北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 6-7   PDF    
中国生态补偿实践的法律规则需求
靳乐山     
中国农业大学 人文与发展学院, 北京 100091

长江流域的生态补偿,目前财政部出台规范性文件《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号),这个文件主导的做法是省与省之间签订生态补偿协议,中央设定了180亿的补偿基金给予配套。但是根据我们对长江流域的研究工作来看,这种两两省际之间签订协议的做法,不一定适合长江流域这种跨多省的情况。之前财政部的做法主要是基于以前的经验,都是两省之间的。将这个模式复制到长江流域难度比较大。比如在赤水河的工作,三个省的生态补偿就比两个省要麻烦很多,不仅涉及上下游,还涉及左右岸,还涉及上下游的变动。上下游交织的关系特别复杂,长江流域的大生态补偿要超脱于两两省(区)之间的生态补偿模式,还是需要建立基于流域的机制平台开展生态补偿。目前的研究方案是建立一个绿色发展基金的方式来搭建流域生态补偿的平台。

中国生态补偿与国外的生态服务购买并不相同,中国生态补偿的标准更多的是以机会成本作为补偿的标准,即以生态保护丧失了发展机遇那部分为标准。但是域外的生态服务付费(ecosystem service payment)并不是机会成本为标准,而是以生态服务的市场价值为标准。如果以国外生态服务付费来取代中国的生态补偿,会导致补偿额度增加,便会超出中国的承受能力。因此,在中国采用生态补偿的概念更为合适。

生态补偿目前存在两种法律规则需求。第一种是生态补偿原则的设立。中国目前有两大付费原则,一是实践在做的生态补偿原则,二是污染领域的受益者付费、污染者付费的原则。这两大原则在中国实践中都叫做生态补偿。我认为,需要立法对生态补偿定义进行明确。就污染防治目的而言,中国已经存在较多的政策工具。但是很多省仍然建立了以污染者付费原则实行上游下游的生态补偿做法,制定了相应的办法,比如河南、江苏。这种将污染者付费纳入到生态补偿的范畴比较不合逻辑。

第二种是生态补偿的法律理由奠定。之所以进行生态补偿是因为提供了生态服务。新安江的例子中对于河流的环境质量有功能分区,新安江上游的水指标是超标的,氨氮甚至达到4类,水质功能没有达到地表水环境质量标准,但它仍然要建立生态补偿,可见实践中并非以环境质量标准作为生态补偿标准,而是达到水质有所改善就给予了补偿。上游本来就应该达到地表水的环境质量,地方政府有责任达到环境质量,为什么还要给补偿?因此法律应当予以澄清。中国现有生态补偿都是以环境质量改善作为补偿的依据,这是不合理的,这是一个非常重要的法律问题。