北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 142-147   PDF    
新中国成立以来研究生奖助政策变迁分析——基于历史制度主义分析视角
任政 , 马永红 , 吴东姣     
北京航空航天大学 人文社会科学学院高等教育研究院, 北京 100083
摘要:新中国成立以来,党和国家做出重大部署保障研究生奖助政策发展,至此研究生奖助政策经历了四个阶段的发展。运用历史制度主义分析方法,进行中国研究生奖助政策变迁分析,发现影响中国研究生奖助政策发展的深层结构是教育理念指导、政府行为主导和高校自主推动;在政策变迁中表现出的路径依赖是制度运行转化成本、学习效应、协调效应以及适应性预期的结果;研究生奖助政策变迁的动力机制在于政府、高校、研究生三方的博弈均衡。
关键词研究生奖助政策    制度变迁    历史制度主义    历史变迁    路径依赖    
Analysis of the Policy Change of Postgraduate Grants System in China at the 70th Anniversary of the Founding of the People's Republic: Based on the Analysis Perspective of Historical Institutionalism
REN Zheng , MA Yonghong , WU Dongjiao     
High Education Institution in the School of Humanities and Social Sciences, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China
Abstract: Since the founding of the People's Republic of China, the Party and the state have made major deployments to ensure the development of postgraduate grant policy, which has undergone four stages of development. By using the historical institutionalism analysis method, this paper makes an analysis of the change of China's postgraduate grant policy, and finds that the deep structure affecting the development of China's postgraduate grant policy is the guidance of educational philosophy, the guidance of government behavior and the autonomous promotion of universities; And the path dependence in the policy change is the result of the transformation cost of system operation, the learning effect, the coordination effect and the adaptability expectation; And the dynamic mechanism of the change of postgraduate grant policy lies in the game equilibrium among the government, universities and postgraduates.
Keywords: postgraduate grant policy    policy development    historical institutionalism    historical change    path dependence    
一、引言

研究生教育作为高等教育的重要培养阶段,肩负着为国家经济建设培养高层次人才的重任[1]。正如《教育规划纲要》中要求的“健全国家资助政策体系……建立健全研究生教育收费制度,完善资助政策”[2]。作为提高研究生教育质量的主要手段,研究生奖助政策的实施效果影响研究生教育资源的公平分配与使用效率,其政策对象主要包括硕士和博士研究生;奖助形式包括国家助学金、国家奖学金、学业奖学金、“三助一辅”以及其他社会奖学金等在校期间获得包括国家、学校、企业、个人等不同渠道所设定的全部奖助金[3]。因此为进一步提高研究生培养质量,有必要进一步完善研究生奖助政策体系。文章通过对中国研究生奖助政策变迁历史进行梳理,把握其政策变迁的逻辑特性和发展路径,从而为继续健全研究生奖助政策体系提出建议。

纵观国内外对研究生奖助政策的研究,相关研究并不多,研究内容涉及政策实施现状问题,政策实施对研究生教育的影响,以及对以美国为代表的国外奖助政策的关注等。如美国学者Dynarski和Scott-Clayton通过对美国学生资助政策进行经验回顾,梳理各项学生资助政策及相应效果,指出资助政策申请程序、资助标准等方面未来改进的方向[4]。国内学者卢晓东关注研究生收费背景下资助政策问题,认为要开拓研究生教育经费渠道[5]。沈红、彭安臣基于对12所大学的调查数据发现博士生资助水平是提高博士生教育质量的重要因素[6]。余英则是基于需求—供给框架分析中国研究生资助政策,认为有必要建立研究生奖助政府专项资金以完善研究生奖助制度[7]

研究者们从多种视角出发,对研究生奖助政策的理论、现状、存在问题和完善制度等方面展开研究,而文章将基于历史制度主义分析方法,对中国研究生奖助政策变迁逻辑进行探析,发现研究生奖助政策变迁的基本特征[8],进一步剖析政策变迁的动机机制,以史为鉴推进研究生奖助政策改革。

二、历史制度主义理论及其分析框架

作为政治学的主流制度分析方法,历史制度主义从历史角度分析制度问题,能够很好地解释制度变迁及其逻辑分析。历史制度主义选择从中观层面进行中长期制度变迁研究,将制度产生、发展、变化等放置于宏观的经济、政治、文化等背景中[9];“路径依赖”是历史制度主义的核心特征,即制度自强化能力,凸显了制度稳定性,但也存在因锁定效应抑制新制度产生的问题;权利的非对称性是推动制度变迁的动力机制,也可以解释为制度供给与实际需求间的不平衡[10]

在历史制度主义理论框架中,制度被定义为系列正式规则和非正式习俗、行为准则,为社会构建稳定的互动框架,实现利益相关者的均衡状态[11]。研究生奖助政策构建了政府、高校、研究生三方的均衡,可见历史制度主义分析框架契合中国研究生奖助制度变迁研究,本研究将立足历史制度主义,对中国研究生奖助制度变迁进行逻辑分析,具体包括以下3点:

1.中国研究生奖助政策变迁的深层结构。立足宏观背景,分析影响中国研究生奖助政策变迁的深层结构,主要因素是教育理念指导、政府行为主导和高校自主推动。

2.中国研究生奖助政策变迁的路径依赖。历史制度主义认为最初的政策会按照惯性持续下去,发生改变非常困难。道格拉斯·C·诺斯运用“路径依赖”分析经济制度变迁得出运行转化成本、学习效应、协调效应以及适应性预期是形成路径依赖的主要因素[11]。分析中国研究生奖助政策变迁路径依赖将从这四点展开。

3.中国研究生奖助政策变迁的动力机制。权利的非对称性意味着实现制度利益相关者的利益均衡是中国研究生奖助政策变迁的主要推动力。

三、中国研究生奖助政策变迁发展历史

运用历史制度主义分析方法,基础是对制度变迁的发展历史进行分期,从而在分析发展过程中找出可能的因果关系。以建国70年为契机,回顾研究生奖助政策发展历史,发现奖助政策的路径选择与调整均受到国家经济、政治以及研究生教育体制的规制。因此,以国家宏观经济政治重大政策、高等教育尤其是研究生教育发展节点为考量,在进行相关政策文件、大量文献充分整理之后,将建国70年以后的中国研究生奖助政策历史变迁大致划分为四个阶段:人民助学金单一制度;实行奖助、奖贷制度;实行“奖、贷、助、补、减”多元化奖助制度;实行以奖促优、动态激励的奖助制度[12],如表 1所示。

表 1 中国研究生奖助制度历史演变

纵观中国研究生奖助制度,中国研究生奖助政策长期遵循“政府主导”的自上而下的制度发展逻辑,其起步、建立、发展、完善的过程均是国家政治环境、经济发展状况和研究生教育管理体制改革的结果,但随着研究生教育自主权的下移,各研究生培养单位作为主要行动者通过在具体实践中提出新需求,以实现“自下而上”的影响,这使得中国研究生奖助制度呈现逐步平稳发展的渐进式变迁态势。

四、中国研究生奖助政策变迁逻辑分析 (一) 中国研究生奖助政策变迁的深层结构 1. 教育理论指导

将教育公平作为资助政策的基础性目标是政府应尽的责任。研究生教育全面公费时期,在“精英教育”和“教育机会公平”教育理念指导下,研究生资助全部由政府独立支持,确保研究生公平接受高等教育,从而促进中国研究生教育发展,为社会经济发展提供大量高层次人才。然而随着中国高等教育领域做出的“教育成本的补偿与分担”以及“由精英教育向大众教育转变”两项重大调整,研究生教育也逐步遵循“谁受益,谁付费”的原则,缴纳研究生及家长一定的学习费用,以分担高等教育成本,但这也在客观上增加了进入高校的贫困生数量。如何保障缺乏经济基础却又有志深造的研究生教育公平问题,这便对研究生奖助制度发展提出更高要求,因此研究生奖助制度随之丰富完善,如贷款制度、助学金制度、补贴制度、勤工助学制度等的建立;同时,“目标激励”原则指导下,为在研究生教育中形成有利于激励学业成就的良性竞争机制,引入奖学金动态评定办法,更加多样化的奖学金来源渠道、奖助类型,均有利于增加研究生获得奖学金的机率,增加研究生学习投入回报率,从而激励学生学习积极性。

2. 政府行为主导

中国研究生奖助制度变迁过程受中国集中式高等教育管理体制影响,政府始终占据主导地位,自始至终带有明显的政府导向逻辑,即由一个权力中心决定制度安排的基本框架并遵循自上而下的变迁原则,这是中国研究生奖助制度变迁的主要路径选择。纵观中国研究生奖助制度改革发展,在人民助学金时期,政府是研究生奖助改革的唯一制度供给者,负责制定和发布系列相关文件;在奖助、奖贷时期,政府通过研究生招生的委托培养和自筹经费等制度创新以让渡其管理权限;而在多元化阶段,政府则是通过实施研究生培养机制改革试点以有效推动各高校培养单位推进研究生奖助制度改革[14]。总之,政府始终作为中国研究生资助体制改革的推动者和设计者,引导改革按照国家政府需求的方向发展。

3. 高校自主推动

作为国家高等教育权行使主体的政府,虽然为研究生奖助制度变革设立了既定路径,但是如何保证研究生奖助制度的变迁能进入到一种良性的行进轨道中,保证奖助制度发挥其应有的效果,需要由研究生培养单位自下而上表达实际诉求。于是在政府主导下,通过试点推广,逐步推进研究生奖助制度动态变迁[14]。体现为:2005年教育部委托联合提请国务院批准《关于进行研究生培养机制改革试点的通知》,2006年研究生培养机制改革试点工作率先在华中科技大学、哈尔滨工业大学、西安交通大学进行,其中作为培养机制改革中关键环节的研究生奖助制度改革试点工作也正式启动,直到2009年,开始将改革试点范围扩大至全部中央部属高校。这种先试点后推广的方式确保了研究生奖助制度发展既保证了政府主导的既定方向,又尽可能的使既定路径进入到有效发展的轨道中,实现平稳发展。

(二) 中国研究生奖助政策制度变迁的路径依赖 1. 政策运行转换成本

中国研究生奖助政策是政府主导下的供给强制性制度形式,这决定了其政策变迁为整体性变迁,即在全国范围内进行,于是任何一次新的研究生奖助政策的运行成本都是巨大的。建国70年以来,研究生奖助政策文件的发布、调整、推行都需要政府投入大量物力、财力促成,各研究生培养单位投入大量人力贯彻,这自然会促使政策依赖,难以推进研究生奖助政策改革创新。

2. 学习效应

政府主导下的供给强制性教育管理制度造成中国研究生奖助制度在实施过程中存在政策一旦由政府颁布,各省、各高校的奖助工作人员会采用政策解读、严格遵守、再具体执行的“学习经验式”的工作实施模式[15],这已成为工作常态,相关工作人员很难会去尝试新政策。

3. 协调效应

正式规则产生之后,会导致相关其他正式或非正式制度的随之确立,以补充这项正式规则[11]。中国研究生奖助制度与研究生招生制度、研究生就业制度、研究生考核制度等相互促进,形成中国研究生教育制度共同体[8],共同促进研究生教育质量提高,但这也意味着研究生奖助制度创新要付出更高的成本,路径依赖加强。

4. 适应性预期

在协调效应推动下,制度共同体的形成会使得制度实施效果更优,这也便导致制度变迁的意愿降低,主动适应的意愿增强。中国研究生奖助政策变迁过程是行政逻辑主导下逐渐扩大高校奖助政策设计话语权、完善研究生奖助政策自身功能、建立立体的研究生奖助政策体系的过程,较好地发挥着提高研究生教育质量的作用。因此,未来中国研究生奖助政策变迁发展将在已有的政策制度基础上创新发展。

(三) 中国研究生奖助政策制度变迁的动力机制

追求利益最大化是制度创新的终极动力,即制度发展取决于政策成本-收益的良性评估,实现制度供给与实际需求间的平衡,这意味着要在维护利益相关者权利前提下,实现相关主体间的博弈平衡[15]。在中国研究生奖助制度发展改革中,博弈主体涉及到政府、高校与研究生群体。

作为准公共产品的高等教育,其正外部效应十分显著,政府对其投资能够获得巨大的经济和社会效益,研究生奖助制度在一定程度上是政府影响和推动研究生教育发展的重要抓手,有利于进一步提高高等教育质量和培养创新型人才,因此,政府有实力、有能力,并且有意愿作为研究生奖助制度变迁的重要主体。然而,政府主导型的渐进式变迁制度使得中国研究生奖助制度难以适应多元化的研究生培养单位,改革方案缺乏较强的普适性;自上而下出台的政策无法与基层的制度需求完全耦合,使得改革方案缺乏基层主动性;最主要的由于现存法律和制度安排的状态,使得改革受到已有制度范围限制、残存价值束缚等,中国研究生奖助制度会呈现明显的时滞性,具有“被动”改革调整的问题。这些都构成了中国研究生奖助制度发挥其功能的“成本”负担。

为弥补行政逻辑下制度变迁方式的不足,中国政府逐步放权以不断提高高校在研究生奖助制度改革中的话语权,这促使高校从研究生奖助制度的单一执行者身份逐渐过渡到执行者和供给者相结合的双重身份,不断基于自身的培养目标和研究生群体需求进行判断,进而选择不同的制度实施方式、或出台自身的资助管理方法。可见政府、高校、研究生群体间的利益博弈平衡成为推动研究生奖助制度变迁的主要动力,再具体以研究生资助制度中的奖学金制度为例,奖学金的受众面、具体等级、额度标准和评定办法均由各高校根据研究生学业成绩、科研成果、社会工作以及家庭经济状况等因素自行具体确定,这充分体现了政府主导下、不断满足高校与研究生群体需求的动力机制。

五、结论与建议

总体而言,中国研究生奖助制度自人民助学金制度逐渐丰富发展为多元奖助体系且具有奖学金动态调整的特征,有效地促进了中国研究生教育的发展。但如何实现新时代下奖助政策真正保障到每个研究生的实际利益,进一步发挥高校奖助制度优势,需要立足多层次研究生群体需求,充分发挥高校在制度设计上的自主权,将国家宏观奖助政策微观化,推进奖助政策改革。具体可从以下几点推进:

1.加强规划中国研究生奖助政策体制管理,增强研究生奖助制度法制建设,增强政府能力

进一步提高研究生奖助工作规范化水平。如在各省各校具体开展奖助专项调研检查,督促其全面提升研究生奖助工作质量,以实现质量建设常态化;在各省各校建立研究生奖助工作负责小组,指导和监督各省各校加强对社会、企业奖助学资金的规范管理,保证其透明度[16];培养提升研究生奖助体系管理人员的专业素质。与之同时,建立并完善研究生奖助法制建设,从而充分保证研究生教育投入机制的公平性、规范性。

2.积极创新已有研究生奖助制度,重视和强调奖助制度体系的精准性,实现奖助制度有效供给

进一步完善高校《家庭经济困难学生认定指导意见》,明确对家庭经济困难学生认定的基本原则、认定标准、奖助要求和程序等,从而为高校执行奖助政策做好基础性工作;加快信息化进程,大力推进精准资助,推动研究生奖助数据库与其学业发展、科研进步、就业指导等教育数据库,以及扶贫、残联、民政等部门数据库的有效衔接,保障研究生奖助工作的准确度和有效性;同时,在各省各校大力挖掘精准资助典型案例并积极推广,以充分发挥其指导借鉴意义。

3.提升高校在研究生奖助政策实施过程中的自由度,以实现奖助育人为理念指导,推进“发展型”奖助制度实现

各具体研究生培养单位需立足具体人才培养目标制定奖助条例,及时完善研究生奖助内部体系机制;强化研究生教育奖助育人理念,完善研究生教育奖助育人质量提升体系,坚持以《高校思想政治工作质量提升工作实施纲要》为指导,促进各省各校把研究生奖助政策与思想政治教育、研究生教育教学、科研活动有机结合,从而引领研究生树立社会主义核心价值观,培育其创新精神和实践能力;全面推广奖助育人典型经验,如以经验交流会的形式,重点推进励志教育、诚信教育、感恩教育和社会责任感教育,以最终实现奖助育人的人才培养效果。

参考文献
[1]
中华人民共和国财政部教科文司、教育部财务司、全国学生资助管理中心.2016年高等学校学生资助政策简介(研究生)[EB/OL].(2016-06-14)[2018-05-18].http://www.kaoyan365.cn/dongtai/68229.html.
[2]
中共中央国务院.国家中长期改革和发展规划纲要(2010-2020)[EB/OL].(2010-07-29)[2018-05-18].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1666937.htm.
[3]
中华人民共和国教育部、全国学生资助管理中心.政策简介.普通高等教育学生资助政策[EB/OL].[2018-04-10]. http://www.xszz.cee.edu.cn/index.php/lists/9.html.
[4]
DYNARSKI S, SCOTT-CLAYTON J. Financial aid policy:Lessons from research[J]. Future of Children, 2013, 23(1): 67.
[5]
卢晓东. 研究生学费定价与资助政策[J]. 高等教育研究, 2003(5): 73-79.
[6]
彭安臣, 沈红. 博士生资助与博士生培养质量——基于12所大学问卷调查数据的实证分析[J]. 学位与研究生教育, 2012(7): 53-60. DOI:10.3969/j.issn.1001-960X.2012.07.013
[7]
余英. 研究生资助政策研究——基于需求-供给框架的分析[J]. 研究生教育研究, 2013, 17(5): 1-5.
[8]
吴东姣, 包艳华, 马永红. 改革开放以来我国博士研究生招生制度变迁的逻辑分析*——基于历史制度主义视角[J]. 中国高教研究, 2018(6): 38-43.
[9]
秦惠民, 王名扬. 我国高等教育评估制度演变的社会基础与制度逻辑——基于历史制度主义的分析[J]. 中国高教研究, 2015(10): 1-6.
[10]
PETER H, TAYLOR R C R. Political science and the three new institutionalisms[J]. Political Studies, 1996, 44(5): 936-957. DOI:10.1111/j.1467-9248.1996.tb00343.x
[11]
道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英, 译.上海: 上海三联书店, 1994: 126.
[12]
王战军. 中国学位与研究生教育40年(1978-2018)[M]. 北京: 中国科学技术出版社, 2018: 145-148.
[13]
翟思阳. 研究生奖助制度的历史演变、缺陷与发展路径[J]. 教育评论, 2018(8): 28-32.
[14]
赵军. 研究生培养机制改革:行动与反思[M]. 北京: 清华大学出版社, 2014: 144-178.
[15]
李爱彬, 杜晓虹. 路径依赖视角下我国研究生资助政策变迁约束及破解策略[J]. 研究生教育研究, 2018(4): 12-17, 47.
[16]
中华人民共和国教育部、国务院学位委员会关于印发《学位与研究生教育发展"十三五"规划》的通知[EB/OL].(2017-01-20)[2018-05-18].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/s7065/201701/t20170120_295344.html.