一、问题的提出

基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化目标实现的基础，也是社会治理创新实践的改革突破口。十八届三中全会提出创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的新要求，将完善基层社会治理提上议事日程。2017年6月12日，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，其中明确提出“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。”

“三社联动”是以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制^[1]，通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制的建立，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进^[2]。如何实现多元主体间的真正联动，提高社区治理能力，是近年来基层实践创新的焦点，但学术研究成果并不多，大多是从经验层面进行的分析，“三社联动”的联动逻辑、协调机制等问题还有待挖掘。

文章以北京市海淀区田村街道阜四小院的建设运行为蓝本，通过实地调研和访谈，研讨了如何以公共文化建设为切入点，通过“三社联动”来带动社区协同治理。社区治理内容广泛，其中，社区公共文化服务是指旨在满足社区居民文化需求，由政府主导、社会参与、协同提供的公共产品。社区公共文化服务的提供，能够有效引导居民回归并融入社区，改善日渐疏离的邻里关系，建立情感共同体，激发社区活力，促进社区由“生人社会”向“熟人社会”的转变。因此，如何通过共建、共治、共享来提供社区公共文化服务，实现基层社会的“善治”是文章的研究目的。

二、“三社联动”的治理结构

“三社联动”是一种社区、社会组织和社工之间多元互动、合作共赢模式。王思斌将联动划分为工具性联动、协作式联动与合作式联动三种类型，顾东辉将“三社联动”从“主体联动”和“要素联动”两个层面进行了解读^[3]，叶南客和陈金城则根据内在驱动力和主导力量的不同，将“三社联动”分为政府主导型、项目引导型、内需驱动型、理念践行型、体制创新型五种类型^[4]。“三社联动”既不是简单地联合与互动、不是“三社”一起工作，也不是基层政府强化社区管控的工具和手段，而是政府与社会组织的充分合作与分责，通过强化在社区层面上的良性互动，增强社区的自治性和参与性。

协同治理强调治理主体间的关系，它可以被看作是多元主体为实现共同目标而结成联盟，这种联盟使以前分散的组织在全新的协作框架内完成共同使命^[5]。在联盟关系中，不同主体之间应保持权力和权利的协调；政府与社会的彼此合作；公共选择和公共博弈的公平有效；所有利益相关者共同参与，责任共担，利益共享；政府与民间组织良性互动，分工协作，实现对公共事务的共管共治^[6]。而“三社联动”正是这种为了实现协同治理而形成的联盟关系。

在联动过程中，基层政府对联动进行整体设计和引导，指导社区参与联动工作，向社会组织和社工购买公共服务，提供资金支持。社区是社会组织和社工的活动平台，提供相关服务资源和支持，并引导居民参与社区服务，与社会组织和社工是分工合作关系。社会组织引入社会力量和社会资源，社工为社区居民提供专业化服务，同时引领义工共同参与社会治理。三者通过互联、互动、互补、互益，共同促进基层社会治理的现代化^[7]。因此，“三社联动”的治理结构可如图 1所示。

(一) 联动平台

“三社联动”的主体主要包括社区居委会、社会组织和社工，以及社区居民和居民代表，此外，还会涉及到街道党工委及街道办事处、物业公司、驻地单位等。若要三社真正联动起来，一定要借助相应的联动平台，其中应包括共建平台、共管平台及信息化平台。首先，社区作为一种地域共同体，都需要以一定的空间作为载体，因此，通过共建平台，探索如何通过政府、企业、社会主体的协作来激活社区存量空间，盘活社区存量资源，为公众参与提供基本场所。其次，社区治理的运作方式不是自上而下，而是通过协商互动，形成合作关系。因此，通过共管平台将行政部门、社会组织和人力资源进行梳理，将政府行政资源、专业资源和社会资源进行重新整合。最后，联动的信息化平台建设有利于形成社区服务的供需对接及居民的有效参与，能极大地提高联动效能。

(二) 联动机制

在推进“三社联动”过程中，需明确主体间关系，厘清各方的职责定位及行为方式，有效的联动机制要回答如何“联”以及如何“动”的问题。联动机制应包括政府购买机制、社会组织培育机制及居民需求对接机制。社会组织是推动“三社联动”的关键点，虽然已有越来越多的社会组织开始融入到基层社会治理中，但整体专业化程度有限，优质品牌不多，承接能力不强，迫切需要政府的引导和支持。政府将满足社会需求的服务事项交由社会组织提供，通过政府购买服务推动政府和社会的事权划分，既给社会组织创造了发展空间，也能为居民提供精准的专业化服务。联动机制还包括通过网络化综合服务平台、需求调查、需求反馈、群众点单等多种方式来实现文化服务供需的有效对接。

(三) 联动效能

“三社联动”作为创新社会治理、完善社会服务的有力抓手，联动的效能到底如何，需要通过服务的反馈和评估机制来衡量。通过服务反馈机制，了解对社区发展、居民生活带来的真实影响，还需结合居民、社会组织对服务提出的新需求修正服务方案。服务的评估既可以由作为服务对象的居民来承担，也可以委托第三方专业评估机构来承担，以此规范服务活动的有序开展，严格服务资金的管理使用，揭示运作过程和资金使用环节存在的问题，提升服务效能。

三、北京市田村路街道阜四小院的实践

2016年，海淀区田村路街道阜四社区被作为海淀区创建全国社区治理和服务创新实验区试点，自成立以来，试点工作取得了初步成效。文章选择该试点作为研究对象，通过实地调研和访谈，分析“三社联动”下社区公共文化服务的协同治理模式。

(一) 社区特点

田村路街道位于海淀区西四环和西五环之间，辖区面积约7.77平方公里，人口约12万，其中流动人口占比约40%，共有29个社区居委会。阜四小院位于田村路40号院阜四社区，是北京橡胶工业设计研究院的家属院，建于20世纪80年代，有居民800余户。该社区具有以下特点：第一，属于人口老龄化社区，60岁以上的老年人口1 100人，占社区常住人口总数的23%，占户籍人口总数的28%。第二，主要由北京橡胶工业设计研究院的家属院组成，其户籍人口主要是该单位的在职、退休职工及其家属，文化素质普遍较高，文化服务需求较多。第三，基本上属于老旧小区，大部分房屋建于20世纪80年代。小区硬件环境较差，社区管理不到位，居民各类矛盾比较突出，文体活动空间缺失。

随着经济社会的不断发展，阜四社区以及周边社区的居民群众对社区文化服务的需求日趋旺盛，特别是社区老年人群更渴望依托社区文化场所丰富精神文化生活，提升生活品质。因此，在这一老旧居民区兴建社区文化场所，为居民提供内容丰富的社区文化服务，就成为田村路街道发展社区服务的一项紧迫任务。

(二) 联动平台

1.“政府+企业+社会+居民”的共建模式

首先，2014年5月田村路街道通过实地调研，确定了小院选址，决定将阜四社区内北京橡胶工业设计研究院的一处年久失修、利用率较低的自行车棚改建为社区公益性文化服务中心。随后，街道与橡胶研究院、阜四居民代表三方召开协调会，广泛征求居民意见和建议。在橡胶研究院的支持下，就阜四小院改造思路多次召开协调会，达成了“北京橡胶工业设计研究院负责场地腾退、职工及家属工作宣传，街道负责房屋装修改造、设备购置、选聘社工机构运维，双方共同监督考核”的共建思路。共建中也遇到一些困难，例如部分老职工不愿腾让，面对这些历史遗留问题，通过双方共同努力最终得以解决。

其次，街道聘请专业咨询公司完成了社区基础信息调查研究工作，通过问卷调查和访谈两种方法，结合文献调查和实地勘察，对社区规模和构成、土地和建筑物情况、人口情况和特殊困难群体、基础设施和公共配套、社区文化、社区服务和管理等方面进行了全面调查，并编制完成田村路街道各社区基础信息分录报告。通过建立系统大数据，对各个社区存在的具体问题进行深入分析。街道还通过入户调查，了解社区居民需求，拟定服务清单。

海淀区社会工委、社会办、民政局、文委等相关部门共投资200多万元，历经一年多的改建工程，阜四小院竣工后投入试运行。目前，该小院总建筑面积792平方米，其中房屋建筑面积480平方米，庭院建筑面积312平方米，设有悦读馆、国学馆、棋艺馆、议事馆、康复馆、儿童馆、友邻馆和展览馆等群众性文化活动空间，是一所集学习阅读、体育健身、休闲娱乐、沟通交流、邻里互助等于一体的综合性、多功能的社区公益性文化服务中心。

2.“院长+总干事+志愿者”的内部管理运行模式

首先，成立院委会，选举出社区里德高望重、有一定管理经验的人作为院长，院委会成员还包括社区骨干和积极分子、物业代表、街道科室的退休人员等。院委会定期开会，共同讨论出台小院管理公约及相关制度。院委会属于义务服务，负责小院的基本发展方向，未来计划逐步培育成为社区发展理事会。

其次，街道招标，以政府购买服务的方式，委托北京海淀睿翔社工事务所进行阜四小院的日常运营维护。睿翔社工事务所是2015年6月经海淀区民政局批准成立的民办非企业单位，是一个开展专业社会工作和公益培训指导服务的公益服务机构。日常管理设社区文化经理(总干事)1名、总监事1名，全职社工6人，文化经理统筹日常活动开展，协调居民相关事务。事务所发展社区志愿者进行义务服务，对接部分高校及社会组织，此外市志愿服务指导中心将阜四小院作为一个志愿服务项目，向社会招募志愿者，志愿者的工作由文化经理负责安排和管理。

街道与社区居委会共同对社工事务所的日常业务进行指导和监督。在举办活动之前，事务所需对居民进行需求调查，会通过微信群发布活动信息，了解居民兴趣点。街道对其进行监督和管理，但并不干涉事务所对活动的策划和开展，只要是有较大的群众需求、老百姓喜闻乐见的活动，街道都会大力支持。

3.智能化平台建设

为丰富居民参与渠道，街道聘请专业信息技术公司，开发了田村路街道智慧社区手机APP系统，该系统包括街道服务平台、居民服务平台、O2O服务平台三大基础应用板块。通过手机APP和信息智能终端相结合，将各类与社区居民生活密切相关的信息资源进行整合共享^[8]，通过采用这种“互联网+物联网+电子政务+O2O服务”的新型信息化运营模式，居民可以及时反映自身需求，同时参与文化服务的策划、互动和评价。通过阜四小院的公众号，街道可以对其发布的活动、关注的人群、活动的影响力与关注度，进行实时观测，并及时给予意见，实现“一刻钟社区服务圈”的街道全覆盖。

(三) 联动机制

1.服务购买机制

服务购买主体为田村路街道，通过公开招投标，委托睿翔社工事务所对阜四小院进行运营维护。自2015年6月份成立以来，街道每年支付90万左右来购买服务。这笔费用主要涵盖事务所人员工资，以及在阜四社区、阜一空间和田村驿站三个社区公益活动的组织运营。

事务所承接政府购买服务，组织人员开发、策划、提供符合居民需求的文化项目，每年还需接受街道的中期和末期评审，评审主要包括活动开展的数量和质量，同时要接受第三方专业评估、财务审计以及群众满意度评价。政府部门将公共文化服务以“合同”的形式交由事务所提供，使用契约化的合作模式，并对其进行“政府考核+专业督导+群众投票满意度评价”相结合的监督模式。

2.社会组织培育机制

在小院建设初期，街道曾考察过多个社会组织，但因各种原因并未达成合作，最终选择孵化并培育睿翔社工事务所来承接服务。除了支付每年的经费外，街道还协助其申请社会办、民政局、市总工会和妇联等部门的其他项目经费以及企业的捐赠。此外，街道各科室在社区里举办活动，也会支付活动经费，并鼓励事务所提高自身“造血功能”，扩展服务资源。

建成阜四小院这一社区公益性文化活动场所之后，若仅局限于本社区自身服务资源，仅局限于本社区居民自娱自乐，也很难满足居民对社区文化服务质量的追求。因此，街道、社区和事务所利用这一平台阵地，吸引相关社会组织和志愿服务力量来开展社区文化服务活动，逐步建立了由中国青年政治学院社工学院、清华大学社会学院等高校组成的人才资源库，汇聚了教育、文艺、体育、家政、育儿及国际性专家等各类人才为小院活动提供智力和技术支持。

3.居民需求对接机制

为了将符合居民需求的活动引入社区，事务所每月都要与几十个社会组织或企业接触，洽谈活动形式和内容，并通过居民意见调查来实现服务的精准提供，经过筛选和替换，确定最受群众欢迎又最需要的文化项目将其引入。活动的开展还需经过评估，反响最好的活动将被确定并延续下来，这种居民需求对接机制为居民创造了更大的参与空间。具体如图 2所示。目前已有億未来、永真公益基金会、百特英语、老百姓国学会、中国少儿基金会、首都保健营养美食学会、北京奇石协会等20多家合作伙伴入驻小院开展各具特色的社区文化服务活动，并且有了嘻哈包袱铺“社区曲艺小明星”、社区公益导师“裘派”传人牟惟璋国粹艺术传承班等名牌活动。

(四) 联动效能

为提高政府服务购买的效能，事务所每年都要接受中期和末期评估，其中既有对工作开展、活动成效的评价，也有对内嵌于社区的社会组织和社工服务进行的评价；既有对工作平台、活动场所等硬件进行的评价，也有对体制机制的建立等软环境的评价；既有来自政府的考评，也有来自于第三方的专业评估。通过评估制度的建立和完善来提升服务质量、资金使用效率和联动效能。

社区公共文化服务的优质提供，拉近了邻里关系，进而推进了社区教育，提升了社区能力。居民除了参与文化活动，还有包括社区清洁日等公益活动的积极性也都得到了提高，社区环境得到改善，公共空间的私搭乱建问题也都得到了顺利解决。

阜四小院的建设运营模式和经验已经推广到阜一、圣华里等社区。其中，阜一社区的公益空间已投入运营，该活动场所由原废旧配电室改造而成，包括友邻馆、多功能厅、棋艺室、图书角四个部分。阜一空间经营两个月来，已举办各类活动60余场次，累计服务人群1 000余人，化解各类矛盾十几起。

四、启示与问题

经过两年多的建设运营，阜四小院已初具成效，它的发展让我们看到文化建设在社区治理中具有的引领作用，成为“三社联动”的一个极具操作性和可行性的切入点。但由于中国独特的政社关系和行政惯性，实践中依旧存在一些具有普遍性的问题，使得“三社联动”呈现出以下特点：

(一) 非均衡性联动

从2004年上海市民政部门最早提出“三社互动”的概念以来^[9]，经过十多年的地方实践，现今大多数社区公共文化服务仍由政府主导和提供, 即使与社区居民和社区组织有所互动，但由于社会组织发展相对滞后等现实原因，政府仍在“唱主角”，社区共治共享、良性互动的局面尚未真正形成。

街道和居委会在“三社联动”中作为资源配置主体居绝对优势地位，而社会组织和社工能力相对较弱，在“三社联动”中所能发挥的作用还很有限，因此，这三者在资源和能力上的互动并不均衡，是一种政府绝对主导下的“联动”，有明显的治理“内卷化”特征。现有的社会组织，特别是承担着统筹运营、社工孵化功能的社会组织，数量较少，运作经验不足，运维模式不成熟。而且，由于大部分处于萌芽期和初创期，资金主要来自于政府购买，自身“造血能力”不足，并未形成多元的资金支撑机制，一旦政府资金不能及时到位，就很难继续运营。

在本案例中，睿翔社工事务所是街道为阜四小院的运营而直接培育和孵化出来的，该事务所与阜四小院几乎就是同步成立。这样做的优势是彼此相互了解和信任，便于后期的工作配合，但同时，也会使社会组织对政府在资金、硬件、项目和政策等方面的支持产生依附关系，难以独立参与公益市场的竞争、自治水平较低，进而无法实现真正意义上的联动。

(二) 非制度化联动

要保持社区治理的可持续性，就必须加强“三社联动”的制度化建设。但到底该如何提高服务的延续性，加强联动的制度化建设，在实践中有许多困境。一方面，目前社工队伍建设从选拔、管理、培训、保障、考核等方面还处于初期探索阶段，社工队伍的职业化和专业化程度不足，而且待遇普遍偏低，缺少必要的发展空间，人员流动性很强。往往一些刚参加工作的年轻人，积累了一定的工作经验后就会被挖走，影响了项目的延续性，这成为基层政府的主要顾虑。

另一方面，社会组织自身也面临着“延续性差”的问题，政府购买往往是“一年一签”合同，而且还会受到相关部门购买计划的影响，有较大的不确定性。“一年一签”在一定程度上会限制社区服务的深入发展，许多服务项目运营一年所呈现的效果尚不一定显著，还需要更长时间的跟进和调整。而且，一线从业社工也难以在一个领域“做专”，刚刚熟悉业务，可能项目就被终止，难以提升工作能力。因此，社会组织希望能通过“多年一签”的方式延长项目签约年限，在项目相对稳定的前提下，能更好地制定发展规划和用人规划，培育社工成长，尤其对于一些初创阶段的社会组织来说，更希望能得到服务购买制度的保障。同时延长项目签约年限也能减少对同一个项目的重复论证，简化相关行政程序。

(三) 缺位式联动

现有“三社联动”的范围一般都在社区内部，联动主体也多限于社区、社会组织和社工，而社区的广大主体，即居民的参与度还明显不够，很多都处于联动之外。部分居民对社区建设态度较冷淡，当社工机构进驻小区开展服务项目时，经常要面对社区居民不理解、甚至不配合的窘境。而且由于中青年人群在社区的时间相对较少，因此，居民参与的主体以老年人为主，尤其是刚退休的老年人。

社区的文化服务重点也是放在老人与孩子身上，与中青年阶层相关的服务项目相对较少。社区文化活动参与群体的单一化，一定程度上会制约社区文化发展。例如在本案例中，大部分活跃在小院事务中的都是“50后”的老年人，中青年人较少，除少数全职妈妈会参与活动，整体参与社区公共事务的积极性并不高。老年人的精力越来越不济，部分社区积极分子及文化项目负责人年迈住院甚至过世，因此，如何增强社会动员能力，发掘培养新生代的社区骨干，开发中青年居民的资源，提高他们参与社区活动的积极性，是提高社区治理水平的迫切要求。

(四) 非竞争性联动

2016年北京市发布《关于政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》，这是北京市深化文化体制改革进程，建设现代公共文化服务体系的一项重要举措。在服务承接主体方面，需要有一批形态多样、结构合理、能力专业、治理规范的社会组织，才能形成真正的竞争市场，提高公共文化的服务效能。而中国目前的“三社联动”中缺乏足够的竞争环境^[10]，这体现在以下两方面：

一是承接主体数量有限，无法形成充分竞争。目前，全国公共文化领域有8 700多支馆办文艺团队、30多万支群众业余文艺团队，但其中真正登记在册，具有健全的内部治理结构和管理制度的社会组织还很少^[11]。因此，文化类社会组织的发展尚不能满足政府向社会力量购买公共文化服务的需求，没有形成竞争市场。

二是购买过程中的非竞争性。在社会组织数量较少且发育不健全的情况下，政府会偏向于选择有专业优势、良好声誉的组织，或者此前有良好合作基础的社会组织，一般会采用非竞争性的购买方式，双方形成的契约关系是双方互相选择和协商的结果，没有公开竞争的过程^[12]。因此，缺乏大批专业化的文化类社会组织的参与，会影响“联动”的持续健康发展。

五、思考与讨论

文章基于对案例的实地调研和访谈，提出对提升“三社联动”效能，改进社会治理方式的如下思考：

(一) “三社联动”的切入点：居民需求导向

“三社联动”的根本目的是满足社区居民的多样化需求。由于历史沿革、人口结构等诸多不同，各社区的差异性较大，居民需求也不尽相同，因此，“三社联动”不能“一刀切”，不同社区需因地制宜，选择最佳切入点，采取不同的治理方法和手段，实现精细化治理。阜四小院基于对本社区特点的考察，以文化建设为切入点，通过推动群众性文化发展，改善邻里关系，引导居民回归融入社区，从而带动社区治理的多方面发展，是一个很好的思路。

社区文化建设在社区治理中具有引领作用，对于激发社区活力、提高居民自治水平，无疑是最切实可行的切入点和突破口。中国许多地方基于政绩考量，更关注标志性、大规模的文化设施和文化活动，而基层公共文化的建设管理与服务却存在发展不均衡、质量参差不齐、服务设施流于形式、整体吸引力不足等许多“短板”，与居民文化需求存在一定程度的脱节。因此，了解居民的真实偏好，寻找最佳切入点来设计和开发社区服务项目，并根据多方反馈机制，不断调整服务方向，满足社区和居民的动态化需求，这才是“三社联动”的根本目的。

(二) “三社联动”的治理结构：如何“联”

“三社联动”包括嵌入式和内生式两种类型^[8]，而嵌入式最为常见，本案例就是这种类型，通过政府向社会组织购买公共服务，引导社工机构嵌入社区。在街道推动下，以社区文化活动中心为平台，通过空间重塑，最大限度地开发整合社会资源，通过“政府+企业+社会+居民”的共建模式，以及“院长+总干事+志愿者”的管理运行模式，形成了一种政府主导、专业承接、多元参与、整体联动的协同治理模式。

在现阶段，适当的行政嵌入有利于社会组织发展^[12]，单纯地去行政化并不符合中国基层社会管理的真实现状，推动社区工作离不开政府部门的积极主导以及政府与社会组织间的“双向运动”。若要充分激活社区自治力，并形成制度化的长效机制，还需街道和社区两个层面共同发力，搭建互联互通的工作平台，建立完善多元治理主体间的“协作机制”，加强彼此间的资源整合、信息沟通和工作配合^[13]，同时，社会组织也应充分利用政府的行政嵌入来提高自身实力，拓展发展空间。因此，此类社区服务的治理结构依旧会呈现出“行政吸纳服务”的特征^[14]。

(三) “三社联动”的动力机制：如何“动”

“三社”充分互动和有效运转，必须依赖于社会的多中心竞争性供给，只有竞争市场的出现，才能让政府的“服务购买”体现出优势。而社会组织和社工是公共服务的最终承接者，对社区居民参与承担重要的动员功能，只有对他们的发展进行培育和支持，才是“三社联动”能运转下去的真正动力。地方政府需要进一步健全社会组织的孵化平台，通过开展公益创投、服务购买、社企合作等多种方式给予初创期和中小型的社会组织，尤其是涉及文化领域的社会组织以扶持，并在发展战略规划、人力资源管理以及品牌推广、财务管理等综合能力建设方面提供支持，并引导社会组织健全内部治理结构。

同时，社工是“三社联动”的骨干力量，针对社区工作的特殊性和复杂性，应制定社区工作者人才发展规划，将其纳入区域人才发展战略。建立健全社工的培养、使用、评价、激励保障机制，确定从业规范和职业标准，建立社工职业发展制度，明确社工的职位晋升、职称评定、职业生涯规划等，提高整体素质和服务能力。只有鼓励并引导社会组织和社工的专业化、规范化发展，才是提高联动效能的关键。