北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 9-10   PDF    
《长江保护法》是特别法
姚魏     
《政治与法律》编辑部, 上海 200020
一、长江保护立法属于中央专属立法权的范畴

从立法事项上看,虽然环境保护事务可归入地方立法的权限范围,甚至属于设区的市的立法重点范围,个别省市或已经着手制定了保护长江的地方性法规,如江苏省早在2010年就制定了《江苏省长江水污染防治条例》。但是长江保护的顶层设计必须由国家法律加以规定,因为长江是跨11个省级行政区的广域河流,流域面积达到180万平方公里,长江经济带GDP占全国总GDP的四成以上,而沿岸各区域对长江的利用程度、污染程度各不相同,对长江的开发和保护的标准和水平也差异巨大,必须通过中央法律来解决区域之间的开发利用与保护治理的关系。尽管《立法法》没有将长江保护和协调行政区关系的事项归入中央专属立法权,但是只有中央立法才可能涉及此领域,并从根本上解决这方面的问题,因此长江保护立法也属于中央专属立法权的范畴。地方立法的主要任务是在中央完成立法后对该法进行实施性立法。

二、《长江保护法》是特别法

《长江保护法》究竟应当以何为立法重点呢?中国涉及河流管理与相关保护的法律并不少,比如与之直接相关的就有《水污染防治法》《环境保护法》《水法》《防洪法》等等。那么,长江保护法的主要内容是否是对这些法律进行整合与调整呢?其实,这些法律与将来的《长江保护法》构成一般法与特殊法、前法与后法的关系,后者无需对前者进行照抄或整合,个别地方可以用指引性条款,保护标准和手段严于前法的,可以径行做出规定,特别规定优于一般规定是法适用的基本规则,立法时可以适当考量衔接关系,法律已有规定的,一般不重复规定,凡是已有法律调整的内容都不作为立法重点。

《长江保护法》在某种意义上也是一部试验性立法,如果该法对长江的保护措施得当,保护标准较为科学,一方面可以指导修订已有的涉及水资源和环境保护的法律法规,另一方面可以通过借鉴吸收来继续制定必要的单行法律,当然也可以根据需要适时制定《黄河保护法》,这是今后立法者相继行事的决策内容,当前可以不做规划和设计。

三、调整地方政府之间的横向关系是立法难点

《长江保护法》始终不能回避的一个问题是如何解决地方政府在利用和保护长江问题上的横向关系。目前在环境领域尤其是水资源保护方面的生态补偿机制在各地普遍实践,中央有关部门也在促使这个机制获得推广。长江保护的问题,在某种程度上就是解决好沿岸十一个省市的横向合作与博弈关系,生态补偿机制就是其中一个很好的方法,它可以充分调动地方的积极性,采用准市场机制解决环境治理问题,而且它也是推动区域经济协调发展的重要举措,有利于地区发展平衡,促进全流域地区共同富裕。比起单纯提高环保标准,迫使上游地区放弃发展机会,更有利于形成地区间的合作关系,实现自愿的共赢。然而,地方政府的横向自愿联系存在一定的宪法障碍。我们在以前谈及生态补偿,主要是指中央政府或上级政府通过转移支付等形式对生态环境牺牲较大的地区给予补偿,而不存在政府之间的协商补偿。中国宪法所设定的民主集中单一制强调,在中央的统一领导下发挥地方的主动性和积极性,地方政府的法律身份主要是地方国家行政机关,一切事务受上级政府领导和约束。因此中国的地方不同于联邦制国家的州和地方自治单一制国家的地方团体,前者并没有独立的法律地位,因此也就没有相应的公法人制度和行政主体制度确保其自治空间,地区间就某一跨界事务进行平等协商的法律前提可能并不存在。因此凡是涉及政府横向关系的立法就很难制定或出台,比如《立法法》就没有对区域合作立法进行规定,《人民法院组织法》就放弃了对跨区域法院的设置作出授权,最近又有学者对区域合作立法实践的合宪性提出质疑,认为它和中国宪法对行政区划的设置是有冲突的,这就说明立法者和学者都考虑到了宪法这根红线。

《长江保护法》关涉合宪性问题,因此在制度设计时需要提前考虑和宪法的匹配,对生态补偿协议等横向协议如何做出规范实属立法重点和难点。其中需要重点考虑的是,哪些事项是政府间可以签订协议(某些协议可能会带有政治性或形成地方保护),签订的协议是否需要由本级人大通过(重大事项应由人大审议通过是宪法和地方组织法的规定),协议是否要由共同的上级加以批准或见证(可能会破坏地方政府协商的自主性),不同层级的地方政府间是否可以签订协议(中国政府间交往比较强调对等原则),协议履行发生纠纷可否通过司法途径解决(行政诉讼法仅解决行政主体和相对人之间的行政协议纠纷),政府间的横向补偿协议如何与纵向的补偿机制相衔接(两种补偿是否可以兼得),等等。因此,立法时既要确保将实践证明有效的机制纳入法律,又要考虑如何与宪法规定相一致。如果《长江保护法》能在规范地方政府横向关系上迈出实质性的一步,充分调动地方政府保护长江的积极性,并为他们的合作发展与纠纷解决提供规则和保障,则这部法律的制定就是成功的。