航天国际合作从最广义的角度来看是指航天领域的资本、技术、产品、服务、人才信息等要素的跨境流动过程。从狭义角度讲，航天国际合作是各国(包括其政府、自然人、法人和其他组织)以航天科技和信息为核心，通过科学研究合作、技术和产品开发合作、技术转让、技术服务(如航天发射和整星出口)、技术咨询、航天外交、学术交流、培训等多种方式开展的空间科学、空间技术和空间应用领域的交流与合作活动。

一、中国开展航天国际合作的概况

伴随着改革开放的洪流，中国航天也逐渐走出国门，迎来了开展国际合作的契机。最初的合作仅限于交流互访，20世纪80年代中期后中国开始对外签署政府间合作协定，并广泛参与了与航天有关的国际组织的活动，在双多边合作、区域合作和国际合作多个层面取得了巨大的进展，为中国航天事业的发展提供了坚实的保障。

中国在航天领域开展国际合作主要包括以下几个方面^①：

(一) 积极参与联合国系统或有关国际组织在航天领域内的国际合作

近年来，中国积极参加联合国外空委(包括其下设的科技小组委员会和法律小组委员会)的会议和相关工作；加入机构间空间碎片协调委员会(IADC)和空间数据系统咨询委员会(CCSDS)并开展空间碎片减缓方面的国际合作；参与“利用天基系统进行减灾和灾害管理行动组(第七行动组)”的工作；参与联合国外空委“研究建立减灾和灾害管理协调机制可行性特设专家组”的工作；加入国际对地观测组织成员，并进入执行委员会；设立灾害管理与应急响应天基信息平台北京办公室并利用卫星技术参与联合国系统的救灾减灾工作；向联合国捐赠了全球30 m分辨率地表覆盖数据并表示愿意利用风云二号气象卫星为各方提供气象服务；与多个国家在卫星导航领域，开展了频率协调、兼容与互操作、应用等国际交流与合作；与联合国外空司合作推进空间站的国际合作。

(二) 签署航天国际合作协议，建立固定的航天合作或对话机制

1985年以来，中国先后与美国、意大利、德国、英国、法国、日本、瑞典、阿根廷、巴西、俄罗斯、乌克兰、智利等十多个国家签订了政府间、政府部门间空间科学技术及应用合作协定、议定书或备忘录，建立了长期的合作关系。2011—2016年，中国与29个国家、空间机构和国际组织签署43项空间合作协定或谅解备忘录。近两年，中国又先后与欧洲气象卫星应用组织签署了航天合作框架协议，与卢森堡、法国、德国、俄罗斯签署了总体航天合作或具体航天合作项目的谅解备忘录。中国还与俄罗斯、乌克兰、法国、巴西、欧空局、英国、美国等建立了固定的航天合作或对话机制。

(三) 建立区域空间合作组织并利用多个合作机制推进航天国际合作

中国、泰国、巴基斯坦于1992年共同提出倡议建立了亚太空间技术应用多边合作会议机制，2001年正式开展筹建亚太空间合作组织工作，2005年10月28日在北京举行了《亚太空间合作组织公约》签字仪式。目前，该组织有中国、孟加拉国、伊朗、蒙古、巴基斯坦、秘鲁、泰国等7个成员国，还有印度尼西亚、土耳其2个签约国。该组织促成了区域范围内成员国之间的航天科技交流与合作，推动了多个航天合作项目并召开了四次空间法律与政策论坛。中国还积极利用“一带一路”倡议、金砖国家合作机制和上合组织合作机制推进航天国际合作。

(四) 通过具体合作项目推动航天科研、技术合作、数据共享和整星出口

在具体航天项目推进方面，最成功的范例是始于1988年的中巴资源卫星合作，迄今为止共成功发射了5颗卫星，根据《2013—2022年中国国家航天局与巴西航天局航天合作计划》，04A星将于2019年发射，加快推进05、06星等后续合作。中巴共同分享数据资源，堪称“南南合作”的典范。中乌、中俄在火箭领域、中俄在航天员领域展开了深度合作。中俄还计划在卫星导航、深空探索、对地观测、探月等方面继续合作。中英建立了空间科学技术联合实验室，中荷建立了空间光学仪器联合实验室，并在嫦娥四号任务上开展合作。中法在天文卫星和海洋卫星领域深度合作。中欧之间有联合空间科学卫星任务。中国正在为巴基斯坦培训宇航员，巴方将参与中国空间站的相关合作。中国与巴西、俄罗斯、印度、南非等国的航天机构共同发起并积极推动金砖国家遥感卫星星座合作，中国在亚太空间组织合作框架下，积极参与推动亚太空间合作组织联合多任务小卫星星座项目。迄今为止，中国共发射了27颗国外卫星，长征火箭以其高安全性和低成本在国际市场上占据了一席之地。除了卫星发射任务的国际合作，中国已和26个国家和地区签署了80个出口合同，整星出口数量达23颗，包括13颗通信卫星、10颗遥感卫星，涉及尼日利亚、委内瑞拉、巴基斯坦、老挝、白俄罗斯等国家，圆了世界上一批“需要卫星、用不起卫星”国家的梦。

(五) 促进航天教育培训和学术交流

中国支持和参与了联合国空间应用方案的实施。1988年以来，中国每年都向发展中国家提供一定数额、为期一年的长期培训奖学金。中国一贯注重空间科技教育培训工作，致力于提高发展中国家的空间技术应用能力，多次与联合国合作举办空间技术和法律讲习班及研讨会。2008年亚太空间合作组织成立后，依托北京航空航天大学等院校培养了遥感、导航、卫星通信专业的数百名外国学员。2013年7月12日，由科技部主办、航天五院承办的卫星应用技术国际培训班结班仪式在北京举行，来自10个亚非发展中国家的18名卫星应用技术领域的官员和专业工程技术人员参加了此次为期20天的培训。

2014年11月17日，联合国附属空间科学技术教育亚太区域中心(中国)在北京航空航天大学正式成立，国家航天局为其主管部门。中心成立后，积极开展了学历和非学历项目的培训，目前拥有遥感、导航、卫星通信、小卫星以及空间法律与政策五个专业。2018年6—7月，在北京举办风云四号卫星产品应用国际培训班，本次培训班属于中国气象局参与世界气象组织自愿合作计划WMO-VCP的援外培训项目之一，共招收来自蒙古、阿尔及利亚、伯利兹、朝鲜等15个国家的22名国际学员。

二、中国开展航天国际合作所面临的国际法律环境

航天国际合作受到多种因素的影响，通常而言，国际关系、地缘政治、经济发展、技术能力以及政策法律环境都会对航天国际合作产生直接或间接的影响。文章仅从政策法律环境的视角做一初步研究。目前航天领域已存在为数众多的国际条约和双多边协议(硬法规则)，联合国大会也通过了众多与外空有关的原则、宣言和决议，联合国外空委、机构间空间碎片协调委员会、国际电信联盟、区域空间合作组织也发布了许多与外空活动相关的报告、指南、准则、守则等诸多软法性文件。这些国际规则从不同角度对航天国际合作进行了规范。

(一) 以条约的形式明确航天国际合作是缔约国的权利和义务

1967年《外空条约》作为“外空宪章”，在其文本中多处提到了国际合作，如(各国)应有对外层空间(包括月球和其他天体)进行科学考察的自由；各国要促进并鼓励这种考察的国际合作^②。各缔约国在进行外空探索和利用的各种活动方面，应遵守国际法和联合国宪章，以维护国际和平与安全，促进国际合作和了解^③。其余条文中有关营救与送回宇航员(第五条)、在平等基础上观摩发射(第十条)、航天活动的通报(第十一条)、以互惠为基础对月球和其他天体上的驻地、设备、设施和宇宙飞行器的开放参观(第十二条)都与国际合作密不可分。1968年《营救协定》^④中关于营救宇航员的信息通报、援救措施、送回宇航员、他国空间物体落入境外或非国家管辖区的通报、搜寻、处置与归还也必须依赖国际合作方能实现。1972年《责任公约》^⑤第十三条也涉及国际合作，如“倘外空物体所造成之损害对人命有大规模之危险或严重干扰人民之生活状况或重要中心之功能，各缔约国尤其发射国应于遭受损害之国家请求时，审查能否提供适当与迅速之援助。但本条之规定不影响各缔约国依本公约所有之权利或义务。”1976年《登记公约》^⑥第六条有关“协助他国辨识对该国或对其所辖任何自然人或法人造成损害、或可能具有危险性或毒性的外空物体”虽然并不构成一项义务，但提供此种协助无疑为促进国家间合作和了解创造了良好条件。1979年《月球协定》^⑦则在多处提及了国际合作，考虑到该条约缔约国数量极少，且主要航天大国均未批准该条约，故在此不再赘述。

1978年《禁止为军事或任何其他敌对目的的使用环境致变技术公约》的核心条款是“本公约各缔约国保证不为军事或任何其他敌对目的使用具有广泛、持久或严重影响的改变环境的技术作为摧毁、破坏或伤害任何一个缔约国的手段”^⑧。该条约同时规定：“本公约缔约国保证促进关于使用改变环境的技术于和平目的的科技资料的最大可能的交换，并有权参加这种交换”^⑨，以及“本公约缔约国保证彼此间进行协商和合作以解决因本公约的目标或因执行本公约各项条款而引起的任何问题”^⑩。

1992年《国际电信联盟组织法》^⑪第一条“国际电联的宗旨”中将“维护和扩大所有电联会员之间的国际合作，以改进和合理使用各种电信”列在了第一项。在《无线电规则》第十五条“干扰”中明确规定了“有害干扰事件情况的处理程序”^⑫，该程序只能通过有效的国际合作才能发挥其应有效力。

(二) 以软法规则形式规范特定航天领域的国际合作

1982年《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》^⑬第六项、第十二项和第十三项都提到了国际合作，要求发送国、接收国在利用卫星进行国际直接电视广播的活动中就国际合作做出适当安排，并规定了通报和磋商机制。

1986年《关于从外层空间遥感地球的原则》^⑭第五~七条均要求遥感国应促进该领域的国际合作并在公平和彼此接受的条件下向他国提供参与的机会。为防灾减灾，拥有处理和分析过的遥感数据的国家应尽快将相关数据和资料送交有关国家。为促进和加强国际合作，尤其是照顾到发展中国家的需要，从外层空间遥感地球的国家经请求应同领土被感测的国家举行协商，以提供参与机会和增进双方由此得到的惠益。

1992年《关于在外层空间使用核动力源的原则》^⑮则要求载有核动力源的空间物体因故产生的放射性物质有重返地球危险时，应及时通知其他国家并对其他国家索取进一步资料的要求或协商的要求迅速予以答复。

2007年《和平利用外层空间委员会空间碎片减缓准则》^⑯要求会员国和相关国际组织应继续本着国际合作精神，最大限度扩大空间碎片减缓措施所带来的惠益。

除上述联大有关原则和准则外，2013年通过的关于外空透明度与建立信任措施的政府专家组报告(GGE报告)^⑰和2019年经由外空委大会决议通过的《外空活动长期可续性准则》^⑱中都在有关信息交换、信息透明等方面做出了明确规定。这些都有赖于在彼此信任的基础上基于善意进行国际合作方可实现。

尤其值得注意的是，《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》^⑲为航天国际合作规定了基本原则，包括遵守国际法的原则、为所有国家谋福利和利益的原则、公平合理与相互接受原则、采取有效适当方式的原则、特别考虑发展中国家需要的原则、适当发挥空间应用和国际合作潜力的原则、加强外空委作用的原则、广泛参与原则。

当然，除上述一般意义上的国际硬法和软法规则外，具体航天项目的国际合作通常依据国家间或政府间签署的航天合作协议、谅解备忘录等加以执行，其内容更多地涉及合作各方的具体权利义务问题，如技术转移、知识产权保护、责任交叉豁免和争端解决等。

部分航天大国单方面发布的政策和法律也可能对国际航天合作产生深远影响。美国通过其国内法禁止使用中国火箭发射美制卫星，禁止中美在航天领域的合作，这不仅阻断了中美航天合作之路，还对中国与其他国家开展航天合作设置了障碍。

三、与航天国际合作有关的国内政策与法律 (一) 相关政策

中国关于航天国际合作的基本政策体现在四个《中国的航天》系列白皮书中。依据相关白皮书，中国政府在开展国际空间合作中，一贯坚持“为人类谋福利”“平等互利”“遵守国际法”“惠益各国、特别考虑发展中国家利益”“保护空间环境与资源”“支持联合国外空工作”等原则。在基本政策方面，主要包括“支持在联合国系统内开展和平利用外层空间的各项活动”“支持政府间、非政府间空间组织为促进航天事业发展所开展的各项活动”“加强基于共同目标、服务‘一带一路’建设的双边和多边合作”“支持亚太空间合作组织在区域性空间合作中发挥重要作用，重视在金砖国家合作机制、上海合作组织框架下开展空间合作”“鼓励和支持国内科研机构、工业企业、高等院校和社会团体，在国家有关政策和法规的指导下，开展多层次、多形式的国际空间交流与合作”等政策。

事实上，该系列白皮书对中国航天国际合作的基本政策阐述存在一定差异，这表明国家一直在微调航天国际合作的基本政策。与以往相比，中国不再强调“坚持独立自主的方针”^⑳以及“合理利用国内外两个市场和两种资源，开展积极、务实的国际空间合作”^㉑的原则，也不再空泛地提及“重视亚太地区的区域性空间合作，支持世界其他区域性空间合作”^㉑，而是结合现行的国家战略，如“一带一路”的倡议，基于现有的空间合作组织形式，如亚太空间合作组织、金砖国家合作机制和上合组织框架来开展基于项目推动式的航天合作。

2016年《中国的北斗导航系统》白皮书阐述了北斗导航系统的国际合作政策，如加强与其他卫星导航系统的兼容共用；按照国际规则合法使用频率轨位资源；持续推动北斗系统进入国际标准；积极参与国际卫星导航领域多边事务；大力推动卫星导航国际化应用。此外，中国卫星导航系统管理办公室通过“北斗网”发布了多个技术文件，对北斗导航系统公开服务性能及其信号性能在持续性、可靠性、精度、兼容性等方面做出承诺，为北斗导航系统走出国门，开展更深层次的国际合作创造了条件。

当然，中国国家领导人、外交部发言人、中国常驻联合国大使以及出席外空委大会及其小组委员会的代表所做的关于外空活动的发言也在一定程度上构成了中国航天政策的一部分，其中有关国际合作的表态也体现了中国政府的立场和观点。

(二) 相关法律

这里所指的法律是广义的法律，包括全国人大及其常委会通过的法律、国务院的行政法规、部门规章、地方性立法和有关部门的行政规范性文件等。

现有法律中几乎没有专门提及航天国际合作的规定。但从国际合作角度而言，中国现有多部法律适用于航天领域的国际合作，具体如下所示：

1.《科学技术进步法》《对外技术援助管理暂行办法》

《科学技术进步法》第十四条指出：中华人民共和国政府发展同外国政府、国际组织之间的科学技术合作与交流，鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、科学技术人员、科学技术社会团体和企业事业组织依法开展国际科学技术合作与交流。国家鼓励国内外的组织或者个人设立科学技术奖项，对科学技术进步给予奖励。

《科学技术进步法》第五十四条规定：国家鼓励在国外工作的科学技术人员回国从事科学技术研究开发工作。利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构、高等学校聘用在国外工作的杰出科学技术人员回国从事科学技术研究开发工作的，应当为其工作和生活提供方便。外国的杰出科学技术人员到中国从事科学技术研究开发工作的，按照国家有关规定，可以依法优先获得在华永久居留权。

《对外技术援助管理暂行办法》所称的技术援助项目，是指中方在援外资金项目下，综合采用选派专家、技术工人或提供设备等手段，帮助受援方实现特定技术目标的援助项目。商务部负责技术援助项目的立项、管理和监督。航天领域的技术援助可以参照适用该暂行办法。

2.《对外贸易法》《货物进出口管理条例》《技术进出口管理条例》《军品出口管理条例》《导弹及相关物项与技术出口管制条例》

由于火箭、卫星等航天产品和发射服务等不属于WTO相关规则适用的对象，因此，有关火箭、卫星等产品及相关技术的进出口应适用上述有关进出口贸易的一般法和特别法的规定。按照《军品出口管理清单》和《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的规定，火箭、导弹、军用卫星及其辅助设备属于军品，运载火箭、液体火箭发动机、固体火箭发动机、航天惯性制导仪等属于两用物项和技术清单的管制范围。因此，除民用卫星未做明确规定外(实践中由国防科工局审批)，其他航天类产品和技术出口要申请科工局军贸司和军委装备发展部的出口许可。值得注意的是，《中国禁止出口限制出口技术目录》包含了许多敏感的航天技术，如航天器测控技术、空间数据传输技术、卫星应用技术等，并区分情况加以禁止或限制。

3.《保守国家秘密法》及国防科工局有关规范性文件

该法要求机关、单位加强对国家秘密载体的管理，任何组织和个人不得有下列行为：邮寄、托运国家秘密载体出境；未经有关主管部门批准，携带、传递国家秘密载体出境。机关、单位对外交往与合作中需要提供国家秘密事项，或者任用、聘用的境外人员因工作需要知悉国家秘密的，应当报国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门批准，并与对方签订保密协议。举办会议或者其他活动涉及国家秘密的，主办单位应当采取保密措施，并对参加人员进行保密教育，提出具体保密要求。军事禁区和属于国家秘密不对外开放的其他场所、部位，应当采取保密措施，未经有关部门批准，不得擅自决定对外开放或者扩大开放范围。

国防科工局目前对在国际交往中涉密管理事项包括：“核心涉密人员因私出境审批”“对外交往与合作提供国家秘密事项审批”“军工涉密业务咨询服务审批”^㉒“携带或传递密品密件出境审批”“举办涉密展览审批”“聘用境外人员进入涉密岗位审批”“对外开放涉密场所、部位审批”。

四、中国航天国际合作中面临的问题

随着中国航天国际合作规模的日趋扩大，原有航天管理体制、机制和实施中的问题不断涌现，客观上对中国航天国际合作产生了不利影响。

(一) 分散的航天管理体制导致了分散的航天国际合作管理体制

长期以来，中国在国防、军队建设、国民经济、社会发展、对外交流等领域采取多部门齐抓共管、分工协作的管理模式。在航天国际合作领域，虽然国家航天局“代表中国政府组织或领导开展航天领域对外交流与合作等活动”^㉓，但其并非一般意义上的政府部门，其权限受到载人航天工程办公室(负责载人航天的国际交流合作)、中国卫星导航系统管理办公室(负责北斗系统的国际交流合作)、科技部(负责科技领域的国际交流合作，尤其是知识产权保护方面)、外交部(负责国家对外缔结外空国际合作条约事宜)等多个部门的制约。

这种分散的航天国际合作管理体制容易导致部门间界限不清，权限交叉，缺乏协调等，很难适应中国进一步扩大开放、加强航天国际合作的需要。

(二) 民间层面的航天国际合作管控存在较大困难

在以往固有的计划经济体制下，仅国有军工集团及其附属的科研院所、部分国防军工院校等能够进入航天领域(传统上为国防科技工业的一部分，航天产品可被视为武器装备加以管理)。在此背景下，只要国防科工局和国防军工院校的主管部门在科研技术合同审批、会议审批、出国审批、敏感场所参观审批(主要是进行保密审查)把好关，加上中国已有的军品出口管控制度、两用物项与技术出口管控制度和技术出口管控制度，就基本可以防止技术泄密事件的发生。

但目前随着航天技术的不断发展和普及，特别是随着社会资本准入航天业的门槛不断降低，大量民营企业、非国防军工院校和私人开始进入航天领域，承担科学研究和技术研发活动，因私出国出境旅游和参加学术会议不断增多，技术研发和合作规模不断扩大，计划经济模式下的管人管单位防泄密的做法实践中面临严峻挑战。

(三) 中国缺乏有关航天国际合作的总体性法律

如上所述，有关(航天)国际合作的规定散见于部分法律中，且多为原则性规定。白皮书虽然阐述了中国航天国际合作的基本原则和政策，但其侧重于国家对外开展航天国际合作，且作为政策缺乏法律应有的效力和稳定性。实践中的难点在于如何在科学研究、技术研发、产品研制、技术咨询、学术交流等合作领域分别就敏感技术管控、知识产权保护、技术转移监管、保密制度实施等做出全面规定。目前仅少数政府部门、某些机构和组织或高校对其中某一环节有零散的规定。

(四) 中国对特定领域的航天国际合作缺乏明确、合理的规则

在现行的出口管控制度下，运载火箭(包括具有各种载荷能力的运载火箭、运载火箭的任何一级或任何子级、火箭发动机、火箭壳体)属《军品出口管理清单管制》范畴，而“能把500 kg以上有效载荷投掷到300 km以上完整”的运载火箭、推力大于或等于90 kN顿的可贮存推进剂的液体火箭发动机、总冲大于或等于1 100 kN/s的固体火箭发动机等落入了《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的管制范畴，并应按《中华人民共和国敏感物项和技术出口经营登记管理办法》向商务部进行登记。在目前复杂的军品、两用物项和敏感物项与技术审批登记制度的制约之下，运载火箭领域的国际合作必然严重受阻。考虑到美国对中国发射美制卫星存在严格限制和惩罚措施，现实的做法是扩大火箭领域的技术合作、整箭出口和境外发射，现有的严格管制措施制约了上述领域的国际合作。

长期以来，军用卫星的出口管控需遵循《军品出口管理条例》的要求。但对于纯民用卫星的出口，目前缺乏可以适用的法律，其出口只能参照适用该《军品出口管理条例》的规定。考虑到中国生产制造的卫星在国际市场上的竞争力相对有限，而军品审批环节较多、耗时较长，更进一步削弱了其竞争力，导致中国的整星出口所针对的对象多是发展中国家或欠发达国家。因此，应当进一步放松对民用卫星出口的管制。

当然，受已有制度存在缺陷、缺乏合理性、配套性制度的影响，中国整体对外航天合作的层次不高、范围狭窄、深度不够。这涉及到中国未来航天国际合作立法所需解决的重点问题，即制度的设计和完善问题。

五、《航天法》中关于国际合作部分的立法重点 (一) 明确现有航天国际合作的管理体制

党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出了全面规划和系统部署。按照提请第十三届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，新组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水利部、审计署；不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会；除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。按照机构改革时间要求，2018年底，国务院各部门已经完成了各自的职能配置、内设机构和人员编制规定。在此大背景下，重新审视航天国际合作的管理体制尤为重要。

航天国际合作因其种类繁多、环节众多，涉及的政府部门也比较多。各政府部门从其“三定规定”出发，就本部门的职责进行了明确。因此，依照各部门最新的“三定规定”，有关航天国际合作的部门及其职责如下：

工业与信息化部：开展工业^㉔、通信业和信息化的对外合作与交流，代表国家参加相关国际组织^㉕。卫星频率、轨位的国际协调和卫星通信业务领域的对外合作由工信部所属的无线电管理局负责。

国家国防科学技术工业局：负责核工业、航天等领域武器装备科研生产重大事项的组织协调和军工核心能力建设。对从事武器装备科研生产单位实施许可制度管理，对核工业和航天工业实施行业管理，组织实施探月工程等国家科技重大专项。组织管理国防科技工业领域的政府间国际交流与合作，组织协调和监督管理军品出口工作。承担相关军控及履约工作。承办国家原子能机构、国家航天局对外交流与合作的相关工作^㉖。

科学技术部：拟订科技对外交往与创新能力开放合作的规划、政策和措施，组织开展国际科技合作与科技人才交流。指导相关部门和地方对外科技合作与科技人才交流工作。负责国外智力引进工作。拟订国家重点引进外国专家总体规划、计划并组织实施，建立外国顶尖科学家、团队吸引集聚机制和重点外国专家联系服务机制。拟订出国(境)培训总体规划、政策和年度计划并监督实施^㉗。

商务部：负责制定进出口商品、加工贸易管理办法和进出口管理商品、技术目录；拟订并执行对外技术贸易、进出口管制以及鼓励技术和成套设备进出口的贸易政策，推进进出口贸易标准化工作，依法监督技术引进、设备进口、国家限制出口技术的工作，依法颁发防扩散等与国家安全相关的进出口许可证件。

应急管理部国家减灾中心：中心主要承担国家减灾救灾数据信息管理、灾害及风险评估、产品服务、空间科技应用、科学技术与政策法规研究、技术装备和救灾物资研发、宣传教育培训和国际合作交流等职能^㉘。国家减灾中心负责开展减灾救灾领域的国际合作，负责国际减轻灾害风险中心的日常工作。承担UN-SPIDER北京办公室、“国际减灾宪章”(CHARTER机制)的协调工作。自2011年成立以来，UN-SPIDER北京办公室与国家减灾中心一直保持着紧密合作。UN-SPIDER北京办公室在项目中充分借助国家减灾中心的专业技术能力，向包括中国在内的发展中国家提供技术咨询，开展能力建设项目，组织区域与国际研讨会等。国家减灾中心与UN-SPIDER通力合作，共同推动执行《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》^㉙。

生态环境部：开展生态环境国际合作交流，研究提出国际生态环境合作中有关问题的建议，组织协调有关生态环境国际条约的履约工作，参与处理涉外生态环境事务，参与全球陆地和海洋生态环境治理相关工作^㉚。

自然资源部国家卫星海洋应用中心：是自然资源部直属的财政补助事业单位，主要职能是负责中国海洋卫星系列发展和卫星海洋应用工作，为海洋经济、海洋管理、公益服务及海洋安全提供保障和服务。该中心在国际合作方面的一项职能是“承担海洋卫星数据国际资料交换，组织开展海洋遥感的国际合作和学术交流”^㉛。

国家国际发展合作署:拟订对外援助工作的政策和方案, 推进援外方式改革, 编制对外援助计划, 确定对外援助项目, 管理对外援助资金规模和使用方向等职责。

教育部：组织指导教育方面的国际交流与合作，制定出国留学、来华留学、中外合作办学和外籍人员子女学校管理工作的政策，规划、协调、指导汉语国际推广工作，开展与港澳台的教育合作与交流^㉜。

国家广播电视总局：开展广播电视国际交流与合作，协调推动广播电视领域“走出去”工作，负责广播电视节目的进口、收录和管理^㉝。其下设的国际合作司(港澳台办公室)除上述工作外，还负责监管卫星电视接收设施和境外卫星电视节目的落地与接收。

外交部：负责国际军控、裁军、防扩散等领域工作，研究有关国际安全问题，组织军控方面有关条约、协定的谈判。负责办理国家对外缔结双边、多边条约事务，负责国际司法合作有关事项，负责或参与处理涉及国家和政府的重大涉外法律案件，协助审核涉外法律法规草案，组织协调有关中国履行国际公约、协定工作^㉞。与航天国际合作密切联系的两个司是军控司和条法司。

中国科学院国际合作局：主要负责国际合作规划，政策、规章制度等研究制定，重大国际合作活动统筹协调和国际化推进工作，重大国际合作计划的策划与管理，外事活动与港澳台科技合作管理，国家授权的境外事务和有关国际组织分支机构管理等，对口联系国家有关部门，承担院领导交办的工作^㉟。中科院系统直属单位和附属机构的国际交流合作工作由中科院国际合作局主管。

除相关政府部门外，中国在特定的航天业务领域，还有专门的机构来加以管理。比如北斗卫星导航系统由中国卫星导航系统管理办公室负责其建设、运营和国际合作。载人航天工程则实行专项管理机制，设立中国载人航天工程办公室，作为统一管理工程的专门机构和组织指挥部门，也是工程两总和重大专项领导小组(一组)的办事机构。办公室对内行使工程管理职能，在工程两总直接领导下，负责组织指导、协调各任务单位开展研制建设和试验任务，在技术方案、科研计划、条件保障、质量控制、运营管理上实施全方位、全过程、全寿命的组织管理。办公室对外代表中国政府与世界其他国家(地区)航天机构和组织开展载人航天国际合作与交流^㊱。

虽然航天国际合作存在多部门管理的情况，但在彼此权力边界清晰的情况下，并无太大问题。问题在于各部门切入国际合作的角度不同，有的是基于行业管理需要(如科工局/航天局)，有的是基于部门管辖事项的需要(如科技部、教育部、外交部、商务部、生态环境部)，有的是归口业务管理需要(如应急管理部国家减灾中心、自然资源部国家卫星海洋应用中心、国家国际发展合作署、国家广播电视总局等)，有的是专项管理的需要(如载人航天工程、北斗卫星导航系统等)，有的则是系统内管理需要，如中国科学院国际合作局等。因此，其权责交叉在所难免。在国家有关机构改革和部门“三定方案”尘埃落定的背景下，短期内不可能重新调整部门权限，尤其是考虑到国际合作并非许多部门的核心职责的情况下。因此，只能在确认各部门各自职权的基础上，切实加强部门间的协调机制，从人员、事项、经费等角度出发，以事权为主要协调对象。随着市场化改革，传统的人事关系面临挑战，“管人”的难度将不断加大。而资金多元化的投入，使得“管钱”的效果不断减弱。因此，未来在国际合作管理领域，应当以项目的全方位管理为重点，依托项目管理单位对国际合作实施监管。对于没有人事关系、经费依赖自筹、可能游离于现有管理体制之外的国际合作活动，只能通过特定制度的完善来达到监管效果，如完善敏感技术的管理、加强敏感物项的进出口管控、规范中外学术交流、加强知识产权制度和保密制度建设等。

(二) 航天国际合作中长期规划的制定

航天国际合作的中长期规划对于统筹协调相关领域的工作，推进航天重点领域的国际合作，配合国家的重大战略，提升航天科学技术实力，扩大航天产品和服务出口具有重要的支撑作用。目前在四个航天白皮书中都有未来五年航天国际合作的重点合作领域的概述，但相对而言，与部分政策性文件(如《航天发展十一五规划》)相比，其内容过于笼统和原则，缺乏具体项目和重点任务部署，且与其他部门职权范围内的航天国际合作缺乏衔接和协调。

(三) 区分国际合作的参与主体和类型，加强对航天国际合作的管控

如上所述，由于航天国际合作涉及科学研究、技术引进、技术出口、技术和产品研发、工程项目、技术服务、技术咨询、航天外交、进出口管制、引智项目、援外项目、教育培训项目、学术交流会议等多种形式、多个领域，在部门职权分割、行业管理分割、归口业务分割和归属系统分割的情况下，目前对航天国际合作的管理呈现出分散无序的状态。应当区分航天国际合作的类型，明确其牵头部门或主导部门，通过部际协调机制和项目、人员、经费和制度管理的方式，对航天国际合作进行全方位覆盖式管理。

(四) 完善对宇航产品的技术合作和出口管控

应放宽对宇航产品，尤其是技术比较成熟的商业火箭产品的出口管控和技术合作限制，促进整箭出口，积极拓展国际市场。放宽对火箭技术合作的限制，在遵守不扩散义务和两用物项和技术出口管控制度的情况下，加强与其他国家共同合作研制商业运载火箭，如有可能，还可成立合营公司共同开拓国际市场。

在民用整星出口方面，设立民星出口许可制度，明确其审批主管部门和审批程序，根据卫星类别和数据精度，在不影响国家安全的情况下，实施分类审批的原则。

六、《航天法》中关于国际合作部分的条文建议

《航天法》作为中国航天事业的基本法，应以专章形式对中国的航天国际合作工作做出总体的部署和安排。

(一) 明确中国开展航天国际合作的基本立场

《航天法》立法应遵循中国有关航天政策的基本精神，体现中国在航天重大问题上的立场和观点。“航天国际合作”部分由于其对外性，更适合在其中体现中国在此问题上的基本立场。2017年1月，习近平主席在日内瓦万国宫出席“共商共筑人类命运共同体”高级别会议，并发表题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，深刻、全面、系统地阐述了人类命运共同体理念，为推动世界发展和人类文明进步提出了“中国方案”。2017年10月，联合国大会通过了《不首先在外空放置武器》^㊲和《防止外空军备竞赛进一步措施》^㊳。前者提及“重申应研究和采取切实措施，以求达成防止外层空间军备竞赛协定，协力构建人类命运共同体”；后者也“鼓励所有国家积极促进防止外层空间军备竞赛，特别是防止在外层空间放置武器以及对空间物体使用武力，促进和加强为和平目的探索利用外层空间的国际合作，以构建人类命运共同体。”

结合《中国的航天》白皮书，中国开展航天国际合作的基本立场如下：(1)中国依照联合国有关外空条约和联大决议的要求，将在平等互利、相互尊重、包容发展的基础上，促进和加强为和平目的探索利用外层空间的国际合作，以构建人类命运共同体；(2)中国支持国际、区际或在双多边协议基础上的航天合作，支持政府间、非政府间空间组织为促进航天事业发展所开展的各项活动；(3)鼓励和支持国内科研机构、工业企业、高等院校和社会团体，在国家有关政策和法规的指导下，开展多层次、多形式的国际空间交流与合作。

(二) 明确航天国际合作的管理体制，建立部际协调机制

国务院航天主管部门统筹协调民用航天的国际合作，中央军委相关部门统筹协调与国防有关的航天国际合作。国家相关部门依其职权负责组织适当领域的航天国际合作。国家建立和完善航天国际合作的部际协调机制。

(三) 航天国际合作中长期规划的制定

国务院航天主管部门应基于部际协调机制，在调研论证和充分听取各方建议基础上，拟订民用航天国际合作的中长期规划，对重点合作领域、主要任务和保障落实做出部署，由国务院办公厅统一印发。

(四) 航天国际合作的统筹管理

国家鼓励以科学研究、技术引进、技术出口、技术和产品研发、技术服务、技术咨询、工程项目合作、技术推广与应用、培训、学术交流和国际会议等方式推进航天领域的国际合作。国家重视引入外国专家和研究团队，并为其研究创造良好条件。国家重视对发展中国家的技术援助和救灾减灾工作，努力促使空间技术造福于全人类。

国家各有关部门在其职责范围内，通过优化项目运行、人才引进、学术交流、设备设施共享利用和简化经费管理等方式为国际合作创造良好条件。

国家各有关部门通过部际协调机制统筹协调航天国际合作，不断完善相关制度，确保各类主体从事的航天国际合作活动遵守国家有关保密、知识产权保护和进出口管制等方面的要求。

(五) 宇航产品的技术合作与进出口管控

国家依据与有关国家和国际组织签署的协议，在遵守不扩散义务的前提下，促进商业运载火箭的技术合作和共同研发，提升商业运载火箭的国际竞争力，努力开拓国际商业发射服务市场。

国家制定和完善民用卫星出口的政策和法律法规。国务院航天行业主管部门主管民用卫星的出口工作，必要时会同国家外经贸主管部门和中央军委相关部门对民用卫星的出口实行分类分项许可管理。

七、结语

航天国际合作是中国航天事业发展的强大助力，也是中国开展航天外交和经济合作的重要一环。中国目前正在根据一带一路倡议、在金砖国家合作机制和上合组织框架内推进航天国际合作，借助国家机构改革和《航天法》立法工作的东风，中国应审视航天国际合作的深层次问题，探索航天国际合作的新模式，通过政策和立法解决航天国际合作的体制、机制和实施问题，为航天国际合作创造良好的政策法律环境，这是一件功在当代、利在千秋的大事。

注释：

① 中国有关航天国际合作的具体信息，参见：《中国的航天》白皮书、《中国北斗卫星导航系统》白皮书、国家航天局、国防科工局、载人航天工程办公室、北斗网等。

② 《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》第一条。

③ 《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》第三条。

④ 该条约全称是《关于援救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》。

⑤ 该条约全称是《外空物体所造成损害之国际责任公约》。

⑥ 该条约全称是《关于登记射入外层空间物体的公约》。

⑦ 该条约全称是《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》。

⑧ 《禁止为军事或任何其他敌对目的的使用环境致变技术公约》第二条。

⑨ 《禁止为军事或任何其他敌对目的的使用环境致变技术公约》第三条第2款。

⑩ 《禁止为军事或任何其他敌对目的的使用环境致变技术公约》第五条第1款。

⑪ 该条约中文版可参见《国际电信联盟组织法》, 网址为http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057735/n305 7748/n3057750/c3540219/content.html。

⑫ 国际电信联盟《无线电规则》(2016年版)(RR2016-Vol-I), 第15条第VI节。

⑬ 经大会在其1982年12月10日第37/92号决议中通过。

⑭ 经大会在其1986年12月3日第41/65号决议中通过。

⑮ 经大会在其1992年12月14日第47/68号决议中通过。

⑯ 已获和平利用外层空间委员会第五十届会议核可，参见:UN Doc. A/62/20号文件。

⑰ 《外层空间活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组的报告》，参见:UN Doc, A/68/189。

⑱ 《和平利用外层空间委员会外层空间活动长期可持续性准则》，参见:UN Doc.A/AC.105/L.318/Add.4。

⑲ 经大会在其1996年12月13日第51/122号决议中通过。

⑳ 2000年《中国的航天》白皮书和2006年《中国的航天》白皮书。

㉑ 2011年《中国的航天》白皮书。

㉒ 其审批依据包括:1.《军工涉密业务咨询服务安全保密监督管理办法(试行)》；2.《军工涉密业务咨询服务安全保密监督管理办法实施细则》；3.《关于修改 < 军工涉密业务咨询服务安全保密监督管理办法(试行)> < 军工涉密业务咨询服务安全保密监督管理办法实施细则>的通知》。

㉓ 网址为http://www.cnsa.gov.cn/n6758821/index.html#w_two。

㉔ 国防工业除外。

㉕ 《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》，网址为http://www.miit.gov.cn/n1146285/n6496186/c3722514/content.html。

㉖ 《国家国防科学技术工业局文告》。

㉗ 《科学技术部职能配置、内设机构和人员编制规定》，网址为http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/10/content_5320819.htm。

㉘ 参见:国家减灾中心简介，网址为http://www.ndrcc.org.cn/gywm/index.jhtml。

㉙ 参见:史睿仕·赖文所写的《UN-SPIDER联合国外空司灾害管理与应急反应天基信息平台》，载《中国减灾》2015年9月上月刊。

㉚ 参见:《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，网址为http://www.scopsr.gov.cn/jgbzdt/gg/201811/t20181119_325749.html。

㉛ 参见:国家卫星海洋应用中心介绍，网址为http://www.nsoas.org.cn/portal/article/1403156408814.html。

㉜ 参见:教育部网站, 网址为http://www.moe.gov.cn/jyb_zzjg/moe_188/201001/t20100114_46388.html。

㉝ 参见:《国家广播电视总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，网址为http://www.scopsr.gov.cn/jgbzdt/gg/201811/t20181119_325755.html。

㉞ 参见:外交部网站，网址为https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zyzz_673087/。

㉟ 参见:中国科学院网站，网址为http://www.bic.cas.cn/jgsz/jld/。

㊱ 参见:中国载人航天工程网，网址为http://www.cmse.gov.cn/art/2011/4/23/art_24_1054.html。

㊲ 联合国大会决议A/72/407，第10—11页。

㊳ 联合国大会决议A/72/407，第12页。