北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (6): 1-3   PDF    

●《长江保护法》立法定位、重点和难点笔谈

主持人语:长江流域是世界_上人口和城镇数量最多、产业体系最为完整的流域,长江经济带涉及的人口和产值均超过全国的40% ,是中华民族的母亲河,也是中华民族发展的重要支撑。然而,当前长江流域面临严重生态环境问题威胁。2016年1月5日,习近平在重庆主持召开的推动长江经济带发展座谈会,上强调,推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发。“共抓大保护,不搞大开发”为长江经济带建设发展立了规矩。党中央对《长江保护法》立法高度重视,习近平总书记两次重要讲话、多次重要批示坚定了全国人民代表大会常委会制定《长江保护法》的决心。2018 年9月,《长江保护法》被列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。2019年2月以来,《长江保护法》法律草案起草步入快车道,但是该法案的功能定位、适用范围、监督管理体制、流域利益协调机制、生态优先原则的法律制度形态等核心议题仍有待进一步深入研究。2019年4月27日,全国人大环境与资源保护委员会-上海社会科学院环境资源立法研究基地、北京航空航天大学共同举办了《长江保护法》草案的核心问题再研讨,来自北京航空航天大学、上海社会科学院、中国科学院、中国政法大学、中国农业大学中国生态补偿政策研究中心、中国环境科学院、复旦大学、重庆大学、宁波大学的专家学者参与研讨,开展《长江保护法》中核心议题的深入探讨,有力地推动了长江保护立法进程。全国人大环资委、生态环保部的有关领导出席研讨会听取了意见。编者对专家发言观点进行梳理、荟萃并发表,以飨读者。

——杜群(北京航空航天大学法学院教授、环境资源法与经济法中心主任)

《长江保护法》立法定位和保护范围
胡保林     
天津大学 中国绿色发展研究院, 天津 300072
HU Baolin

立法定位问题是一部法案制定的基调,《长江保护法》的立法定位将决定该法在可持续发展上的基本走向。2019年6月6日,栗战书委员长在江苏苏州主持召开长江保护法立法座谈会,他指出《长江保护法》是一部保护长江全流域生态系统,推进长江经济带绿色发展、高质量发展的专门法和特别法。目前《长江保护法》的立法定位主要聚焦于保护与发展关系的倾向上,存在不同观点。其中,一种具有代表性的观点认为,《长江保护法》要针对长江经济带的发展,强调绿色发展,倾向于在不搞大开发的前提下,将《长江保护法》定位为一个更偏向于引导绿色发展的法案。对此,专家学者发表了不同的看法。

一、《长江保护法》是“保护法”, 不是“绿色发展法”

如果《长江保护法》定位是绿色发展的法,就不应当叫做“保护法”,而应该叫“绿色发展法”。胡保林表示,《长江保护法》应该把“保护”作为前提,遵循生态优先原则,其原因在于长江历史以来付出了严重的环境代价,长江患病不轻。要解决这个问题,生态优先是发展的前提条件、基础条件。绿色发展虽然与长江大保护有紧密联系,但是两者的侧重点不一样,一个是讲如何发展,一个是讲如何保护。

那么,如何理解《长江保护法》必须坚持生态优先,也就是如何贯彻“长江大保护”的思想?胡保林认为,必须要以长江流域现实存在的问题为导向,重视和充分认识如下几个实际问题,并将之作为制定《长江保护法》的现实目标。

长江患病不轻,表征有四。首先,表现为长江流域的整体性、系统性保护不足。虽然长江流域各地都在搞环保,但是长江流域水生态系统仍然在恶化。中央和地方都没有从整体上考虑发展和保护的关系问题,导致生态环境问题破碎化,生态系统功能退化的局面没有根本扭转。因此,环境保护与经济发展的关系在现阶段仍然要坚持强调环境优先、保护优先。其次,长江流域环境欠账太多,环境资源承载的压力巨大。过去长期以来,对长江的索取开发利用过度,而保护恢复补偿很不足,再按照传统发展方式搞下去,长江生态难以维系。总书记看得深远,生态优先,绿色发展,共抓大保护,不搞大开发,非常英明。长江流域接纳的排污量占全国的大多数,很多污染物排放量居世界前列。去年长江的水质监测断面,总磷超标6.6倍,氨氮超标6.3倍,长江污染减排和环境保护任务非常艰巨。其三,长江环境风险的问题严重。长江两岸数以千计的化工、有色冶炼、纺织印染等重污染型落后产能企业星罗棋布,环境风险隐患非常大,环境事故高发,就是因为布局结构不合理。把功能分区,优化产业布局和产品结构,加强环境治理修复这三点做好了,可防止重大环境问题的发生。其四,长江流域发展和保护的矛盾仍然非常突出。现在经济下行压力大,是不是意味着环境保护就可放松?生态环境部在审批重大建设项目上的压力仍然非常大。习总书记指出要保持生态优先,绿色发展的战略定力不动摇,特别考验地方政府能不能顶住压力挺过去。要从问题导向来研究怎样保护长江。

二、《长江保护法》如何体现“大保护”

《长江保护法》起草如何体现和贯彻“大保护”思想?在明确了战略定位以后,这个战术性问题也非常关键和重要。我提出四点建议。第一点建议是法案的适用范围首先应该体现大保护。《长江保护法》适用范围应当是全流域,不仅保护长江干流,还要保护支流,甚至目前流域管理治理的重点应更加关注支流,不解决支流污染的问题,干流也保不住,必须从整个流域来考虑综合施策。

第二点建议是坚持生态保护优先。在立法的时候,应当体现生态保护优先,把长江保护摆在压倒性的位置。长江流域的所有建设项目都要以不破坏生态环境为前提,这才是压倒性的,这才是优先的。生态环境搞不好,生存发展都受到瓶颈制约限制,所以在项目审批上就是以环保定生死。解决环保问题的依据和钥匙就是把环境资源承载力、资源禀赋和环境容量作为决策的依据,超过承载力、超过环境容量就不能上建设项目。发展要以不破坏生态环境为原则。“共抓大保护”必须体现长江保护的广度、深度和力度。广度体现全流域。深度体现流域整个生态系统服务功能退化,长江流域生态环境得病的深层次问题。当前沿江的各省市容易做的、好做的都做了,剩下的大都是难题,要解决长江的问题就要解决深层次的问题,比如规划布局和能源、交通、产业、农业、建筑、消费等优化结构问题,从发展方式这个根上去解决。力度是通过大变革、大发动、下大决心、做大动作将长江保护好。好多问题不是传统立法的问题,而是要在力度问题上有所突破,这就要求处理好《长江保护法》与单行法的关系。环保单行法多是纵向的以环境要素为对象立法,流域立法一下横切过来,与很多法都有交叉,要研究怎么解决立法冲突和重叠问题。长江保护法的制定就要体现流域性、系统性、综合性、区域性的特征来,规定单行法没有解决或解决不利的问题。这是长江保护法的重心,也是该法应有的特点,只有这样,该法案才能立得住。

第三点建议是要做到长江流域规划统一的问题。现在流域虽然有总体规划,但是缺少高层次、高权威的协调统一、协同推进的平台。一方面是规划上要进行完善,另一方面是规划的执行,要思考执行不好怎么办的问题并提出方案。规划之后需要有推行的具体措施。当前各个地区各个部门之间的规划缺少沟通和衔接,各自为政,五花八门,规划之间相互冲突,谁服从谁?不同的专家在规划上的立场观点并不相同,对于长江保护规划制定实施,其考虑专家的代表性应当尽可能多元化,避免仅从一方面考虑长江保护。

第四点建议是应当完善《长江保护法》实施的配套体制机制。长江保护法的法律配套很必要,不管是执法还是司法都应当与其配套,很多是跨区管辖的,在制度设计上、法律设计上有些都是现行体制机制无法解决的。非常赞同协调机制。垂直管理在一定程度上可以加强环境监督、减少行政干预,但作用有限。垂直以后难以发挥地方政府党委的积极性。基层执法力度大,可以考虑省市垂直,但垂直不是唯一的途径。要建立协调联防联控、协同推进的机制。