摸清长江既有的四部涉水的法律实施状况以及出现的问题是制定《长江保护法》的前提。我们所设定的环境规划本身是否体现生态优先、保护优先的要求，对于规划所确定目标的细化是否能够满足实践要求也就值得担忧。各级的地方规划、各级的排放标准和环境质量标准能不能满足保护的要求？在严格执法的情况下，能不能满足顶层目标的实现？这些都需要我们对现有法律进行评估。是由于我们设计的标准不能满足生态保护目标的实现，还是由于不能严格执法导致法律失效和失灵？到底什么样的标准设计能够保证守法状态下保护目标的实现，设计什么样的制度能够保障严格执法？这就需要梳理19个省份的涉水制度的实施效果，并考量法社会学的因素。这样的立法前或立法制定中的评估工作是必要的，尤其对于长江流域保护立法来说是极其必要的，也不是一两个人能完成的，而是一个系统工程。目前我们还需要加强这方面的研究，只有把上述问题摸清楚，《长江保护法》才能有的放矢。

结语：立法核心问题及其对策建议

最后，专家学者共同总结并归纳了《长江保护法》立法定位、重点难点问题及立法对策建议。

第一，《长江保护法》的功能定位。《长江保护法》应当定位于一部以长江经济带绿色发展为主旨的经济促进法，还是定位于一部以纯粹保护长江流域生态环境为主旨的环境保护法？不同的功能定位决定了不同的立法框架与内容安排。

栗战书委员长已经明确指出了，《长江保护法》是一部保护长江全流域生态系统，推进长江经济带绿色发展、高质量发展的专门法和特别法。长江经济带的绿色发展是《长江保护法》的最终目的，长江全流域生态系统的保护是该法的直接目标，长江流域保护与长江经济带绿色经济发展并不矛盾。《长江保护法》因长江之“病”而生，即生态环境的退化，只有流域生态系统保住了，发展才可持续。

第二，《长江保护法》的适用范围。《长江保护法》应当以长江经济带为适用范围，还是以长江全流域为适用范围，亦或是以长江干流区域为适用范围？长江经济带为220万平方公里，长江流域为185万平方公里，长江干流流域为100万平方公里。不同适用范围差异巨大，所需要考虑的立法要素与制度需求也不相同。

《长江保护法》适用范围应当是长江全流域加上长江经济带的整体范围，保护对象是长江流域和长江经济带地理范围中的的山水林田湖草复合系统，链接点是长江水系。《长江保护法》是为长江经济带建设立规矩，但其解决的问题是长江经济带开发过程中的长江流域生态环境问题。长江经济带中央改动多次，将很多非长江流域范围纳入了经济带的范围，其更多出于经济发展的考量。而长江流域生态环境问题仅局限在长江流域，这是自然规律，不以人的意志为转移。长江流域干流与支流密切相关，支流污染不管，干流污染也管不住。其所保护的对象不仅仅是水资源，而是支撑长江社会、自然、经济综合发展的复合系统，是长江流域的山水林田湖草，是陆域和水域的统一。而链接长江经济带与长江流域，链接山水林田湖草的正是长江水系、长江的水资源。其保护的重心在于长江水资源的水量与水质。

第三，长江保护监督管理体制机制问题。中国当前的水资源管理体制是统一管理与分部门相结合，中央与地方管理相结合。但在实践中是统一落空，部门间各自为政，地方政府忽视流域整体利益。这是造成长江流域生态问题的主要原因之一。如果继续在《长江保护法》中延续这种体制机制必然造成长江保护的不作为。如何在长江流域建立一个合理的监督管理体制，形成中央与地方、部门间的合力尤为关键。

长江保护监管体制机制创新应以协调为主，而非“另立山头”，应聚焦制规权，而非执法权。如今在立法权下沉的情况下，监管权力向上集聚的大流域管理机构改革难度巨大，与立法的大趋势相互背离。况且环保局和水利部已经明确了七大流域，成立相关管理部门，生态环境执法权在流域层面已经进行了一定程度的整合。单一的、集权的流域管理机构改革，涉及面太大，对既有统管与分管相结合、中央与地方相结合的管理体制冲击太大。因此，无必要也不可能进行大流域管理机构改革。监管体制机制创新仍要从问题出发，长江流域生态管理的症结在于决策不统一、决策难执行。针对决策不统一，建议设置有关行政制规权的协调部门，即长江流域的规划、标准的制定均交给长江流域协调部门负责；地方规划、标准的制定均需要到长江流域协调部门备案；长江流域协调部门拟考虑为中央直属的正部级流域协调部门，由国务院副总理领导主持协调工作。除协调行政制规权外，长江流域协调部门对长江流域中的省间执法争议、生态补偿争议、行政合作争议具有行政裁决权。

第四，长江流域上中下游利益协调问题。当前地方政府忽视流域整体利益，各自为政的原因就在于区域发展不平衡，利益协调不公平，地方政府保护流域公共利益并不能促进地区经济增长。这就需要建立利益协调机制以平衡利益需求，将下游地区经济发展的红利转化为中上游环境保护的动力。以往的利益协调机制为基于市场调整的生态补偿机制，多以两省之间的政府协议的方式展开。而长江流域涉及19个省份，多省份全流域生态补偿机制如何建立、如何推进亟待回答。

《长江保护法》应建立长江流域生态补偿基金，将“三线”作为区域利益协调的主线，区分生态赔偿与生态补偿。长江流域原有的两省之间或三省之间的生态补偿制度应继续推进完善。同时推进长江全流域生态补偿基金制度，以协调上中下游省份的利益。生态补偿基金按照“污染者赔偿，受益者补偿，保护者收益”的原则实施。在科学确定各区域生态红线、生态质量底线、资源利用上线的前提之下，未达到“三线”要求的省份应向基金缴纳生态赔偿金，上游来水质量超过区域“三线”要求的省份应向基金缴纳生态补偿金，优于区域“三线”要求的省份应当从生态基金中获得补偿金。省级政府在获得生态补偿金之后应当进一步落实补偿到那些具体资源利用行为受到限制的个人和企业。

第五，长江流域“生态优先”法律制度问题。生态优先是长江经济带实现绿色发展的必经之路。但在当前的法律制度体系中并未对生态有明确的界定，各类环境质量标准仍以化学指标为主，并未考虑生态指标。同时，当前法律制度体系并未将生态摆在优先位置。各类环境规划并未将生态红线摆在优先位置，甚至以环保之名行污染之实。在环保规划与资源经济类规划发展冲突时，环保规划并不具备优先的效力。因此，《长江保护法》必须回答生态优先法律制度是怎样的。

生态优先的前提是长江保护规划优先的法律效力，抓手是科学功能分区和优化产业结构布局。长江流域保护规划应当具有优先的法律效力，当其他规划与其发生冲突时，应以长江流域保护规划为主。长江流域保护规划应是“多规合一”的主线，是“一张蓝图划到底”的底版。长江建设的所有项目都应当以长江保护规划为前提，以不破坏长江流域生态环境为前提。生态优先的两大抓手是科学功能分区和优化产业结构布局。应当以长江环境资源的承载力、资源禀赋、环境容量及长江经济带发展需求为依据，优化长江流域国土空间规划，科学合理地实现功能分区，实现以功能为导向的法律制度建设。同时，从宏观上的合理布局长江流域、长江沿岸的产业结构，防止下游高污染企业向上游转移。上述三点做好了，就把住了长江流域生态环境的脉搏，大的生态安全问题、环境污染问题就能够可防、可控。

第六，《长江保护法》与既有法律的关系问题。在《长江保护法》未出台之前，已有四部涉水法律发挥着重要的作用，《水法》《水污染防治》《环境保护法》与长江保护有着紧密的关系。那么，《长江保护法》就必须处理好与已有四法的关系。《长江保护法》与既有法律之间是特殊法与一般法的关系，还是新法与旧法的关系？哪些是重复的规定，不需要在《长江保护法》中体现；哪些是不足的规定，需要在《长江保护法》中再完善；哪些是不够的规定，需要在《长江保护法》中再创设。上述问题亟待回答。

《长江保护法》是特别法，存在三大制度创新领域，需全面梳理既有法律实施状况。《长江保护法》是调整具体特定问题而非普遍问题的特定区域性法律，是协调既有立法冲突、填补既有立法空白之法。这以法律定位决定了《长江保护法》与《水污染防治法》《水法》《防洪法》《水土保持法》之间是特殊法与一般法的关系。《长江保护法》是对普遍性的涉水法律的制度、体制、执法在针对长江保护问题上的具体化。因此，《长江保护法》是具有过渡性、试验性、针对性、问题导向性的实施性法律。在未来，其具有普遍性调整效力的成熟的条款可以转化为《流域管理法》而适用于其他流域。特殊法的定位并不意味着长江法仅仅是实施法，还包括立法空白填补、立法冲突协调等创新空间。具体包括在生态优先法律制度、区域决策协调制度、省级人民政府法律关系三大领域上的创新。《长江保护法》中的制度创新应当在全面摸清既有法律制度的在长江流域的实施状况、实施症结的前提下进行对策设计和法律规范的重整和革新。