北京航空航天大学学报(社会科学版)  2020, Vol. 33 Issue (1): 84-92   PDF    
政府购买服务改革与社会组织互动发展研究——基于动力机制与决定因素的分析
李宏1 , 李光2     
1. 中共大连市委党校 应急管理教研部, 辽宁 大连 116013;
2. 东北财经大学 公共管理学院, 辽宁 大连 116025
摘要:在全面推进政府购买服务改革的过程中,其与社会组织之间良性互动发展关系的构建与完善,决定着政府购买服务改革与社会组织培育发展的成败。为此,在全新的形势下有必要对政府购买服务改革与社会组织互动发展的基本问题——动力机制和内在机理,也即影响和制约两者互动发展的决定因素,结合实际的环境变化进行深入系统的梳理与分析。总体而言,现阶段政府购买服务改革与社会组织的互动发展,是对行政体制改革与多元公共服务供给体系构建,以及财政能力与公共服务供给责任之间协调等的明确回应,同时也符合社会组织发展的内在动力与外部条件。基于政府购买服务改革的内在逻辑与社会组织发展的基本策略,当前对两者间良性互动关系构建和完善形成制约的决定性因素的把握,关键也就在于政府职能转变、公共财政体制、制度规范体系和市场化发展水平。
关键词政府购买服务改革    社会组织    政府职能转变    公共财政    市场化    
Interactive Development of Government Purchase Service Reform and Social Organizations: An Analysis Based on Motive Mechanism and Determinants
LI Hong1 , LI Guang2     
1. Department of Emergency Management, The Party School of CPC Dalian Committee, Dalian Liaoning 116013, China;
2. Department of Public Management, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian Liaoning 116025, China
Abstract: In the process of promoting the reform of government purchasing services in an all-round way, the construction and improvement of the positive interactive development relationship between government purchasing services and social organizations determines the success or failure of the reform of government purchasing services and the cultivation and development of social organizations. Therefore, in the new situation, it is necessary to analyze the dynamic mechanism and internal mechanism of the interaction between government purchase service reform and social organizations, which is the decisive factor affecting and restricting the interaction between the two. Generally speaking, the interactive development of government purchasing service reform and social organizations at this stage is a clear response to the reform of administrative system and the construction of cloudy public service supply system, as well as the coordination between financial capacity and the responsibility of public service supply. At the same time, it conforms to the internal motive force and external conditions for the development of social organizations. Based on the internal logic of the reform of government purchasing services and the basic strategy of the development of social organizations, the decisive factors restricting the construction and improvement of the positive interaction between the two are mainly the transformation of government functions, the public financial system, the system of institutional norms and the level of market-oriented development.
Keywords: government purchasing service reform    social organization    government function change    public finance    marketization    

众所周知,在政府购买服务改革已经取得阶段性进展和显著成效的基础上,针对范围拓展相对缓慢、购买服务比重依然较低,以及大部分公共公益服务仍然由事业单位承担的问题[1],2016年以来国家不失时机地加快推进政府购买服务改革。依据党的十九大精神和战略部署,推进政府购买服务有序发展是创新社会治理的重要内容,而社会主要矛盾的转变和居民消费结构的转型,则成为政府购买服务改革的现实需求和内生动力。为此,在新的形势下,需要结合实际的环境变化对现阶段中国政府购买服务改革与社会组织互动发展的动力机制和内在机理,以及影响和制约两者互动发展的决定因素,进行深入系统地梳理与分析。

一、政府购买服务改革与社会组织互动发展的动力机制分析 (一) 政府购买服务改革的动力机制

中国政府购买服务的开展有着特定的时代背景,一方面是20世纪90年代以来,全球化的持续发展和治理思潮的兴起,使得公共产品的供给不足和日益增长的公共需求之间的矛盾愈加凸显;另一方面,中国为了适应经济体制、社会结构和利益格局的变革与调整,也始终在谋求推动政府职能的转变和社会管理政策的创新[2]。在此背景之下,政府购买服务不断发展的动力机制的形成,从根本上来说就是对新形势与新需要进行积极回应的结果,其核心内容为以下三个方面的需求:

第一,深化行政体制改革,积极推动政府职能转变。行政体制改革是全面深化改革的重要组成部分,而作为国家治理体系重要组成部分的行政体制,其深化改革的目标就是政府治理的现代化[3]。为此,政府职能的转变始终是深化行政体制改革的核心内容。具体而言,政府职能的转变就是要解决好政府职能的边界调整问题,既不会出现“缺位”的情形,也要主动避免出现“越位”的情形,由此也就牵引出了政府、市场和社会之间关系的定位和调整问题。显而易见的是,公共产品和公共服务的供给,应由政府来主导进行提供和解决,但是具体的方式则可以随着环境条件的变化而有所不同。在适当地引入竞争机制和引导社会力量参与公共服务供给,能够更好地解决需求满足并提升供给效率的时候,政府就不应当再进行大包大揽式的操作,而是应当顺应社会主义市场经济发展的潮流,合理地调整具体的职责边界并出台相应的政策和规制措施,从而更好地实现社会主义现代化建设的目标。所以,对现阶段发展和推进政府购买服务的动力来源与机制问题,首先应当从政府职能的认识和定位层次加以理解,而且还应当充分认识到,必然是随着改革开放和社会主义市场经济的发展而不断变化的。

第二,构建完善多元公共服务供给体系,更好满足公众需求。政府所购买的服务为公共服务,是对具有满足共同需要和共同消费性质的公共物品和服务的一种统称。其中,基本公共服务关乎经济社会稳定和基本的社会公平正义,多涉及教育、医疗和养老等基本权利保障等内容[4],同时包括基本公共服务在内。公共服务的内容主要是根据国家和地区的经济社会发展水平而设定的,而随着社会经济发展水平的提升和人民生活水平的不断提高,基本公共服务的内容与范围必然会逐步得以拓展,所以动态变化就是一个固有特征。以此为基础,公共服务需求的多元化也是必然趋势,而且满足多元化需求也是更高发展阶段和水平上政府的重要职能。为此,改革政府垄断和单一供给的模式,通过引入社会力量和发挥市场竞争机制作用,来形成多元化的公共服务供给就成为推进改革与发展的重要内容和手段。在这个过程中,人民群众的美好生活需要会在不同的时期和阶段上表现出不同的特点,而实施公共服务供给侧改革就成为必然选择,尤其是供给主体的多元化对政府同时作为主导者和参与者提出了更高的要求。同时,多元公共服务供给体系的形成,也是促进服务数量和服务质量不断改善的重要推动力。

第三,协调政府财政能力与公共服务责任,提升供给效率。通过将适合由市场机制和社会力量提供的事务性管理服务,交由社会组织等来承担并完成更好的服务供给,政府部门的动力来源也还在于目标和效率双重约束下能力和责任二者之间的有效均衡。随着社会经济发展水平的不断提升,有效解决人民群众美好生活需要与不平衡不充分发展之间矛盾,要求政府必须不断提升履行服务责任的能力,而这对政府而言也首先构成了责任要求和能力条件之间的矛盾。从责任要求的方面来看,各级政府公共服务职责的良好履行,既要以相对充足的财力作为物质基础和保障,同时也需要有促使其不断改善公共服务供给的意愿和制度设计。为此,在不平衡发展始终作为基础和起点的情况下,各级政府以及在不同的地区和部门之间,面对的不同情况和不同要求就必然会导致具体责任要求方面的各种差异性;从能力条件的角度来看,政府能力主要表现为获取相应资源来满足公民基本需求的能力,这种获取和满足的过程大致包括了汲取、分配和调控等多个方面,财政能力显然是其中最为核心的内容。于是,正如责任要求方面的差异性,以财政能力为代表的政府能力同样存在着显著的差异性,于是当综合考虑纵向和横向差异性的相互交织的情况时,以政府购买服务推动政府职能转变和提高公共服务供给效率,不仅对于解决责任要求和能力条件之间的矛盾十分重要和必要,而且在中国的全面深化改革过程中也显得尤为迫切。

(二) 社会组织发展的动力机制

在整个人类社会发展的过程中,组织始终都是人的社会性的重要表现和社会关系的现实载体。社会组织的存在与发展,从静态分析的角度来看,包含了组织中的人及其相互关系,同时也包括组织的运作模式和环境等,总体而言是“追求特定目标的社会单位”[5];从动态分析的视角来看,社会组织作为一个有机整体也具有动态发展的特征,其运作的过程和功能发挥状况被认为是更加重要的方面。为此,系统论的观点往往更加强调社会组织中的集体交往、目标与价值认同度、活动程序和计划以及对组织及其目标等的协调和维护等[6]

改革开放以来,中国的社会组织发展大体上经历了一个相对曲折的过程,既有初期的高速增长,也有20世纪90年代的整体低迷,直到21世纪之后才逐步全面兴起[7]。结合社会组织发展的实际情况来看,作为社会力量重要代表的社会组织在参与公共服务供给的过程中,对其动力来源的分析既不可能脱离其基本属性,同时也需要考虑到外部环境和政策推动带来的影响和相对特殊性。具体地,从内在动力和外在动力的简单二分法来看,社会组织发展的基本动力结构是相对清晰的[8]

社会组织的目标和价值诉求、共同利益和多元化服务需求,构成了其发展的基本内在动力。首先,社会组织作为人类创造的物质工具,不仅有着特定的目标系统,而且其目标正是开展活动的根本依据和基本动力[9]。为此,社会组织的目标及其充分体现并赖以存在的价值诉求,是社会组织的灵魂所在,一旦失去或发生偏离等情况也就意味着其本身的存在失去了重要的依据。换言之,任何社会组织在发展过程中,目标系统和价值诉求决定了组织的行动和发展方向,并且也是衡量其运行效率和社会效益的重要标准。其次,社会组织的建立与发展,会形成特定的利益共同体,或者原本就是以一定的共同利益为基础而形成的,如一些行业协会性质的社会组织。无论这种共同利益是否表现为经济利益,只要是在特定的目标系统下形成了利益共同体,那么社会组织发展就有了更为直接和明确的动力来源。在政府向社会组织购买服务的过程中,社会组织作为承接主体必然是“有利可图”的,否则也就难以形成必要和有效的激励。同时,社会组织的基本属性决定了其作为一种桥梁和中介,有着其他主体所难以比拟的一些优势,如获取信息和协调关系等。再次,多元化服务需求的形成与发展,同样也是社会组织发展的重要动力,因为结合特定的组织目标和服务对象,社会组织始终都需要考虑如何更好地满足需求。就参与公共服务供给而言,社会组织不但可以借此实现特定的目标,服务于自身的利益和公共需要,而且也得到了提升和发展。

政府的社会组织政策的变迁与社会主义市场经济的不断发展,是社会组织发展的外在动力。如前所述,中国的社会组织发展经历了一个漫长而又相对曲折的发展历程,而政府的整顿、推动和支持等相关政策,始终都是影响社会组织发展的重要因素。目前,中国有关社会组织发展,不仅形成了相对健全的登记管理制度,而且也构建起了培育支持社会组织发展的财政、税收、人事、法律等方面的政策体系[10]。2016年8月,中共中央、国务院印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确指出,社会组织是中国社会主义现代化建设的重要力量,针对当前依然存在的管理体制不健全和支持引导力度不足等问题,应当通过改革创新和放管并重原则积极稳妥地推进社会组织健康有序发展。具体而言,要通过降低门槛和积极扶持等措施大力培育发展基层社会组织,并应当结合政府职能转变和行政审批改革支持社会组织参与公共服务供给,以及完善相应的财税和人才等方面的政策支持[11]。与此同时,社会主义市场经济的不断发展,不仅给社会组织的全面发展奠定了必要的物质基础,同时也带来了更多的发展机遇,如志愿力量的增强、新的发展理念,以及更丰富的资源和机会等。

二、政府购买服务改革与社会组织互动发展的机理分析 (一) 政府购买服务改革的行动逻辑与基本策略

基于政府购买服务动力机制的形成,即对政府职能转变、公共服务需求满足和公共服务供给效率提升等方面需要的回应与满足,也就不难理解政府购买服务改革的行动逻辑与基本策略。众所周知,中国政府购买服务的尝试始于20世纪90年代,但直到《中华人民共和国政府采购法》的实施才进入法制化发展轨道,并在《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台后才真正全面推开。为此,政府购买服务改革的实践经历的时间仍然相对较短,并且很大程度上是受到了专门部署和配套制度的影响,这就使得对其行动逻辑和基本策略的认识需要兼顾理论和现实两个方面。笔者认为,从理论逻辑的角度来看,政府职能转变既是出发点,也是目的和归宿,同时也是关键性的影响因素和实现途径;从现实需要和实际演化过程的角度来看,政府购买服务改革是创新公共服务供给的重要举措,其最直接的目标则是提高公共服务供给的质量与效率。所以,现阶段中国政府购买服务改革的行动逻辑可以从政府改革和公共服务供给两个方面加以概括和描绘,或者说实际上存在着两条主线,而附着在这两条主线上的就是各种已经解决、部分解决或者仍待解决的各种现实问题。

图 1所示,在政府改革主线上,政府购买服务改革可以说就是推动政府职能转变的过程,有关其基本动因已经在第一节进行了阐述,即在政府治理现代化过程中,政府职能转变始终是行政体制改革的核心内容。在具体的行动逻辑上,正如2016年底财政部和中央编办发布的《两部门关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》所明确指出的,就是要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革,改进政府提供公共服务方式”[12]“放管服”改革是政府职能转变的核心理念和基本原则,体现了政府自身建设的完整性和导向性,是行政管理体制改革的持续深化[13]。这就意味着,政府购买服务改革也必须始终遵循这一核心理念与基本原则,包括政府的角色定位、管理方式转型和服务型的导向与效果等,而最终的行动目标则是提高管理与服务的效率水平,实现政府治理的现代化。在公共服务供给主线上,政府购买服务首先是考虑引入市场机制和契约化管理方式的问题,改革的实质是要实现公共服务提供方式的创新,而最终的行动目标显然是公共服务需求的更好满足。所以,笔者认为,虽然并不存在所谓的“双重逻辑”,但是基于不同的视角的确可以区分出这两条最为清晰的行动主线及其背后的基本逻辑,然而它们最终都是统一于国家治理体系和治理能力现代化的框架之中。

图 1 政府购买服务改革的行动逻辑

政府购买服务改革的基本策略显然是建立在前述行动逻辑的基础上的,并且同样也可以结合理念和实践两个层面来进行一个简要的概括。一方面,推进政府购买服务的有序发展,需要以更新和转变管理理念为基础,从政府治理和国家治理现代化的要求出发来推动理念变革,并以此推动制度设计的优化和完善。这就意味着,政府不仅要进行功能和角色的定位与重塑,而且要能够在成本观念和服务理念上跟上时代发展的步伐和要求[14]。另一方面,政府购买服务改革的顺利推进,在实践上则需要以建章立制为基础,着重通过制度化和规范化途径来确保购买主体、内容和方式等的合理化,并且要对其过程和结果进行有效的监督管理。这就意味着,专门化和系统化的法律规范与制度体系是基本的保障,同时也需要有结合现实发展状况和水平的配套措施,如较近的财政部针对部分地方政府以政府购买服务名义违法违规融资行为的规范措施,以及对现阶段政府购买服务项目信息公开和动态监管的要求等等[15]。其中,对于不断加大财政投入力度支持培育社会组织发展,不仅应该从购买服务供给体系建设的角度加以看待,同时更要从社会组织发展对于国家治理体系和治理能力现代化的重要功能加以认识。

(二) 作为承接主体的社会组织培育与发展

社会组织作为社会力量的重要代表参与公共服务供给,无疑是政府购买服务改革的关键一环,其与政府之间的合作模式与水平不仅决定着政府购买服务改革的成败,更是关系政府职能转变与社会治理体制创新的全局。然而,从中国社会组织的总体发展状况来看,长期“强政府、弱社会”背景下形成的“嵌入式”发展模式[16],使得发育迟缓、运作不规范和服务供给能力较弱等依然是社会组织面临的主要问题,并对其参与公共服务供给的过程和效果形成了重要的影响和制约。图 2给出了以承接主体独立性划分的政府购买服务基本模式,在此基础上,现阶段作为政府购买服务承接主体的社会组织,其行动逻辑主要遵循的就是推进自身建设与获取外部(尤其是政府)支持的统一与协调[17]

图 2 以承接主体独立性划分的政府购买服务基本模式[17]

从社会组织自身建设的角度来看,其行动遵循的事实上就是一种“行动者与系统”分析框架所揭示的基本逻辑,即社会组织作为行动者会通过运用所能够动员和利用的资源,服务于自身的价值观与需求,从而对所在领域的规则构建发挥作用[18],同时其在行动过程中也会与其他的利益相关者产生互动关系,而这些关系和互动也会反过来对社会组织产生影响。结合社会组织参与公共服务供给的情形来看,无论是具备较强独立性的社会组织,还是仍然表现为较强依附性的社会组织,“活命”与“使命”在很多时候都是首先要解决的一对矛盾。所谓“活命”指的是谋求生存的机会,这既取决于社会组织自身的目标、性质与定位,同时也要受到现行管理体制等多方面因素的影响。例如,目前中国约有10倍于已登记社会组织的各种草根社会组织,一些“新型社会组织”在具备传统社会组织基本特征和属性的同时,又有着诸如“间歇性”和“虚拟性”等各种新的特征,而在现行的登记管理制度下往往并不能够被纳入到统一的监督管理体系之中[19]。为此,在某种程度上,“活命”乃是达致“使命”的先决条件,而其使命究竟是“缺失”还是“为先”则是后续的发展空间问题[20]。这也就是说,社会组织的自身建设,需要在针对前述业已分析和总结的主要问题做出相应努力的同时,始终将法律和政策环境方面的要求与社会现实需要摆在首位,否则就难以真正与政府购买服务实现有效的对接和互动。事实上,有关“独立性”与“依赖性”[21],以及“竞争性”与“非竞争性”等购买服务模式的各种划分[22],都充分体现了社会组织作为承接主体所需要遵循的“行动者与系统”逻辑。

从社会组织发展的外部支持角度来看,政府作为购买主体的支持显然是极为关键性的,并且在当前的相关实践中也得到了高度的重视。总体而言,在明确了“凡属事务性管理服务都应引入竞争机制”的原则,以及“通过合同和委托等方式向社会力量购买”的要求之后,政府购买服务改革的力度越来越大,结合事业单位分类改革强化社会组织培育发展的顶层设计也已经基本完成。2016年12月,民政部发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》,明确了引导社会组织专业化发展的指导思想,以及深化改革、注重能力建设和坚持公开择优等基本原则,以期尽快形成运作规范、公信力强和服务优质的社会组织发展局面。具体而言,当前的支持政策主要包含了以下几个方面:一是改善参与公共服务供给的准入条件,如不再对成立年限进行硬性规定;二是分类指导和重点扶持相结合,行业协会商会类、科技类和公益慈善类等得到了重点培育,并要求新增政府购买服务应有至少30%面向社会组织;三是注重推进社会组织的能力建设,如开展承接服务培训和促进完善内部治理等;四是强化绩效管理,包括严格履行合同、发现问题和掌握服务提供与对象满意度情况等[23]

三、政府购买服务改革与社会组织互动发展的决定因素分析 (一) 政府职能转变

如前两节所述,政府职能转变是深化行政体制改革的核心内容,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中具有十分重要的地位、影响和作用。政府购买服务改革与政府职能转变之间具有必然联系,前者在当前的实践中被很多地方作为推动政府职能转变的重要抓手,乃至主要方式和重要渠道。值得重视的是,在有关政府职能转变与政府购买服务之间关系的认知中,一些将政府购买服务视为推进政府职能转变基本甚至唯一方式的理解和做法,实际上存在着偏离主旨并将战略部署演变为战术措施的深层次问题[24]。政府购买服务的有序开展,无疑对于推动政府部分职能向市场和社会的转移,有着积极的推动作用和促进效果,但是政府购买服务改革毕竟只是诸多方式中的一种而非全部。政府购买服务,以及社会组织作为社会力量重要代表参与公共服务供给,并没有改变政府的公共服务功能和供给主体地位,而只是经由边界的调整和供给方式的变革来弥补短缺与效率不足的问题。因此,政府以购买方式提供公共服务,的确能够推动其自身的职能转变,但是将购买服务本身所蕴含的合同关系,等同于政府职能转变要达到的良性互动和合作治理目标,那就会导致对价值目标和实施原则的误解和错判。

中国政府职能的转变所遵循的是国家治理现代化的改革逻辑,无论是建立和完善社会主义市场体系,还是积极培育发展成熟的社会体系,首先都要依赖并服从于政府角色的现代转型[25]。这也就是说,政府职能转变在国家由传统向现代转型的过程中具有一种统领地位,实际上是多领域和多层次治理结构整体变革的集中变现,所以其对政府购买服务的影响和作用,首先应当放到“强政府主导下政府、市场、社会三元并存与互补的治理格局”中来加以深刻理解和认真对待[26]。结合政府改革及其职能转变的实际过程来看,中国的政府职能转变虽然经历的具体过程与西方国家有着显著的区别,但从政府、市场、社会权力边界的持续调整和均衡,以及在多中心治理格局下形成的对相关主体之间的良性互动的依赖性来看,其内在机理则是基本相似的[27]。如表 1所示,自进入工业社会以来,西方国家的政府职能,大体上经历了由经济规制走向社会规制,进而转向公共服务供给的基本过程,在此过程中政府治理模式的转变,需要结合经济与技术、市场与社会发展水平变化而进行动态调整,于是出现了由小到大并逐步强化的结果。

表 1 工业化以来西方国家政府职能转变与政府治理模式转型

为此,从中国的政府职能转变的角度来看,政府购买服务服从并服务于发挥市场对资源配置决定性作用,以及通过职能边界调整和简政放权达到激发市场与社会活力的目标和导向。同时,在政府与市场关系的处理上,“市场取代政府和政府取代市场的程度”是一个重要的标志[28],而在中国的经济转轨与社会转型过程中,浓厚的政府主导氛围意味着强有力的政府则是建立、引导和参与市场,并且保证市场始终能够有序运行的重要基础和必要条件。所以,第二节有关政府购买服务改革和社会组织发展,以及两者间的互动关系等问题,事实上都可以并且也都必然最终统一于以政府职能转变为核心的政府治理现代化过程。

(二) 公共财政体制建设

中国公共财政体制的建立与发展,基本上与政府购买服务的实践探索是同步进行的,而这种时期上的同步并不是偶然的。在20世纪末,公共财政主要被视为是与典型的市场经济体制有着密切联系的概念,甚至有不少学者始终认为所谓“公共”主要就是指为市场提供一视同仁的服务的财政[29]。诚然,强调资源稀缺和效率优先,并且与市场经济相互适应,的确可以看作是现代公共财政体制的典型特征,但同时也更应当充分结合政府职能及其转变,以及公共需要的变化与更好满足来加以全面地分析和评判。尤其是就此处所要强调的公共财政体制建设,对政府购买服务的影响而言,既需要厘清公共财政及其体制建设的来龙去脉,同时也需要结合当前的政府购买服务实践抓住问题的核心与关键。

中国公共财政体制框架的构建,始于20世纪90年代末,主要是基于经济转轨带来较大财政压力,并由支出规模与结构的调整到税制改革,再到整体的体制框架变革的背景而形成的[30]。1998年,公共财政基本框架建设的目标得到正式确立,意味着在经济转轨背景下,社会主义市场经济建设既需要通过财政支出和收入的调整,来解决“缺位”和“越位”的问题,也需要对整体的财政体制机制进行变革与重塑,从而更好地配合政府职能边界的调整。党的十六届三中全会以后,随着公共财政体制框架的初步建立,如何进一步完善公共财政,推进基本公共服务均等化,成为完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。此后,公共财政体制建设,与政府职能转变和公共服务供给之间的关联愈发紧密,通过改革公共财政体制来完善政府的公共管理职能,逐渐成为基本的共识。这其中,打破公共服务供给由政府垄断局面,通过引入市场机制和社会力量来提高供给效率,并更好地满足公共需要,正是促使政府购买服务实践由探索到逐步拓展,然后进入规范化和法制化轨道的逻辑起点和思想基础。同时,更好地突出财政资金的导向作用,以及重点保障和改善民生等,也都是以公共财政体制建设为基础的[31]

从政府购买服务的实践来看,由于财政部门具有牵头和综合管理职责,公共财政体制建设与发展产生的影响也始终是最为当先。自2013年国家发布政府向社会力量购买服务的指导意见和要求以来,随着购买范围的逐步拓展和规模的逐渐扩大,公共财政体制建设产生的影响也日渐凸显。首先,公共财政体制框架在很大程度上影响甚至是决定了政府购买服务的边界,因为财政体制和财政管理是政府职能的基础和保障,其对“买什么”“向谁买”和“如何买”等问题都有关键性的影响与作用。其次,公共财政体制建设影响着购买服务的交易全过程,并对购买合同负有重要的管理责任。财政部门是政府购买服务改革的牵头部门,担负着设计购买合同、实施合同约定,以及成本核算和效果监督等一系列的具体职责。再次,公共财政体制建设会通过财政资金配置与预算管理影响政府购买服务。公共财政体制建设不仅要解决购买资金的保障问题,同时还要从全局的角度考虑优化支出结构,并且要按照相关要求实施严格的预算管理。因此,可以说自政府采购实施以来,中国公共财政支出体系的改革进程就已经正式启动,现阶段政府购买服务的有序推进则是对其进行的全面深化与完善[32]

(三) 制度规范体系构建

政府购买服务改革是一项事关政府职能转变与公共服务供给创新,以及整个国家治理体系与治理能力现代化的战略性部署。作为一个牵涉不同主体和影响范围较广的系统性工程,制度化管理和规范化运行是确保政府购买服务有序推进的基本保障,如购买范围、购买主体、承接主体的确定与效果评估等,都需要有相应的制度与规范体系予以约束和保障。否则,就会由于规则的正当性和程序的合法性等的缺失与不足,而导致政府购买服务改革工作出现不应有的偏差,甚至衍生出一些新的问题,如以政府购买服务之名行违法违规融资之实等。为此,要确保政府治理现代化和公共服务供给质量和水平提升等改革目标的实现,就必须要充分地结合政府购买服务的实践进展,构建和完善相关的制度规范体系。换言之,政府购买服务的制度化,也必然是影响和决定其方向和进展的重要因素。具体而言,《中华人民共和国政府采购法》等基本法律法规体系与相关的意见和办法,以及政府部门相关组织机构的设置与调整等,都对政府购买服务改革的目标和操作程序等形成了必要的约束和规范。如前所述,现行有关政府购买服务改革的顶层设计,在2014年《政府购买服务管理办法(暂行)》出台之后,结合财政和民政等有关部门陆续制定的一系列措施和办法,目前显然是已经基本完成。然而,从制度化和规范化塑造职能稳定性和政策连续性的角度来看,当前的政府购买服务制度规范体系建设仍然存在一些问题,如不妥善加以解决势必会对改革构成阻碍:

一是缺乏统一的运作平台。到目前为止,尽管政府购买服务的范围和规模在逐步拓展,但作为政府采购的重要组成部分,却仍然没有形成统一的采购平台,政府购买服务的信息平台也依然处于建设起步的阶段。这种局面的形成,显然是与政府购买的公共服务系补充进入政府采购体系有关,而近年来则基本维持了各级各部门分散进行购买运作的格局。很显然,这种格局应当通过制度规范体系的完善予以破除,否则就难以实施必要的总量控制和结构调整。

二是对政府购买服务定价的规范不够。在市场经济条件下,价格是达成交易的决定性因素,因为价格蕴含着成本和收益,同时也影响和决定了资金的使用效率和公共服务需求的满足。反观现行政府购买服务的制度规范体系,对于所购买服务的定价依据和策略等关注明显不足,甚至往往以具体的财政拨款额度作为依据,并没有真正体现出“以事定费”的基本原则,而一些采用专家评审方式确定服务价格的做法也存在脱离实际及虚报等问题[33]。很显然,考虑到政府购买服务定价不同于单纯的市场定价,所以理应有兼顾经济性与社会性目标和需要并且包含基本原则和路径选择的策略安排[34]

三是政府购买服务的绩效评估仍然比较薄弱。如前所述,无论是作为购买主体的政府,还是作为承接主体的社会组织,都需要考虑购买服务和服务供给的最终效果,以便形成进一步调整和完善的具体依据和路径。然而,评估标准的不全面、机制的不健全,以及专业化水平方面的不足等,极大地影响了政府购买服务绩效评估的效果[35]。因此,为了推动政府购买服务的规范发展,确保能够有序推进并实现预期的目标,就需要以公共财政支出绩效评价的标准和框架为基本依据,既注重宏观层面的政府职能转移、事业单位综合改革,以及市场活力和社会创造力的激发,也需要重视微观层面的受众满意度等。

总而言之,制度规范体系的构建与完善,不仅在于形成一整套明确的管理制度,同时也更在于使得制度化管理和规范化运作成为一种意识,并且得到相关主体的高度认同。所以,作为一种影响因素而言,制度规范体系的构建显然是政府购买服务环境的重要组成部分,并且始终与之存在着各种动态变化的互动效应。

(四) 市场化发展水平

作为公共服务供给创新的重要模式,政府购买服务主要以引入市场竞争机制和社会力量的参与为基本特征,因此整体的市场化发展水平,显然会对政府购买服务的全过程和总体效果形成十分重要的影响和制约[36]

具体而言,市场化发展首先是与经济增长和服务需求变化密切相关的,因此会从根本上对“买什么”产生至关重要的直接影响。在市场化发展水平相对低下的时期和阶段,不仅政府难以有足够的财力支撑范围较广和规模较大的服务购买,同时社会成员对于公共服务的需求也会相对地处于较低的层次和规模。其次,市场化发展水平也直接影响和制约着“向谁买”,因为社会组织等社会力量的发展,是形成必要的承接能力从而完成政府购买服务的必要条件。如前所述,中国社会组织发展的总体滞后,以及现阶段中国社会组织承接能力的相对较弱,对于政府购买服务范围的拓展和公共服务供给质量与水平的提升构成了不利影响。这其中,市场化发展水平的总体不高,则正是导致社会组织发育相对迟缓的重要原因。再次,市场化水平的高低同样也会对“如何买”形成各种显著的约束效应。例如,从政府购买服务的定价与合同履行来看,在相对成熟的市场化环境中,有关市场交易价格的指导性、购买合同的管理、交易过程的信息公开等,都会有着相对更好的参照标准与规则约束,从而有利于政府购买服务的开展和多元化供给模式的形成。

总而言之,政府购买服务固然并非简单的“市场化”[37],但是无论是通过引入社会力量减少政府压力,还是以更经济的方式提供更好的公共服务,都必然要求所在的国家和地区能够具备与其相适应的市场化发展水平。

改革开放以来,中国的市场化发展水平逐步提升,尤其是20世纪90年代社会主义市场经济体制目标确立以来,市场化发展水平的提升速度明显得到了加快。例如,按照“政府行为规范化”“经济主体自由化”“生产要素市场化”“贸易环境公平化”和“金融参数合理化”等基本维度和相关指标,中国的市场化水平指数在1978年时为15.08,1991年时达到21.10,2001年时为64.26,而在改革开放30年时达到了76.40[38]。与此同时,市场化发展水平的持续提升,也对中国的经济增长产生了显著的推动和促进作用,这一期间市场化进程对经济增长的贡献年均达到了1.45%,而其对全要素生产率提升的贡献则接近40%[39]。2008年以来,受国际经济形势和国内经济发展进入新常态等的影响,中国的市场化发展水平经历了一个放缓和波动期,但自2012年以来则保持稳步上升的发展趋势。

具体而言,在政府与市场关系方面,受大规模政府投资和刺激政策的影响,政府对经济发展的干预明显增强;在非国有经济发展方面,市场化程度始终表现为稳定增长态势;在产品和要素市场发育方面,地方保护的改善和资源流动性的增强,促进了市场化发展水平的提升;在市场中介组织发育和法律制度环境方面,虽然有较为明显的进展但也仍然是市场化的短板[40]

显而易见的是,无论是政府行为的规范化及其与市场的关系,还是生产要素的自由流动与优化配置,以及中介组织发育和法律制度环境,作为市场化发展水平的重要衡量标准,都无疑会对政府购买服务的过程和结果产生至关重要的影响与作用。

注释:

①   国内部分研究认为,政府购买服务实际上存在着基于“公共利益”与基于“政府自身利益”的制度逻辑(参见:吕纳的《公共服务购买中的政府与社会组织互动关系研究》,上海大学博士学位论文,2013年,第53—67页),或者是“吸纳”与“控制”的并存(参见:吴月的《吸纳与控制:政府购买社会服务背后的逻辑》,《学术界》,2015年第6期,第64—73页)。

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