北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 4-4   PDF    
长江保护流域监督管理体制
彭峰     
上海社会科学院 法学研究所, 上海 200235
PENG Feng
一、设立更高级别的流域协调机制

如何设计监督管理体制是《长江保护法》的重心之一。我认为其创新点应着力于协调机制。一直以来,长江流域九龙治水,对此衍生出整合式执法和垂直管制的观点和实践,但是分部门管理还是目前管理体制的基本格局。随着《立法法》修改中立法权的下放、设区一级的市在环保方面新设了立法权,如果通过大部制改革将执法权上收,将使得《长江保护法》的监督管理体制面临更为复杂的局面,既不现实,也具有很难的可操作性。为此,建立一种协调机制尤为重要,其着力点并非执法权的层次,而应在行政制规权层次。建立一个在行政制规权方面更高级别的协调机构,对地方及行政所创设的规范性法律法规文件的内容进行协调,包括立法、规划、标准等是比较可行的。要求形成全流域完全统一的规划实际上几乎不可能,但是要求地方制定的规划与标准在更高级、高权威的协调机构进行备案审查则是完全可能的。从流域行政管理的全球经验来看,监管机构和发展机构之间是分立的,合并的情况比较少见。美国田纳西州的流域综合管理机构形式并不适合中国当前的国情。《长江保护法》监督管理体制中的更高级别的协调机构可以负责统筹长江流域的规划与标准制定。

二、通过行政协议或者行政协助形成执法合作机制

生态环境部和水利部完成了七大流域管理机构的改革,流域生态管理局也已经成立。流域管理的生态环境执法权已经进行了一定程度的整合,《长江保护法》在执法方式上应当更多强调联合执法,行政机构间通过行政协议的方式联合执法。在长三角地区的地方合作方面一些地方立法已经有一些探索性经验。建议通过行政协议或者行政协助等联合执法方式形成执法合作机制。此外,需要在流域生态保护中引入技术专家的权力。专家的专门机构可以作为政府内设机构,也可以作为外设机构,作为内设机构的专家专门机构也可以放在前述的协调机构里。需要创设一套专门的程序来保障专家机构的独立性。

三、建立处理公权力机构之间争议的行政裁决机制

通过行政协议或者行政协助而形成的流域保护执法往往涉及跨区域行政机关之间争议解决的问题。对于行政合同,一般的理解是行政机关与私主体之间所签署的合同,而对于行政机关之间横向合同的理解,中国暂时没有明确的理论支持。行政机关之间的协议发生争议诉诸于司法是比较困难的。因此,需要设定公权力机构之间争议的行政裁决机制。行政裁决的机构或设在协调机构或者独立设立。如果独立设立,行政裁决机构应当和协调机构平级,也可以在长江的上中下游各选一个地方,作为中央一级的派出机构集中行使这一权力。