一、引言

政府信任是指民众对政府系统或者政治系统致力于服务公众利益的信念和认知^[1]，它涉及的是公民与政府间的各种关系，对中国社会秩序和经济政治的发展有重要影响^[2]。目前，中国正处在改革深化、社会加速转型时期, 群体性事件和危害公共信任的其他事件屡有发生, 此外，部分政府公职人员的腐败、“廉而不为”、工作效率低下等问题也在一定程度上制约了民众对政府的信任度, 使得政府公信力受到严重影响。根据中国社会科学院发布的《中国社会发展年度报告(2013)》和小康杂志社公布的《中国信用小康指数调查》数据来看，中国政府信任有所下降且这种下降长期存在，具有陷入“塔西佗陷阱”危险的可能性。因此重视并致力于提升政府公信力有着重要的理论与现实意义。

政府信任及其主要影响因素的研究一直是政治学和行政学的热点问题，国内外学者也通过理论与实证的方式对此开展了大量研究。其中，政府信任是指群众相信政府能够真心为民办事，履行它的责任与义务，并能够在健全的制度下高效办事^[3]，且政府信任不仅是一个系统体系，还是在社会实践中固存的机制^[4]。政府信任的解释框架主要有两种：一种是以政治行动者的理性计算为基础的制度主义解释框架；另一种是基于社会学和社会心理学的文化主义解释框架^[5]。在政府信任影响因素的理论研究中，Lee & Glasure得出政府绩效与政府公信力高度相关的结论^[6]；朱春奎等认为政府信任的影响因素涵盖了社会人口属性、政治、政府、经济、社会与文化等六大层级^[1]；董跃等指出政府信任主要受公共政策执行中的有效性与公平性的影响^[7]；张勤等则认为影响政府信任的关键在于政府与公众的沟通与协作水平^[8]。另外，在政府信任影响因素的实证分析中，胡荣等利用CGSS2010的数据探讨市场化背景下中国民众政治效能感的变化及其对政府公信力的影响，认为提高政府工作实效是提升政府信任的重要途径^[9]；袁浩等运用计量模型考查了政治效能感和社会公平感对政府公信力的影响，研究表明以政治效能感为中介变量能够显著提升社会公平感对政府信任的影响程度^[10]；韩兆柱等以外部环境、社会资本、政府绩效来衡量政府信任，研究验证中国地方政府信任影响维度的作用机理，并基于实证结果来探索政府信任的重构路径^[11]。由现有文献可知，已有研究大多基于宏观的政府概念展开理论论证，而明确以基层政府作为研究主体的实证研究相对较少，同时，关于政府信任影响因素的现有研究也主要集中于政府的“内在建设”层面，较少考虑其“外在效能”，如民众对政府的认知与评价等。鉴于此，文章以“中国乡镇民主与治理调查”数据为基础，以腐败程度感知、公共服务效能等影响政府公信力的内外要素为分析视角，深入剖析二者对于基层政府信任的内在影响机理，以期丰富政府信任方面的研究成果，为提升基层政府信任提供有益借鉴。

二、研究假设

政府官员贪污腐败、“廉而不为、廉而失能”等现象引起群众不满，影响了民众的政治效能感，削弱了群众对政府的信任程度。在此背景下，相关学者提出“廉能政府”观点，将“政府内在建设”与“政府外在效能”二者结合起来建构政府公信力，其内涵是“廉能政府”既能够缩减行政成本又能实现工作效能的提升，政府不仅要保持廉洁的工作作风还要提升工作能效，进而增强群众对政府的信任度^[12]。何增科认为建设“廉能政府”不仅要求政府部门廉洁而且要有作为，政府“廉能”效益水平的提升是实现国家治理现代化的内在要求^[13]。陈朋进一步做出总结，他认为构建“廉能政府”提升政府公信力不仅应加强腐败治理力度，还应推动政府效能的提升，通过加强政府“廉能政治”建设，推动公共资源分配的廉洁性和有效性，实现国家治理有效性，进而实现国家治理体系和治理能力现代化^[14]。吴海红认为建设廉能高效的政府，必须坚持“廉而有为”价值导向，既要加大腐败治理力度又要提升政府公职人员工作效能^[15]。在政府公信力面临削弱风险的形势下，探索“廉能政府”对政府公信力的积极影响，有助于丰富政府行政效能建设等方面的理论，从而为在实践层面推动政府建设提供可行性支撑。

民众对政府的信任程度往往受到“政府内在建设”与“政府外在效能”作用的影响和制约。就政府内在建设层面而言，基层政府的腐败状况及反腐力度和反腐绩效在一定程度上影响了民众政治效能感，民众对政府部门的腐败程度感知是影响其对政府信任的重要方面^[16]。就政府外在效能层面而言，公共服务效能是个人及家庭生存发展的外在条件和基础，也是民众生活质量的外部保障条件。根据“委托—代理”理论，公民把公权力赋予政府，公众与政府之间构成委托代理关系，政府提供的公共服务效能关系着民众的切身利益，是影响政府公信力的重要因素。在反腐倡廉力度加大和乡村振兴战略施行进程中，增强基层政府反腐实效和提升政府公共服务效能是影响民众政治效能感和政治信任的重要变量，因此文章将腐败程度感知与公共服务效能作为政府公信力的重要分析维度，并在此基础上进行研究分析。

(一) 腐败程度感知与基层政府公信力

腐败程度感知表示，个体对腐败范围和程度的认知态度^[17]，是公众对政府公职人员腐败行为的主观评判^[18]。民众对政府的信任程度来自自身主观判断，其中对政府腐败程度感知水平是制约民众政治信任的关键因素^[19]。腐败是指政府公职人员滥用职权以谋私利，其会对民主发展产生抑制作用，公众对政府腐败的消极感知会对政府和民主制度产生消极影响，降低其对政府政治信任度，阻碍民主发展^[20]。吴进进通过对第四波亚洲民主价值观调查数据的研究发现，民众对政府反腐绩效的认知情况在一定程度上影响其对政府的满意度和信任度^[21]。

乡镇政府作为直接面向村民的基层政府部门，腐败对基层政府合法性基础的侵蚀消解作用更加直接和显著，民众对于基层政府腐败治理力度和治理实效的认知程度将影响其对政府的满意度和信任度^[22], 从而影响农村的稳定和发展。基于上述分析，为了检验腐败程度感知对基层政府信任的影响效应，提出以下假设：

假设1：村民腐败程度感知与其对基层政府信任程度显著负相关，公众腐败程度感知越高，政府信任程度越低。

(二) 公共服务效能与基层政府信任

公共服务效能是以公众需求为导向，是政府部门综合运用其能力、能量，履行职责，是所提供的公共物品和服务效果、效率和效益的综合体现^[23]。民众对政治的信任程度受两方面因素影响, 一是信任者主观的信任倾向，二是政府部门自身的可信度^[24]。理性选择学派认为人们对政府的信任基于政府公共治理能力，同样，制度主义研究者认为公众都是理性的，公众对于政府所提供的公共服务效能的理性判断和认知对政府信任有重要影响。根据期望差异理论，民众对于公共服务质量的认知和期望之间的差异会影响民众对政府的信任程度^[25]，因此，加强政府内在管理水平、提升政府外在公共服务水平对提升政府公信力有促进作用^[26]。胡荣等的研究表明地方政府公共服务效能够提升农村居民对于地方政府的信任度^[27]。

十九大报告中指出“群众在就业、医疗、教育、养老等方面都面临着不少难题”，国家十三五规划中也将“实现基本公共服务均等化”作为新阶段亟需开展的重要工作，因此，强化基层政府公共服务效能有利于实现人民群众对于美好生活的向往，提升基层民众的获得感和幸福感，进而提升民众对基层政府的信任程度。基层政府所提供的公共服务及其效能直接影响农村居民的生活质量甚至是生计问题，因此会对基层政府的信任产生直接而重要的影响。鉴于此，文章提出以下研究假设：

假设2：公共服务效能与基层政府信任呈显著正相关，公共服务效能越良好，基层政府信任程度越高。

(三) 基层政府信任的地方差异

相关学者对中国居民政治信任的区域差异进行了研究，发现中国居民政府信任程度仍存在较大的地域差异^[28]。已有研究表明，经济发展水平、市场化进程、群众对政府工作期望值等因素对地区基层政府信任差异格局有着重要的影响。东部地区经济发展迅速使得民众对政府工作期望值也随之升高，东部地区法制观念普及程度相对较高使得民众对基层政府清廉程度秉持更为负面的评价。而中西部地区近年来受国家政策的大力扶持，国家尤其关注中西部“三农”问题，民众切身感受到政策福利，再加上中西部农村地区信息通畅程度相对有限，农村居民对乡镇政府腐败信息的了解有限，使得民众对政府工作信任度相对较高，因此提出以下研究假设：

假设3：东部地区基层政府信任低于中西部地区基层政府信任。

三、数据来源与研究方法 (一) 数据来源及说明

本研究数据来源于南开大学2008年4月至2011年4月的“中国乡镇民主与治理调查”，调查样本为全国10个省(市) 24个乡(镇)的2 000多个村户。问卷涉及调查对象的个人基本信息、对乡镇政府工作的评价、对国家政治经济发展的评价、对腐败程度的评价和感知、对基层民主发展的评价，以及其他有关政治意识、政治行为等方面的内容。通过对数据库中2 329个原始研究数据进行甄选，并剔除严重缺失的数据样本后，最终获得了1 821个有效样本。

(二) 变量说明与描述性统计 1. 基层政府信任

文章的被解释变量是政府信任，其测量方法是由受访者对基层政府的信任程度进行主观评价，选取的问题为“您对本地的乡(镇)党委和政府的信任程度”。作为定序测量，通常运用定序Logit回归分析，但由于不能满足平行线检验不显著这一条件，借鉴胡荣等的研究成果^[29]，选取二元Logit进行回归分析。文章将基层政府信任设置为二分类变量，将回答“不太信任”“完全不信任”的样本统一为“不信任=0”，将回答为“比较信任”“非常信任”的统一为“信任=1”。基本情况如表 1所示，倾向于相信政府的受访者为1 080人，占59.31%，选择不相信政府的受访者为741人，占样本总量的40.69%，从总体上看，基层政府信任状况仍十分严峻。

2. 腐败程度感知

腐败程度感知指的是公众对政府及其公职人员腐败程度的主观评判。文章选取了“您认为下列各级政府或村民自治组织的贪污腐败情况普遍吗”这一问题，将“几乎没有多少人腐败”赋值为1，“没有多少人腐败”赋值为2，“一般”赋值为3，“腐败现象相当普遍”赋值为4，“几乎人人都腐败”赋值为5。

3. 公共服务效能

公共服务效能是指政府提供的公共物品和服务的质量、效率和效益的综合体现，是影响政府公信力水平的重要因素。借鉴盛明科和刘贵忠的做法^[30]，将公共服务效能分解为社会治安状况、公共交通条件、社会保障质量、公共医疗条件、公共教育水平、环境治理能力等层面，其中社会治安层面选取了问卷中“维护治安，打击犯罪”题目，公共交通层面选取了“改善乡村道路交通”题目，社会保障层面选取了“对乡村孤残救助工作”题目，公共医疗层面选取了“解决看病难问题”题目，公共教育层面选取了“改善本地教育环境”题目，环境治理层面选取了“治理和防止环境污染”题目，所选题目的回答包括“很不好、不太好、一般、比较好、很好”五种，分别赋值为1~5。

4. 控制变量

参考以往研究文献发现，基层政府的政治信任受到个体特征、家庭特征以及地区差异等的影响，因此研究将年龄、性别、教育程度、家庭收入、政治面貌、地区位置等设置为控制变量。文章所涉及的所有变量特征描述如表 2所示。

四、实证结果与分析 (一) 计量模型选择

由于文章所考察的因变量是基层政府信任，且将对该问题的回答处理为“不信任=0”和“信任=1”两种选择，因此选择采用二元Logit回归模型对此进行分析，其公式如下:

(1)

式中：p_i为受访群众i倾向选择信任基层政府和不信任基层政府的概率；X_i为自变量；n为自变量的个数；β_n为估计参数；a为截距项；ε_i为误差项。

(二) 腐败程度感知、公共服务效能对基层政府信任的影响

文章运用Stata14.2软件进行Logit回归分析基层政府信任的影响因素, 在回归分析之前对本模型可能存在的多重共线性、序列相关性和异方差进行了检验。检验结果显示，模型中各变量的VIF值(方差膨胀因子)均小于3，说明模型不存在多重共线性；DW值均接近于2，说明模型不存在序列相关性问题；考虑到横截面数据回归经常存在异方差问题，直接采用计算异方差——稳健标准误的方式进行统计推断，结果显示模型不存在异方差。表 3是Logit模型的分析结果，模型1只包含基本的控制变量；模型2、模型3、模型4分别加入腐败程度感知和公共服务效能两个核心变量；模型5是在模型4的基础上控制地区变量；第六列是基于模型5的边际效应。

1. 腐败程度感知与基层政府信任

从模型2和模型3的回归结果来看，腐败程度感知对基层政府信任有显著的负向影响，且边际效益为-16.753%。换言之，在其他因素不变的情况下，政府腐败程度较高的农村居民的基层政府信任比腐败程度感知程度低的农村居民低16.753%。假设1得到验证。这也表明，农村居民对基层政府及其公职人员腐败程度的主观判断在较大程度上会影响民众对基层政府的信任程度，影响基层政府及其行政人员有效提供公共管理和公共服务，制约基层政府公信力。

2. 公共服务效能与基层政府信任

从模型3的回归结果看，基层政府在社会治安状况、公共交通条件、社会保障质量、公共医疗条件、公共教育水平以及环境治理能力等层面所提供的公共服务质量对自身公信力的高低起到显著的正向影响，即假设2得到验证。这表明随着地方政府公共服务体系和公共治理水平逐步完善和提升，民众对于基层政府信任程度也会随之提高。

3. 控制变量对基层政府信任的影响

从回归结果分析来看，各控制变量的影响效应基本切合预期假设，并且与前人研究结果相符。年龄、政治面貌、家庭收入状况等都对农村居民基层政府信任起到正向作用。具体来说，随着年龄的增长和社会阅历的丰富，农村地区居民会更愿意选择信任乡镇政府；基层民众的党员身份代表自身对党工作的认可，进而会影响其对政府的信任程度；家庭收入较高的居民群体，在一定程度上是基层政府政策和福利的受益者，因此会更加倾向于信任基层政府。

4. 基层政府信任的地区差异

从模型5的回归结果来看，中国基层政府信任存在着显著的地区差异。在基层政府信任方面，西部地区明显高于东部地区，而中部地区农村居民基层政府信任低于西部地区，与池上新^[28]研究结果相一致。从边际效应来看，在其他因素不变的条件下，东部地区基层政府信任比西部地区农村要低。可能的解释是：东部地区的社会经济发达程度相对较高，法治建设相对完善，基层群众具有较强的监督意识和法治意识，对于政府部门腐败容忍度较低。根据马斯洛的需求层次理论，随着收入水平的提高，人们的需求层次会相应提升，因此民众对政府清廉程度和公共服务效能的期望值会更高。中西部地区受到西部大开发、中原崛起等国家宏观政策大力扶持，中西部地区基层群众较之前更能感受到国家惠农方针所带来的福利，对于基层政府工作处于相对较为信任和满意的状态，再加上中西部地区基层民众法治意识相较于东部地区更为薄弱，也会对信任差异产生影响。

(三) 腐败程度感知、公共服务效能与基层政府信任的代际差异

从样本分布上看，如表 4所示，老年群体对于基层政府信任程度明显高于青年和中年群体，说明年龄越大的农村居民越倾向于相信基层政府，与基准回归结果一致。

为了进一步探讨腐败程度感知、公共服务效能和基层政府信任的关系在不同年龄群体的差异性，文章将受访者分为45岁及以下、45~59岁和60岁及以上的青、中、老三类年龄群体^①，分别进行回归分析，结果如表 5所示。

从回归结果上看，腐败程度感知对基层政府信任在不同年龄群体之间差异性较小。具体而言，不同年龄群体对腐败的感知程度对基层政府的信任都起到显著影响。这说明随着基层群众反腐意识不断上升，对于腐败的容忍度逐渐降低，乡镇政府反腐力度和反腐实效对其自身公信力的提升起到至关重要的作用。

公共服务效能对基层政府信任的影响在不同年龄群体之间存在较明显的差异性。社会治安状况、公共医疗条件以及环境治理条件层面对青年群体基层政府信任感产生显著性影响，而中老年群体基层政府信任程度则更多的是受到社会治安状况、社会保障质量及公共交通条件等方面的影响。公共服务效能对基层政府信任的影响是一个随着年龄增长而逐渐发生变化的动态过程，农村居民中的青年群体往往处于工作不稳定且收入相对较低的社会流动初始阶段，自身和家中老人健康状况对其自身职业规划和地域选择等方面都起到重要影响，另外，青年群体安全意识和环境意识较强，因此对于乡镇政府社会治安状况、公共医疗条件和环境治理能力方面需求程度较高。中老年群体随着年龄的增长和社会阅历的丰富，自身经济收入来源趋于稳定，基于自身和家庭的诉求更加看重于乡镇政府社会治安状况、社会保障质量以及公共交通条件等基础配置，基层政府所提供的治安状况和社保条件以及交通便捷性往往成为影响中老年群体基层政府信任的重要因素。

五、结论与政策启示

文章基于中国乡镇治理与民主调查数据，将廉能政府“内在建设”和“外在效能”作为分析视角，综合分析腐败程度感知和公共服务效能对基层政府信任的影响后，有以下研究发现：首先，在政府内在建设方面，腐败程度感知不同的农村居民对于基层政府的信任程度存在明显差异。在控制其他变量的条件下，腐败程度感知较高的农村居民的基层政府信任比腐败程度感知较低的群众低16%左右，不同年龄群体腐败程度感知对基层政府信任都产生显著影响，说明基层民众对腐败的容忍度较低，因此必须加强基层党风廉政建设来巩固党在农村的执政基础。其次，在政府外部效能方面，公共服务效能较高的基层政府，民众信任感要强于公共服务效能低的基层政府。在考虑到群体差异的情况下，青年群体出于自身就业和家庭生活质量等方面考虑，其政治信任主要受社会治安状况、公共医疗条件以及环境治理能力等方面的影响，而对中老年群体来说，基层政府信任更多是受社会治安状况、社会保障质量及公共交通条件等的影响。最后，基层政府民众信任度存在着明显的地区差异性，东部地区基层政府民众信任度低于中西部地区。

文章的政策启示是：当前中国正处于加强国家治理现代化和持续推进反腐败的重要时期，基层政府尤其应该注重维护和培育其政治效能，增强农村居民对于基层政府的信任度。首先，必须加大基层反腐力度。持续推进基层反腐倡廉长效机制建设，制定并完善制度，从制度层面保障反腐实效，同时着力优化基层政治生态，加强营造反腐倡廉的社会环境，强化基层群众政治参与意识，积极引导农村居民有序参与基层反腐倡廉建设过程，不断强化基层公共权力监督，不断压缩腐败现象生长空间，从而倒逼基层政府官员廉洁从政，促进基层行政人员工作作风转变，切实提升基层政府公信力。其次，针对反腐高压态势下部分地区出现的“廉而不为”的避责情况，建立和完善基层容错纠错体系。秉持强管理、高效率的价值导向，健全基层工作激励机制，进而提升基层公职人员工作效能。再次，立足当下经济发展新特点，大力推进基层地区经济和社会协调发展，注重共享式发展，增强基层政府公共服务效能，合理配置社会资源，缩小地区之间发展差距，切实提升基层民众的幸福感和获得感。

注释：

① 根据世界卫生组织的最新定义：45岁及以下为青年人，45~59岁为中年人，60岁及以上为老年人。