 可以根据买主与失主双方的具体情况进行调解, 妥善处理。

④   最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第90条规定：在侦查、预审、审查起诉阶段，有权提起附带民事诉讼的人向公安机关、人民检察院提出赔偿要求……经公安机关、人民检察院调解，当事人双方达成协议并已经给付，被害人又坚持向法院提起附带民事诉讼的, 人民法院也可以受理。据此，公安机关在侦查阶段对刑事案件的民事赔偿问题可以进行调解。

⑤   最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》第6条规定：婚姻效力、身份关系确认、人身安全保护令申请等根据案件性质不能进行调解。

⑥   2016年最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条进一步规定要探索建立调解前置程序。2016年最高人民法院《开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》，各试点法院对家事调解程序做了许多有益的尝试。2018年最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》中强调人民法院审理家事案件，应当增强调解意识，拓展调解方式，创新调解机制，提高调解能力，将调解贯穿案件审判全过程。参见：张艳丽的《我国家事调解程序前置的立法设计》，《河北法学》2019年第10期，第22—33页。

⑦   最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》第8条规定：依据目前有关社会调解机构和人员，选聘品行良好、热心调解的人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、基层法律服务工作者、仲裁员、退休法律工作者、基层工作者，以及其他具有社会、人文、法律、教育、心理、婚姻家庭等方面专业知识的个人担任涉少案件调解员。以上来源多样的调解人员中并不包含行政机关工作人员。

⑧   最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》第7条规定：依托特邀调解做好家事案件调解工作，通过在立案前委派或者立案后委托特邀调解组织、特邀调解员依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议，解决纠纷。可以设立家事调解委员会，设定入册条件，规范家事领域特邀调解程序。