北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 119-126   PDF    
机场特许经营权的实践梳理与法理证成
李磊     
北京航空航天大学 法学院, 北京 100083
摘要:《民用机场管理条例》第三十八条规定了机场特许经营权,肯定了机场属地化改革后的探索经验,为机场开展特许经营权转让业务提供了理论支撑和法律依据。但是,由于市场主体的逐利性以及法律条文的模糊性,机场管理机构不仅未剥离非航空性业务,反而以各种形式参与商业经营活动,导致机场管理机构和航空公司、驻场服务公司的经营范围重叠交叉,利益纠葛不清,影响了机场功能的发挥和服务质量的提升。未来立法需要明确机场管理机构的非营利属性,框定机场管理机构的经营范围为航空性业务,将转让非航空性业务作为机场管理机构的法定义务。同时,民航管理部门也应当制定相应配套措施,督促机场管理机构聚焦主业,剥离非航空性业务。为了照顾全国中小型机场的发展,民航管理部门可以允许其采用适度分离的做法,落实转让非航空性业务的法律要求。
关键词机场特许经营权    机场管理机构    非航空性业务    
Practice and Jurisprudence of Airport Franchise
LI Lei     
Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China
Abstract: Article 38 of "Regulations on the Administration of Civil Airports" provides for the airport franchise, and provide theoretical support and legal basis for airport profit-making project operation. However, due to the profit-seeking nature of the market players and the ambiguity of the legal regulations, the airport management agencies not only did not divest non-aeronautical businesses, but participated in various business operations in various forms. The law needs to clarify the non-profit nature of the airport management agency, delineate the business scope of the airport management agency, and transfer the non-aeronautical business as the statutory obligation of the airport management agency. At the same time, the civil aviation administrative department should also formulate corresponding supporting measures to urge the airport management agency to fulfill their legal obligations.
Keywords: airport franchise    airport authority    non-aviation business    
一、问题的提出

《民用机场管理条例》第三十八条允许机场管理机构可以将经营性业务以特许经营权的方式有偿转让给专业服务机构经营,自此中国机场开启了市场化探索的新阶段。尤其是,2002年中国民用机场开启属地化管理改革以后,伴随着机场运营模式的更新改革,机场特许经营权被视为机场管理机构聚焦主业,实现现代化运营的法宝,备受各方瞩目。无论是迫于生存压力,还是为了更好服务航空主业发展,尽快建立现代化的机场服务体系,自主经营、自负盈亏、自我发展的机场管理机构都必须尽快找到赢利点,实现经济效益扭亏为盈。为此,各地机场管理机构不约而同地将餐饮、运输、住宿、零售等业务有偿转让给其他经营主体,增加机场收入。在此实践基础上,2009年施行的《民用机场管理条例》正式承认了经营权转让的做法。囿于当时的实践发展水平,第三十八条并未明确机场经营权转让的性质,而且以列举加抽象概括的方式也未能完全厘清经营权转让与机场管理方其他权利的边界。基于对法律条文的不同理解,各地机场机构的实践探索差别也很大。有些机场认为特许经营权只是针对一般性、非航空主业的经营项目,而有些机场却认为航油、航空器检修等航空业务亦属于第三十八条所规定的经营性业务范畴,也可以采用特许经营权的方式转让给专业机构来运营。

实践的差异不仅加剧了认识的分歧,更阻碍了中国机场机构的深入改革。当前,机场内各经营主体对各自业务范畴的认识颇有不同,机场管理机构、航空公司和第三方服务商都以《民用机场管理条例》为依据拓展业务范围,进而导致业务交叉重叠、管理职能冲突、运行效率低、成本高昂等情况。由此,在机场建设时,拥有更大话语权的一方往往可以获取更多的业务份额和更大的业务量。业务划分不依据科学的管理和规划方案,而是依据经营企业的话语权这一局面亟需打破。从机场,甚至是航空业的长远发展来看,清晰定位机场特许经营权的性质,准确界定机场各运营方的业务范围是当前之要务。

二、相近概念辨析与理论争议梳理

说起机场特许经营权,我们就不得不提及特许经营权。由于概念相近,人们往往会认为在特许经营权的名称之前冠以“机场”二字只是意味着特许经营权在机场这一特定场景中的具体运用,并不具有特殊的概念和涵义。这一错误认识源于人们对于机场,尤其是机场特许经营权的权利来源与运行规则并不熟悉。相较于机场特许经营权而言,特许经营权更为人们所熟知,其性质也更多地被学界所探讨研究。为了厘清概念之间的异同,我们首先需要对特许经营权的概念和类型加以明确。特许经营是商业发展到高级阶段出现的经营模式。最常见的特许经营模式是加盟店、连锁店,即商标所有人、专利所有人或者特定经营管理模式创造者将商标、专利以及固定经营模式有偿转让他人使用,允许他们售卖特定商品或者服务。除此商业特许经营权以外,实践中还存在政府特许经营权。政府特许经营被广泛运用到公益事业的经营当中,即政府为了鼓励社会资本进入公益事业领域,将本应由政府经营的行业交由企业运行。

(一) 机场特许经营权的两种典型样态 1. 商业特许经营

商业特许经营是一种以追求商业利益为目的的经营模式,即权利人将自己所有的以商标、技术为代表的知识产权、特有的经营模式以及商业秘密等许可其他人使用,并收取相应费用。商业特许经营的形式包括两种:其一是直接特许;其二是分特许(区域特许)。直接特许的被许可人直接从权利人手中获得特许经营的权利,不得再行转让;而分特许是被许可人从一手的被许可人处取得的特许经营权利,属于权利的再次转让。商业特许经营主要适用于竞争力较为充分的餐饮、酒店、加油服务、零售业等行业。

商业特许经营权具有以下法律特征:第一,商业特许经营权包括商标、商专利等知识产权、特种资源、特殊的经营模式以及商业秘密等内容。第二,商业特许经营权具有经济属性。商业特许经营权人和被特许人都是为了追求经济利益。商业特许经营权人转让特许经营来获得经济利益,而被特许人通过取得特定专利、技术、商号或者商业资源来创造经济价值。第三,商业特许经营权属于民事权利,商业特许经营权人和被特许人基于平等、自愿、等价有偿的原则,自由协商特许经营内容,并根据协商内容签订特许经营转让合同。

2. 政府特许经营

政府特许经营可以划分为两种类型,即行业特许经营与公用事业特许经营两种。虽然,近年来政府特许经营领域出现行业特许与公用性特许融合的现象,但是这一标准仍是划分政府特许经营的基础。行业特许经营又称行业准入或政府行政许可,是国家通过立法对一些涉及国家根本利益和人民生命、财产安全的生产、流通或服务领域所实施的禁入或限入的行业特许经营行业,例如保险领域。

公用事业特许经营又称项目特许,是政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利。政府通过合同或其他方式明确与获得特许权的企业之间的权利义务。项目特许是政府在城市基础领域放弃垄断、吸引民间资本的有效手段。我国政府允许非国有资本投资建设民用机场的权利即属于公用事业特许经营。公用事业特许公益属性的发挥离不开政府的竞争机制设计和监管政策推动,政府政策对其正常运营的影响较大。

政府特许经营指的是政府允许社会投资在具备特定条件下,可以从事特定领域的开发经营,或者垄断社会公共服务的权利。政府特许经营具有如下特征:第一,政府特许经营是基于政府授权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四条规定了基础设施和公用事业特许经营的四种方式。无论何种方式均离不开“政府授予”,也即政府的授权。政府授权是政府特许经营的基础。不同于商业特许经营,司法机关将政府特许经营认定为行政协议,属于行政行为。第二,政府特许经营权具有公益属性。政府特许经营权是政府行使管理职能,为社会提供良好公共服务而设置的权利。尽管公用事业的特许经营具有经济价值属性,但是这主要是为了激发私营企业的积极性,而不是政府为了追求经济利益[2]

从以上对商业特许经营权和政府特许经营权的分析来看,在不同语境下使用的特许经营权有着根本的差异,商业特许经营权和政府特许经营权并不是特许经营权在商业领域或政府管理领域的简单运用,两种权利的性质、概念、权利义务体系有着根本差异。特许经营权包含三个核心要素:商业授权、利用授权的商标专利等从事商业活动以及特许经营费用。继而,笔者认为机场特许经营权同样不是特许经营权在机场领域的特殊适用,机场特许经营权与商业特许经营、政府特许经营的差异可以从以下方面进行理解:

(1) 权利来源不同。政府特许经营的权利来源于政府享有向社会提供公共服务的职责和权利;商业特许经营的权利来源于知识产权、商业秘密所有人享有的独断性民事权利。而机场特许经营权的权利来源于机场管理方接受政府委托,经营、管理机场的职责和权利,属于授权的再授权。

(2) 权利性质不同。首先,不同于政府特许经营是行政主体对民事主体的授权,机场特许经营权是平等主体之间的授权和被授权的关系;其次,不同于商业特许经营,基于机场管理方对机场安全、航空安全等方面的责任,机场特许经营权包含一定的监督、管理权,例如,根据《民用航空管理条例》的规定,机场管理方有责任、义务检查驻场单位是否配备应急救援器材和设备,而在商业特许经营中该项责任通常是由行政管理机关——消防主管部门来履行。

(3) 授权内容不同。政府特许经营权是将本应由政府经营的社会公共事务交由社会资本,而商业特许经营是授权方将自己所有的商标、名称、商业秘密、知识产权等授权给他人进行商业经营。不同于以上两者,机场特许经营权所授权的内容既非社会公共事务,亦非商标、商业秘密,或者知识产权,而是特定的商业经营事项或进入机场从事商业经营的机会。

(二) 机场特许经营权的理论争议

既然机场特许经营权不同于传统上的商业特许经营权,又与政府特许经营权有所区分,那么如何解释《民用机场管理条例》第三十八条的规范内容就成为学界热议话题。基于机场特许经营权权利来源、权利性质以及机场定位的不同认识,学者贡献诸多学说、理论来对机场特许经营权进行阐释。经归纳总结,学界观点大致分为以下三种:

1. 市场资源说

该理论的法律基础在于《民用机场管理条例》将机场定位为社会公共基础设施。机场作为大型公共基础设施,在为客货飞机提供起降服务,为旅客货物提供进出服务的同时,聚集了大量的人流、物流、信息流、资金流,而无论是机场的地理空间,抑或是信息流、资金流和物流,对商家来说都是极佳的市场资源。企业在机场这一人财物流量巨大,且相对封闭的经营场所,从事生产经营,往往能产生极大的利润。由于机场的存在,这一系列的市场资源才得以凝聚、汇集,而进入机场的其他企业想要分享此种市场资源必须要付出经济代价。因此,根据“谁投资、谁收益”和“成本补偿”原则,机场管理机构有权利依据其投资建设运营所形成的市场资源进行有偿转让,通过特许经营方式将特定业务转移至专业公司经营,机场管理机构以其占有的资源作为基础,获得商家为获取资源所支付的相应对价[3]。持市场资源说的学者,往往认为机场特许经营权具有政府特许和商业特许的双重属性。

2. 土地使用权说

土地使用权说本质与市场资源说类似,不过格外重视资源中较为特殊的土地使用权。此种观点的核心在于机场特许经营权的本质在于机场管理机构获得的修建机场的土地使用权,这一土地使用权是机场经济利益的来源[4]。持此种观点的专家认为,机场特许经营费实际上是特许经营者为了获得某项业务的专营权而向机场管理方支付对价,即土地使用权的地价。概言之,土地使用权是既是机场存在的载体,也是机场特许经营权利益存在的权利基础。继而,机场特许经营权的直接权利来源为土地使用权,特许经营权费用的收取则源自于土地的交换价值,以及由使用权价值所产生的使用费用。基于土地使用权的物权属性,机场特许经营权利也应当具备不动产物权的基本特性,因而机场特许经营权不同于一般的商业特许经营权和政府特许经营权[5]

土地使用权说实质与市场资源说是相同的,只不过市场资源说的资源更加广泛,而土地使用权说的资源只有土地使用权一种而已。令人疑问的是,远远超出土地使用权的权能范畴的机场特许经营权能如何从单一的土地使用权派生出来。对于这一问题,该说并没有令人信服的解释。

3. 政府授权说

政府授权说认为,机场特许经营权只是政府特许经营在机场领域的具体适用,与BOT项目下的其他社会公共服务一样,政府出于提供社会公共服务,降低成本的需要,允许特定主体进入社会公益领域进行商业经营。简言之,机场特许经营权利来源于政府行政权的授予。随着民航属地化改革的深入推进,民航管理部门已经将大部分机场的管理权和所有权下放给地方政府。地方政府在管理机场时,通常是授权机场运营主体在符合政府整体规划的前提下,对机场进行投资建设,建成之后允许社会资本进入机场运营,通过机场收益分成取得投资回报。可以说,属地化改革后的机场建设经营的特殊方式为行政权说提供了有力支撑。

行政权说的法理基础是《行政许可法》第十二条有关行政许可的适用范畴的规定。《行政许可法》第十二条规定,牵涉公共利益的特殊行业的市场准入,可以通过设立行政许可的方式来赋予权利主体相应的权利。既然《民用机场管理条例》将机场定性为社会公共基础设施,那么机场建设运营必然属于直接关系公共利益的特定行业,其属于《行政许可法》第十二条的效力射程。继而,隶属于机场运营范畴的机场特许经营权也应当属于行政许可法所规定的内容。

行政权说的解释具有一定道理,但是只能适用于解释机场运营主体的权利来源方面。机场运营主体的投资、兴建和运营等行为必然来源于国家对其的行政授权,没有行政许可机场运营主体就难以进入到机场投资领域。但是,机场运营主体的权利来源与特许经营者的权利来源是不一样的,机场运营主体取得行政许可是基于国家的行政授权,可能是以有偿方式,也可能是以无偿的方式;而特许经营者的权利来自与机场签订的有偿转让合同,其只享有民事权利,不享有行政法上的管理权和监督权。

三、机场特许经营权的实践基础

准确界定机场特许经营权必须得回到机场本身定位以及机场业务的实践当中,这是对机场特许经营权法律定性的前提。

(一) 机场的定位

随着航空业的发展,乘坐飞机已经成为人们日常出行的常规选择。不同于公交汽车、轮船等交通方式,人们为了乘坐飞机不得不提前数个小时到达机场,以办理行李托运、安全检查、乘机手续等准备事项。为了给乘客提供乘机前的服务,机场除了给飞机提供降落和起飞的支持外,还有专门提供航旅服务。现在,这部分服务往往由机场合作的特许经营者来运营,机场提供的硬件商业设施和特许经营者提供的服务共同形成了乘客在航站楼使用的商业资源。特许经营权收费是很多机场的重要收入来源,甚至于超过传统航空业务的收入。

根据国际机场理事会的数据,2017年全球航空公司运载的游客达83亿人次。其中美国的亚特兰大机场最为繁忙,输送旅客共计1.04亿人次,紧随其后的是北京首都国际机场,全年运载乘客计9600万人次。另据国际机场理事会2010年的数据显示,全球机场总收入达到1018亿美元,其中包括中东地区的约46亿美元。因此,与上一年度调查结果相比,2010年该行业收益增长约7%,与行业增长大致相符。在上述收入当中,旅客和航空公司用户收入的占机场行业收入的53.5%,与2009年占比相似。2010年全球机场业在航空收入方面产生了545亿美元收益(包括地面服务)。全球非航空收入占2010年行业收入的46.5%,但包含非运营类69亿美元的收入。

总言之,在巨大的客流量和长时间机场停留的双重作用下,机场从传统的站点发展成为巨大型的企业体。在最开始的时候,机场就像是公交车站点一样,仅仅是一个停靠点。但是,传统的机场定义正在被重新定义和重塑,当今的机场应当是综合企业体。2002年国务院批准民航由政企合一的传统体制向市场化的属地化改革方案,其背后的深刻现实就是机场已经不再是单纯的航班站点,而是与区域经济深度交融的企业。汇聚了庞大客物流的机场必须要保持活力,加速与区域经济融合,实现机场发展和区域经济增长的良性互动。机场属地化改革后,地方政府接管了机场,但是各地方政府并没将机场变成一级行政机构,而对机场进行了企业化改革,用现代化的企业管理来提高机场管理的专业水平和效率。机场作为超大型企业,所服务的客户既包括乘客、航空公司,也包括航空公司、地勤服务公司等航空相关企业的员工,甚至包括机场商业圈的一般民众。相比较其他企业和商业综合体,机场开放时间更久,具有明显的航旅特色,货物较为集中,这些优点都会吸引一般民众来机场购买服务和商品。首都机场建设首都机场城市圈,正是为了回应这种发展趋势。可以说,未来机场的商业化特征将更加明显。与此同时,机场的企业身份也将更加凸显。

(二) 机场属于公益性基础设施

随着机场市场化改革的逐步深入,机场的公益性和私益性成为人们热议的话题。1984年以前,中国民航企业一直是行政企业合一,有些甚至属于军队建制。在1985年之后的民航体制改革中,民航逐步脱离军队建制,实行企业化运作。但是这一时期,民航的企业特色并不明显,所谓的“企业”仅仅具有名称上的意义。其后,20世纪90年代新一轮的民航体制改革重点理顺了民航企业的隶属关系,加强了民航的企业观念,加强了企业化管理。这一时期的改革之后,民航企业开始真正具有经营意识,经济效益也开始成为民航企业关注的问题。可以说在建国之后一直到20世纪90年代,作为民航企业之一的机场的性质不存在任何争议,具有无可辩驳的公益性,完全按照行政机关管理模式在运营。但是,20世纪80年代启动的体制改革为了使民航企业尽快实现企业化运营,过度强调效益意识和市场化经营,使得效益低下、亏损严重、负债累累的机场被推向市场后面临着严峻的生存考验,人们开始越来越多地关注机场的经济效益和收入增长。机场的私益性相关理论成为支撑机场市场化改革的依据。但是,机场作为输出公共产品的机构,其公益性亦难磨灭。进而,公益性和私益性的争论成为热点话题。观点争锋的背后实际是机场定位的问题,以及如何平衡协调机场的公益性和私益性的问题。

其实公益性和私益性的争论不仅存在于机场,或者民航领域,也存在于中国国企改革当中。解决公益性和私益性的关键在于协调公共服务和收费的问题。对此,可以借鉴国企改革中的有益经验。中国的机场虽然引进了社会化多元投资,但是总体而言机场仍属于国有企业。因此国有企业相关理论和争论同样适用于机场。无论是机场,还是其他国有企业,它所处的领域市场化普遍不高,更不存在有效的市场竞争。由于成本大,投资周期长,风险较高,这些领域往往无法吸引私人资本进入,客观上限制了竞争关系的形成。但是,这些服务在社会当中不可或缺,甚至是社会急迫需要。在西方国家,以特殊法人形式承担公共服务职能的国有企业广泛存在。从所处领域、市场化程度以及社会职能来看,机场均与欧陆国家的公法人类似。笔者选取德国的公法人制度,并结合20世纪90年代欧盟开展的公法人民营化浪潮,对欧陆国家的公益事业民事主体的性质和定位进行简要介绍,为理解中国机场运营机构的性质提供他山之石。

依照德国民法规定,法人可以分为公私法人,其中公法人共有公法社团法人、公营造物以及公法财团法人等三类[7]。为实现特殊公共目的,法律可以规定设立公营造物,或者由相关国家机关依法设定公营造物。公营造物是国家机构为了履行行政管理职能而设立,公权力主体设立公营造物后,其享有的部分公权力会移转至公营造物。公营造物的核心内容是社会公众对公营造物的使用,满足社会公众对公共产品的需求。公营造物的性质颇有差异,有些享有权利能力,属于公法人范畴,有些也可以是独立的行政主体,而有些虽有独立的组织机构却没有权利能力。德国法中的公营造物所涉种类极其丰富,包括邮政局、铁路运营主体、公路公司,甚至包括图书馆和监狱。虽然公法人解决了社会公共服务供给问题,但是也产生了一系列问题,例如效率低下、腐败以及机构臃肿,行政机关所具有的问题也在公法人身上暴露无遗。20世纪70年代,受公共事业民营化浪潮的影响,公法人资格被陆续撤销,政府开始在公共服务领域引入多元化的社会投资,改革公法人的运营模式[8]。英国是最早开展公法人民营化的国家,而后德国、法国也陆续对本国的公法人加以私有化改造,例如德国先后两次大规模减持联邦政府对汉莎航空的持股比例,引入社会资本进入。

从中国国有企业改革的方向来看,国家逐渐意识到商业企业和公益企业在运营、管理和监督等方面的区别,开始加强公益和商业类别的区分。根据国企改革意见,依照不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,国有企业可以分为商业类和公益类,以此为基础分类推进国有企业改革。从机场的定位和主营业务来看,机场肩负保障航空运输安全,维护飞行器的安全稳定,实现飞行器起飞安全和降落平稳,保障乘客生命财产安全的职责,理应划归公益类企业。从整体来看,机场管理机构应当按照公益类企业经营、发展。因此,机场的产品或服务的定价必须考虑全体使用者的承受能力,必须遵守国家的社会政策。公益性定位并不代表机场不能从事营利性活动。借鉴《民法总则》对营利法人和非营利法人的分类精神,可以看到非营利法人和营利法人的区别不在于是否可以从事营利性活动,而在于是否向出资人、会员和设立人分配剩余利润,非营利法人可以从事营利性活动,但是其盈利只能用于投资公益目的或者非营利目的的活动,而不得向其成员分配利润[9]。公益法人亦是如此,机场作为公益性基础设施为了维护自身运营发展,可以基于其营业收取必要费用,但是其营利活动所得的利润应当投入到对机场设施的升级改造当中,以提高机场安全性和运营效率公共服务,从而更好地满足社会的需要

(三) 商业经营活动在机场运营中的定位

作为公益企业的机场,其所开展的业务既包括营利性的商业经营业务,也包括公益性的航空保障服务。如何处理公益性航空业务和营利性商业活动,世界有两种可供借鉴的模式,一是美国机场和日本机场模式,即航空业务和非航空业务一定程度的分离。美国机场专注于航空服务,而不直接参与经营性活动,仅仅利用场地租赁和特许经营转让收取一定费用;以日本东京羽田机场为例,日本机场大厦株式会社专门经营航站楼业务,进行航站楼建设,出租航站楼的商铺和餐饮,进行其他商业经营[10]。而羽田机场的跑道、滑行道、停机坪等则由航空公司、专业公司,甚至政府来经营。二是法兰克福机场的航空业务和非航空业务一体经营模式。基于一体化经营模式,法兰克福机场将机场业务分为航空板块、地服板块、零售地产板块和外部服务板块,其中非航空业务收入在法兰克福机场收入整体占据主导地位,非航空业务带来的收益完全可以弥补航空业务的短板。在机场内部,不再区分公益性和私益性划分。在中国,以首都机场集团为代表的机场管理机构也开始将航空业务和非航空业务进行适度分离。首都机场集团在2005年开始探索主辅业务分离,重组广告、商贸、餐饮、贵宾服务、地服、配餐、设备维护等七项业务,并将动力能源、安保以及物业三项业务分离出去;2007—2008年,推动贵宾服务、广告、餐饮、商贸等业务的专业化运营,将设备维修、地服和配餐改为属地管理;2009—2010年,推动商业运营专门化,成立专门的运营主体;现阶段,首都机场集团之下划出航空业务和非航空业务两大运营主体,并基于公益和私益属性对两大主体分类管理、分类监管。

从这些机场管理机构的业务运行模式来看,机场管理机构剥离商业活动、聚焦主业,已经成为主流。但是,各机场的剥离模式,稍有差别。美国机场以特许经营权的方式将商业活动转让给专门公司[11];而日本机场则在管理机构之外单独成立运营主体,独立进行商业化运营;首都机场集团的剥离程度最弱,只是在机场集团下另外成立商业运营主体。虽然具体运行模式有差别,但是以上三种运行模式都表明商业经营在机场业务中处于相对独立的地位,以保证机场管理机构能够聚焦主业。允许机场管理机构转让商业活动的原因有两点,一是商业经营活动属于机场的有机组成部分,航空业务的正常运转离不开餐饮、住宿、金融等非航空性的商业活动;二是为机场运行提供足够的资金来源。由于机场属于公益性设施,所以各国政府都严格规定航空业务以及与航空相关业务的收费标准。中央和民航局两份关于航空收费的文件就明确要求机场收费改革要按照“成本收回、公开透明、非歧视性”的原则理顺航空性业务收费的结构。“成本收回”的收费原则符合机场的功能定位,也符合公众利益。但是,该原则也降低了机场管理机构的收入,限制了机场管理机构对机场设备设施的升级、改造等长期目标的投入[12]。通过法律机制将商业经营活动与机场主业分离,并允许机场管理机构参与收益分配,进而提高机场的承载能力和运营水平也是各国民航当局的现实选择。

四、机场特许经营权的反思与立法建议

理清机场的性质以及商业活动在机场中的作用,是探究机场特许经营权的实践基础。结合对《民用机场管理条例》的理论分析,我们将深入分析机场管理机构的角色定位,反思特许经营权的运行现状,进而提出未来立法的完善建议。

从《民用机场管理条例》第十五条对机场管理机构的职能规定来看,机场管理机构的主要职能应当是保障机场安全、负责机场运营管理。结合《民用机场管理条例》第三章“运营管理”的条文内容来看,营利性活动不在机场管理机构主要职能的范围内。因而,《民用机场管理条例》第三十八条的立法目的是为了促使机场管理机构剥离商业经营,专注于机场运营能力的提高。此外,条例制定过程还注意到,机场作为自然垄断主体,可能会利用自身的优势地位,强迫航空公司或者航空代理公司,使用自己提供的地面服务。即使机场不会强迫其他相关方优先选择自己的地面服务,但是在资源分配上机场管理机构也会优先考虑与自己具有关联关系的企业。因此,第三十八条第二款规定“机场管理机构及其关联企业不得参与经营”,其目的就在于防止机场管理机构滥用垄断地位排除、限制竞争[13]

但是,现实情况却背离了立法目的。2002年开启的民航机场属地化改革,同时也是企业化、市场化改革。在改革进程中,地方为了降低财政投入、提高机场的利润率,纷纷成立公司来负责机场运营。企业化运营的机场管理机构为了提高收入、增加资本回报,就将候机楼的商旅服务、交通停车、餐食航油供应等商业经营项目纳入到自己的业务范围。机场管理机构扩张商业经营范围难免会与航空公司及驻场企业的经营业务产生交叉重叠。从机场业务范围扩张以及机场内各方主体业务争议来看,多年的机场实践证明《民用机场管理条例》第三十八条的立法目的似有落空之嫌。它不仅没能限制机场管理机构从事商业经营,反而增加了机场管理机构的选择机会,加剧了机场和航空公司、专业公司的矛盾。

要想溯本清源,首先需要明确机场管理机构的性质与定位,经过多年发展,机场的私营化改革的弊端也开始逐渐显现。私营化并非是万灵药。我们不妨借鉴美国经验,将机场管理机构定性为非营利性法人、机构,并以此将机场管理机构的业务范围框定在航空性业务范围内。其次,明确机场管理机构对商业经营活动的监管职能。基于机场管理机构的性质与运营管理职能,法律应当明确机场管理机构对特许经营的商业活动只有管理、监管职责,无运营权利。再次,将现有条文中“可以采取有偿转让的方式经营机场范围内的零售、餐饮等非航空业务”修改为“应当采取有偿转让的方式经营机场范围内的零售、餐饮等非航空业务”,将转让非航空业务固定为机场管理机构的法定义务。最后,保留现有法律中有关“机场管理机构及其关联企业不得参与经营”的表述,并将其作为单独一款,以强调其内容。概言之,《民用机场管理条例》第三十八条的基本定位和主要内容无须更改,但需要法律进一步明确机场管理机构的业务范围、监督职能,落实其转让非航空性业务的义务。基于前述意见,该条文可以修改为以下内容:

第三十八条机场管理机构负责经营机场范围内的航空性业务,监督管理非航空业务的运营。

机场管理机构应当将机场范围内的零售、餐饮等非航空业务的经营权以有偿的方式转移给第三方专业机构。

对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务,机场管理机构不得参与经营。

为了配合此条规定,民航管理局应当制定相应的部门规章,细化非航空性业务的具体类型、特许经营权的交易机制、以及关联企业的认定等有关规定,同时制定相应的监管措施,以督促机场管理机构按照法律之规定开展业务。另外,一项制度落地必须要考虑到复杂的国情和实践。诚如立法机关所言,中国地域辽阔,各地经济发展水平差异很大,各机场管理机构的水平良莠不齐,经济效益更有天壤之别。因此,特许经营权的立法不仅要考虑到规范目的,也要兼顾机场运营的实际情况。对于客货流量较小的中小型机场来说,机场管理机构和地方政府的财政压力较大。法律应当允许这些机场采用适度分离,即可以在机场管理机构之下成立单独的运营主体负责商业经营,以保证机场管理机构有足够资金维持机场运营。对于经营状况良好的大型机场集团,则应当监督其落实法律规定,进行业务分离。

注释:

① 参见:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。

② 参见:搜狐网的“国际机场理事会公布年度繁忙机场”,网址为http://www.sohu.com/a/255509478_114760

③ 包括公务法人、公企业、公法人、特殊法人、政府法人(公司)等形式。

④ 参见:2015年8月24日中央下发的《深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)的相关内容。

⑤ 日本东京羽田机场将候机楼实行商业化运行,允许非航空的专业公司进驻,为乘客提供优质服务,同时为机场带来丰厚的经济收入。而与飞行相关的业务,则按照政府要求和公共需求,提供低价的高效服务。因此,机场的经济效益和社会效益不是天然对立,而是和谐的有机体。参见:连炜发表于《空运商务》2010年第22期的文章《从日本东京羽田机场运行机制,看机场社会效益与经济效益的均衡发展》。

⑥ 在美国陷入财务危机的机场通常会使用管理合同,即contract management,来将机场设施委托给私人企业,以缩减开支、提高盈利;而有些大型通用机场则会通过长期租赁的模式,即long-term lease,来将机场设施委托给私人企业运行。前者私人企业运行机场的资金来源于政府、财政资金补贴,机场收入归政府所有;后者机场收入归私人公司所有。

⑦ 参见:《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)和《中国民用航空局关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》(民航发〔2015〕132号)。

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