改革开放以来，中国经济与社会形态均已发生了深刻变革，单位制逐渐瓦解，社区建设随着时代的发展而出现。2017年6月，中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这一纲领性文件有效刺激了社区治理创新的开展^[1]。同年，习近平同志在党的十九大报告中提出，中国特色社会主义进入了一个新时代，同时中国社会的主要矛盾也发生了变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，它对党和国家的工作提出了许多新的要求，同时也对社区治理的发展提出了进一步的要求。党的十九大报告中提出：“必须加强社区治理体系建设，将社会治理重点推进到基层，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”^[2]在党中央的支持与政策文件精神的指导之下，社区治理创新呈现出前所未有的活力，创造了大量丰富的实践^[3]。基于此，文章结合相关理论基础，通过对2013—2015年三届共55项社区治理创新案例的整理，尝试对中国社区治理创新的类型以及动因进行一定的研究。

一、理论分析框架

1996年，彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒在《政治科学与三个新制度主义》一文中对新制度主义进行了归纳，是学术界最为认可的分类方式^[4]。结合文章研究内容，拟将两位学者提出的理性选择制度主义以及制度变迁动力理论作为理论基础，构建社区治理创新分类的分析框架。

(一) 理性选择制度主义

1996年，彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒在《政治科学与三个新制度主义》一文中将新制度主义流派划分为三类：理性选择制度主义，历史制度主义和社会学制度主义。其中理性选择制度主义产生于20世纪60年代，主要源于理性选择分析，例如美国国会立法面临的困境。虽然学者们对理性选择制度主义具有较大的分歧，不过此类型也具有学术界比较认可的四个显著特征：第一，采用典型的行为假设；第二，将政治看作集体行动的困境；第三，强调了策略性行为的作用，认为一定程度上策略性行为会对政治结果起决定作用；第四，通过演绎的方式推导出制度功能并认为此有价值的功能会对行动者产生影响，从而创立了一套独特的理论解释制度产生的一系列问题^[4]。

理性选择制度主义也适用于社区治理创新问题的研究，主要有三点原因：首先，在制度变迁的机制方面，理性选择制度主义认为路径依赖是最重要的。目前中国的社区治理创新实践和相关的理论研究重点在具体的制度安排的创新，并且社区治理创新都是沿着传统的路径进行一定程度的改良，很少有地方社区完全推翻之前的制度进行创新。其次，在理论假设方面，理性选择制度主义认为行动者具有相对固定的偏好，因中国的社区治理创新多是短期的变化，只是在制度安排方面进行了细微的制度创新，在这些前提下，行动者的偏好并不会发生太大的变化。最后，在主要分析对象方面，理性选择制度主义注重对具体的制度安排进行分析，也比较契合中国的社区治理创新的分析^[5]。

(二) 制度变迁动力理论

20世纪70年代之后，随着西方经济学家对制度的深入研究，推导出了制度变迁理论。随着新制度主义的兴起与发展，制度变迁理论得到了发展和完善。诺斯、拉坦、林毅夫等学者关于制度变迁动力理论方面的研究为社区治理创新的分类奠定了理论基础。

直接动力方面，道格拉斯·诺斯对制度变迁进行了概念化^[6]。《制度、制度变迁与经济绩效》详细阐述了制度变迁的动力，即制度变迁的根本驱动力是相对价格的变化，这清楚地表明相对价格的根本变化会对社会产生影响^[6]。

间接动力方面，拉坦基于供给需求的模型提出了诱致性制度变迁的理论，即“制度变迁需求的转变是由产品和要素的相对价格变化以及与经济增长相关的技术变化所引起的；制度变迁供给的转变是由社会科学知识、法律、商业、社会服务等领域的进步所引起的”，并且完善了有关制度变迁动力学的理论研究^[7]。后来，林毅夫继拉坦有关诱致性制度变迁理论的研究，发表了《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》一文，指出“搭便车”问题的存在使得诱致性的创新无法有力地推动制度变迁，但是政府可以利用国家权力采取相应行动来解决“搭便车”的问题，进而提出了强制性制度变迁理论^[8]。

(三) 理论分析框架

基于理性选择制度主义和制度变迁动力理论的部分内容，文章构建了相关的分析框架。

首先，基于理性选择制度主义中普遍使用的“理性经济人”假说，社区治理创新是社区治理主体在追求自身利益最大化的前提下所采取的一系列改革措施，因此如果预期收益增加，社区治理主体进行创新的动力也会越大。其次，文章借鉴了拉坦、林毅夫等学者提出的有关制度变迁动力的理论，拉坦基于供给需求的模型，提出了诱致性制度变迁是一种自发而非强制的变迁；林毅夫则同样基于供给需求的模型，提出了由国家出台相关规定进行强制的强制性制度变迁。综上，文章计划从直接和间接两个角度构建社区治理创新的动因分析框架，其中直接动因以成本和收益为主，间接动因则以强制性和诱致性为主。如图 1所示，根据影响社区治理创新的动因是直接还是间接影响社区治理创新的行为，动因可以分为直接和间接两部分。

二、社区治理创新案例分类及地域分布特征 (一) 社区治理创新分类

社区治理创新的动因可以分为直接动因和间接动因，直接动因以成本和收益为主，间接动因以强制性和诱致性为主。间接动因方面区分较为简单，但是直接动因方面，任何社区治理创新都会考虑成本和收益的问题，无法很好地进行区分各个类型。尤其是成本方面，区别度非常小，因此，根据社区治理创新最终取得的是有形还是无形的收益作为另一个划分维度，如图 2所示，可以将社区治理创新分为六类：以强制性动因，所获收益有形为主——压力传导型和法治保障型；以诱致性动因，所获收益有形为主——需求回应型、矛盾回应型和技术驱动型；以诱致性动因，所获收益无形为主——居民推动型。

1.压力传导型

压力传导型创新是指党委及地方政府出台相关政策文件，强制地方社区按照相关的政策规定执行。典型案例是湖北省武汉市推出的“1+10”基层社会治理体系。

为了让街道办和居委会回归为社区居民服务的本职，武汉市委、市政府探索出了“1+10”的基层社会治理体系，“1”为《市委市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“10”为与《意见》相配套的10个子文件，从政策方面明确规定了街道办和社区居委会的定位，将街道办和居委会从繁杂的行政事务中解放出来，提高了街道办和居委会为社区居民服务的能力和效率。

2.法治保障型

法治保障型创新是指出台相关政策文件对权力进行规范，确保社区治理各项内容的公开透明。典型案例是宁波市宁海县推出的“宁海36条”。

宁海县推出《宁海村级权力清单三十六条》，权力清单经由村民代表会议表决后通过，内容全部来自于现行的法律法规。清单明确对农村干部的“小微权力”进行规范，还保障了村民实施自治的权利，保障了村民的合法权益，有力地推动了社区治理法治化。

3.需求回应型

需求回应型创新指进行社区治理的创新以回应社区居民成分日益复杂且日渐多样化的居民需求。典型案例是长沙市雨花区推出的需求导向的社区分类治理模式。

为了使外来人员能够融入社区，雨花区于2014年开展了居民服务需求大调查，根据调查结果分类治理，根据社区居民的不同需求引进不同类型的社工人才，提供多种个性化的社区服务。并且社区服务不止针对本社区的居民，也对外来人员开放，改善了邻里之间的关系，促进了社区的和谐与稳定。

4.矛盾回应型

指社区根据矛盾和问题对症下药进行创新。典型案例是吉安市吉州区“人文社区”治理服务模式。

随着经济社会的快速发展，吉州区快速建设起功能完善的现代化社区，但对于之前的老旧社区却没有投入相应的关注，造成了老旧社区居民心理的强烈反差，降低了社区居民生活的安全感，从而影响着整个城市的社会安全与治理。吉州区区委和区政府深入社区开展调研，找准问题所在并对症下药，加大对老旧社区的财政投入力度，完善社区服务功能，提升了老旧社区居民的安全感与幸福感，从而促进了城市的稳定发展。

5.技术驱动型

技术驱动型创新指社区将高科技运用于治理创新。典型案例是西安市碑林区推出的“碑林智慧社区”系统平台。

碑林区以区委、区政府为主导，在社区网格化管理模式以及数字地理信息系统的基础之上，运用现代三维仿真技术研发专项软件，对具有特殊需求的社区服务对象进行精准定位，及时准确为社区居民提供高效便捷的社区服务。同时通过精细的网格化管理，加强了政府、社区和居民三方的联系，缓和了政府和社区之间的矛盾，加强了三方之间的信任，促进了当地社区和谐稳定的发展。

6.居民推动型

居民推动型创新指社区居民作为创新主体积极参与，对社区治理创新起到主要的推动作用，提升了社区居民的公民意识，培育了良好的责任精神，改善了邻里之间的关系。典型案例是重庆市南岸区推行的“三事分流”社区治理创新模式。

在社区治理中经常会出现由政府全权包办的情况，使得社区居民对政府产生了依赖心理，然而政府所做还很难让社区居民满意。针对这一情况，区委、区政府决定放权让地方进行创新性探索，激发了社区居民创新的积极性。在探索的过程中，社区居民积极建言献策，将社区事务分为“大事”“小事”和“私事”三类，明确各个类型的事务应该由哪些主体完成。随后，区委、区政府对“三事分流”的流程进行了总结和进一步的规范，提高了社区治理的效率，提升了居民参与社区治理的能力和活力。

(二) 社区治理创新地域分布特征

2013—2015年三届社区治理创新成果覆盖全国多个省、自治区以及直辖市，覆盖范围较为广阔，如表 1所示。从获奖项目的地域分布来看，整体呈现“东部强，中西部弱”的分布格局，证明了社区治理创新与地区经济发展状况之间具有较高的关联性。其中东部地区占据绝对优势，获奖项目数量超过了中西部之和，尤以北京、广东、浙江等经济发达地区最为突出，连续三届均有创新成果入选；中西部地区能够获奖的社区也多为经济较发达的省市的社区，比如四川、山西等地，更进一步显示出社区治理创新与经济发展水平具有高度相关性。

另外，如表 2所示，获奖社区绝大多数位于城市，少部分位于农村，这也再一次表明社区治理创新与经济发展之间的高度关联性。并且根据对农村社区获奖案例的分析，多数都有地方政府财政的大力支持，说明了社区治理创新与地方政府财政投入之间存在着较大关联。

从社区治理创新的地域分布以及社区分布状况来看，中国社区治理创新总体具有“东部强，中西部弱；城市强，农村弱”的特点，显示出社区治理创新与地区经济发展水平和地方政府财政投入之间存在着高度关联性，也表明了中国地方政府重视城市社区的投入而忽视了对农村社区的关注。由此可见，经济发展状况较弱的地区在社区治理创新方面所受制约较大，可能更依赖于国家财政的大力支持。

三、社区治理创新动因分析

社区治理创新现已成为有效解决社区出现的问题，维护社区稳定的重要手段之一。中国地理面积较为广阔，各地实际情况大有不同，社区治理创新的实践日益丰富，其动因也涉及诸多方面。

(一) 直接动因

1.成本动因

(1) 地方政府竞争带来的压力

改革开放初期，中央政府通过设计“政治锦标赛”激发了地方政府在经济利益上开展激烈的竞争，政府开始不断寻求地方GDP的高速发展。然而随着国家与社会关系的变化和社会治理变革的深入发展，中央政府不断调整相关政策，逐渐改变了为增长而竞争的格局，“为创新而竞争”逐渐成为了一种新型且重要的地方政府竞争机制。社区治理创新作为政府发挥主导作用的一个重要领域，自然也就成为了地方政府竞争的重点。近年来党和政府对社区治理创新给予了高度重视，不仅出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等政策文件，从明文上对社区治理创新进行相关规定，而且在十九大等诸多重要讲话中都明确提到了要进行社区治理创新，尤其是在意识到中国社会主要矛盾变化之后，党和政府更是加大了对社区治理创新的投入力度，明确提出要加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，进而实现政府治理和居民自治、社会调节三者之间的良性互动。在压力型体制的传导作用下，对现有的社区治理体制进行改革和创新已经成为地方政府竞争的焦点之一。几乎所有获奖的社区治理创新都是由地方政府主导、参与和推动的，由此可见地方政府竞争所带来的压力在一定程度上推动了社区治理创新的开展。

(2) 地方政府财政投入增大

作为一种以国家为主体的经济行为，财政能够达到优化资源配置、促进公平分配以及稳定社会发展的目标。社区服务中心的建设、社区社会组织的培育以及政府购买公共服务等均需要大量经费的支持，社区治理创新奖的每一个案例都或多或少得到了政府财政的支持，只是经济发达地区投入较多、力度较大，例如深圳市龙岗区在大盆菜项目中投入4亿余元，湖北省秭归县在农村社区建设中投入10亿余元等。并且从创新的地区分布来看，呈现东部强，中西部较弱；城市社区强，农村社区弱的分布态势，这也再次表明了社区治理创新与财政支持、地方经济发展存在正相关的关系。由此可见，地方政府的财政投入有力地推动了社区治理创新的开展，为社区治理创新奠定了坚实的物质基础。

2.收益动因

(1) 社区治理创新能够满足社区居民日益多元化需求

随着中国特色社会主义进入了新时代，中国社会的主要矛盾也随之发生了变化。党的十九大报告提出，中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着中国经济的飞速发展，出现了大量的社区建筑，导致居民在精神层面的公共文化需求和物质层面的公共服务与设施需求随之增长，传统的社区治理已经无法满足居民日益增长的多样化需求。同时随着城市化进程的推动与发展，社区居民成分与之前相比更加复杂，个性需求也随之出现和增长。社区居民的需求很多已经超出了公共能够给予的范围，仅仅依靠政府的行政手段无法满足所有社区居民的利益诉求，因此，如何满足不同阶层居民的需求已成为社区治理的重中之重。同时，随着社区居民接受教育程度的不断提高，社区居民的公民意识和权利意识开始觉醒并有所发展，参与社区治理，直接表达自己利益诉求的呼声也日渐增强。满足社区居民的多样化需求不仅符合服务型政府的理念，也体现了基层政府在社区治理中的主动性和担当性。因此，改革现有的社区治理制度，满足社区居民日益增长的多样化需求，已成为推动社区治理创新的重要因素之一。

(2) 社区治理创新能够解决街道办、居委会发展难题

改革开放以后，中国的社区管理体制开始由以政府控制为主的单位制转变为以街道办—居委会制为主的管理体制。但是这种转变并没有从根本上改变以管理和控制为主的管理模式，社区治理体制仍然面临困境，主要原因有两方面：一方面，街道办事处权责划分不清，功能出现错位。街道办事处虽然作为地方政府的派出机关，财政和人员编制方面受制于上级政府，但是不具有政府机关应有的一些功能，也没有相应的法定地位和独立的行政执法权力，从而导致了街道办事处的定位不够明确。同时伴随着治理重心的下移，政府开始将大量的行政性事务下派给街道办事处，进一步加重了街道办事处的压力，以致于无暇顾及本地的社区治理。另一方面，居委会也面临着巨大的行政压力。居委会原本是社区居民进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，是领导居民开展社区治理的组织，是一个社区的中枢和象征。但是在现实情况中，居委会却承担了街道办事处下派的大量行政性事务，这使得居委会变成了行政机构，变成了行政事务的具体执行机构并与街道办构成行政隶属关系，进而严重削弱了居委会的自治功能，导致社区治理无法良好开展。有些地区为了减轻居委会面临的行政压力，设立了“社区工作站”来分担行政性事务，以便让居委会能够更好地带领居民进行社区治理。然而结果却适得其反，居委会在社区中的地位迅速下降，不再具备号召力和领导力，也就无法领导居民进行治理。由此可见，解决街道办和居委会面临的难题，使得社区居民能够在实践中进行自治是推动社区治理创新的又一因素。

(3) 社区治理创新能够促进社会稳定发展

社会利益群体分化导致社会结构失衡，加大了社会运行的风险。大众消费社会、科学技术的飞速发展以及城市化进程的快速推动使得社会结构变得更为复杂，这就导致了社会不稳定因素日渐增加，众多社会问题的产生威胁社会整体的稳定与发展。创新的实质在于有效解决实际问题，而社区治理通过在主体、能力等方面进行创新正是对社会问题的一个正面回应，因此可以认为，通过社区发展来反作用于整个社会的发展，是社区治理创新的又一个重要推动因素。

(二) 间接动因

1.强制性动因——政策文件的规定

改革开放后单位制逐渐解体，社区建设虽然有一定程度的发展，但是并没有得到良好的政策支持，不具备发展的政策环境。党的十八大将社区治理写进党的纲领性文件，社区建设才得以逐渐发展起来，之后“社区治理创新奖”的设立、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》文件的出台以及党的十九大讲话中的高度重视，都使得社区治理创新具有了外在的强制性动力。为了落实中央会议的精神，在压力型体制的传导之下，各地积极展开了社区治理创新的相关探索。在社区治理进行创新的过程中，政府也相继出台相关政策，例如南京市市委、市政府出台社区减负文件，沈河区民政局出台健全社区民主决策的实施方案等，都在政策文件上进行了明文规定，强制推动了社区治理创新的开展。当然，一系列政策的出台也为社区治理创新提供了良好的政策环境，为社区治理创新的顺利开展奠定了政策基础。

2.诱致性动因

(1) 信息技术的推动

据2019年2月28日中国互联网络信息中心发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止到2018年12月，中国的互联网普及率达到了59.6%，网民规模约为8.3亿^[10]，以互联网为代表的信息技术正加速与各个领域进行深度融合，大大推动了中国经济社会的转型。信息技术不仅推动了中国社会的发展，同时也推动了社区治理创新的发展。对社区治理创新的推动作用主要体现在如下两方面：一是为社区治理创新奠定了坚实的技术基础。近年来智慧社区已经成为中国社区治理创新的重要组成部分之一，基础就是信息技术的发展。信息技术可以推动社区资源的有效整合，充分实现信息共享，为社区居民提供更为有效和高效的社区服务，大大便利了社区居民的生活。二是信息技术能够促进社区居民更好地交流，缩短社区居民之间的距离，提升居民对社区的认同感和归属感^[11]。社区是居民生活的一个共同体，信息技术的发展使得社区居民足不出户就能够了解天下人与事，通过社交平台可以和其他社区居民进行有效的互动与交流，便利了生活的同时也增强了居民之间的信息互换，一定程度上也推动了社区治理创新的发展。

(2) 社区社会组织发展壮大

社区社会组织主要包含四个要素：在社区范围内活动；社区居民为主要的成员和服务对象；满足社区居民的需求是其存在的目的；性质包括民办非企业和社会团体等。20世纪90年代以来，社会结构日趋复杂，社区居民的需求也日渐多元化，因此社区治理主体多元化成为必然的发展趋势。在此趋势下，社区社会组织应运而生并蓬勃发展，社区社会组织的加入可以有效利用社区资源，满足社区居民多样化的需求，为社区居民提供更为高质量的个性化服务，再加上社区社会组织所拥有的非政府性、非营利性特征能够在一定程度上弥补政府的不足，由此获得了高度重视。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》出台，明确城乡社区服务类社会组织可以直接登记，社区社会组织增速迅猛，党的十八届三中全会指出要“激发社会组织活力，改进社会治理方式”，进一步为社区社会组织的发展创造了良好的政策环境，推动其发展。如今，作为社区治理主体之一的社区社会组织得以不断发展壮大，在推动社区治理创新方面起到了不可小觑的作用。并且社区社会组织以社区居民作为主要成员，能够更为及时地了解居民利益诉求的变化，不断调整相关措施，推动社区治理创新更有效地发展。

四、结语

通过对社区治理创新动因的分析可以看出，成本和收益是社区治理主体进行创新时首先要考虑的因素，间接的相关因素则触动了社区治理主体进行创新的意愿，为社区治理创新提供了良好的环境和基础。随着社会情况的不断变化，社区治理也面临着更多的问题，创新就成为解决问题的必然措施。目前中国的社区治理创新实践的发展先于相关理论的发展，在以后的研究中需要多多加强对社区治理创新理论的相关研究，以理论指导实践，不断完善社区治理创新的相关措施，推动社区治理创新更好地发展。

注释：

①  表 1与表 2统计结果均来源于国家民政部官网发布的相关新闻。