一、解读社区治理

社区是居民“生于斯、长于斯”的地方，其经营成败影响居民的生活质量，故社区经营者必须整合各种利害关系人及其所拥有的社会资源，建立社区共同体的共识，以伙伴关系推动社区特色的营造，政府机关则仅以“参与者”姿态加入社区治理机制，但不控制社区作为，以发挥社区自主精神。基于此，社区治理意指基层政府机关、社区组织、地方公益组织、企业、学校或其他法人组织等基于社区利益及社区认同，进行多方协调合作，解决社区问题，提升社区质量，以建构生活秩序的基层运作机制。事实上，社区是基层民众生活的命运共同体，乃是实践公民社会的制度型态，政府官员有感于政府功能有限，无法深入到社区服务，乃授权社区民众自行管理社区事务，让社区居民以其切身需求，赋予其对社区事务的发言权与决策权，故Mattson认为社区是最能实践“草根民主”(grassroots democracy)的地方^[1]。

社区治理机制越来越为学术界与政府所重视，Christopher指出，目前由选举产生的领导者来管理社区事务的模式，由于权力过度集中与官员渐趋腐化，导致该模式已无法运作，因而出现一种社区治理新模式(new model of community governance)，取代了传统社区政府模式(old model of community governance)，它是一个以非政府行动者为主体的基层运作模式，政府、企业、社区团体与公民工作在一起，社区领导者共同分享权力，以解决争议性的社区问题^[2]。澳洲的发展经验表明，澳洲联邦政府与各省为农村发展出社区治理模式，将决策制定权赋予各乡村社区，赋予某种程度的自主权与裁量权，发现对于提升农村生产力与创生力颇有帮助^[3]。

基上，社区治理机制的兴起乃是有鉴于传统的公共决策模式系以政府机关为中心的单边化决策模式(unilateral decision-making)，而社区治理则转变为以社区为中心的多边化决策模式(multilateral decision-making)^[4]。为了实现多边化的决策模式，Richard主张应该要成立下列重要机构：协调委员会(Coordinating Council)、公民委员会(Citizen’s Board)与支持者(Helper)^[5]。

总之，社区治理是将“社区管理国家化”的行政控制机制逐渐转变为“社区管理社会化”的民主协商机制，社区治理组织从“上令下行的层级节制体系(hierarchy)”转变为“交互依赖的网络组织(network organizations)”，它强调的是政府与民间、公部门与私部门之间的合作与互动^[6]。

二、台湾地区社区营造的发展

台湾地区的社区营造具有悠久历史，大约可分四个阶段。

(一) 社区发展工作时期(1965—1992)

此时期的重点工作是成立推动社区事务的公共组织及兴建社区发展所需要的硬件建设为主，后来根据在台湾地区各地成立社区发展协会，作为推动社区事务的基层组织；主要依据是《社区发展工作纲要》第2条：本纲要所称社区，系指经乡(镇、市、区)社区发展主管机关划定，供为依法设立社区发展协会，推动社区发展工作之组织与活动区域^①。社区发展系社区居民基于共同需要，循自动与互助精神，配合政府行政支持、技术指导，有效运用各种资源，从事综合建设，以改进社区居民生活质量。社区居民系指设户籍并居住本社区之居民。在既有的乡村组织中规划出约4 893个社区。此时期的推动重点是社区的硬件建设，特别是兴建社区活动中心，成为日常社区民众活动的场地。

(二) 社区总体营造时期(1993—2001)

1993年，台湾地区各地盛行社区营造运动，居民透过社区营造的举行，寻找社区文化的共同记忆与地方文化特色，联系社区居民的情感，凝聚以公共利益为基础的社区意识，创造活跃的社区文化产业或优质美好的社区生活环境^[7]。1994年，台湾当局首推“社区总体营造计划”，包括充实乡镇展演设施计划、辅导美化地方传统文化建筑空间计划、辅导县市主题展示馆之设立及文物馆藏充实计划、社区文化活动发展计划等。1996年，通过《社区总体营造奖助办法》，开放社区团体申请社区营造。1997—1998年，“台湾地区经建会”推动“城乡景观新风貌改造运动实施计划”，持续推动“美化公共环境计划”^[8]。

(三) 健康社区六星计划时期(2002—2007)

2005年，台湾当局提出《台湾地区健康社区六星计划》，对于社区营造提出更具体的分工，除文化建设部门外，更包括教育、内政、农业、经济、原住民及客家事务等11个当局主管部门，分为人文教育、产业发展、社福医疗、社区治安、环保生态及环境景观六大面向，故称“六星”，促成台湾当局各主管部门全面重视“社区营造”，并从台湾当局各主管部门各自的业务权责角度规划社区营造事务，鼓励民众共同参与，以落实“总体”营造的精神，带动当局与民众协力合作的社会风潮^[9]。

(四) 村落文化发展时期(2008—2017)

2012年，台湾当局将社区营造的方向转型，更积极关注乡村或在地文化发展，在社区营造的既有基础上，拓展村落文化艺术，故提出《村落文化发展暨推广计划》，同时借着社区营造，进一步关怀弱势无能力或尚无社区共识的村落，结合各机关资源及民间团体活力，提供文化参与的多元机会及管道，为这些村落注入文化活力，提升在地文化及艺术活动的参与意愿。更鼓励青年进入村落运用创意，改善村落文化及经济的发展环境。

三、社区营造的困境

台湾地区社区特色营造困境为何？

(一) 社区居民参与感低落问题，难以形成自主的草根性公民社会力

建立健康社区的先决条件为社区居民的参与，但许多社区居民的参与感仍然低落，以致无法形成强而有力、绵绵不绝的参与力量。社区居民参与感低落原因有许多，诸如社区住户成员多为受薪阶级，受限于工作时间忙碌，参与社区公共事务时间及意愿均甚低落。此外，若干社区渐趋老化，人才凋零，导致各项活动的办理不易。城市型社区，若为公寓大厦，则居民容易变成自我封闭，与外部社区完全脱勾，无法形成草根性的公民社会力量。

(二) 社区组织功能不尽周全，无力推动社区营造

推动健康社区的关键力量在于坚强的社区组织，但许多社区组织功能并不健全，社区经营的经验未被累积与传承。例如，若干大厦管理委员会功能不彰，仅能处理日常琐碎事务，如收取管理费、例行维修、垃圾处理、保全业务等，根本无法进行积极的社区规划。管委会的推手为主委，但主委所需之专业知识门槛甚高，无论是行政法规、机电管理、财务会计、组织经营、纠纷处理等都需要专业知识，但由于是无给职，任务琐碎而繁重、吃力不讨好，且社区纠纷案件多，多数公寓大厦的主委都没人愿意担任。更何况主委一年一任，且仅能连任一次，任期短、组织稳定性不足。

(三) 经费不足

经费不足一直是健康社区治理的重要问题，有些政府机关办理社区活动经费申请者众，故具相当竞争性，造成若干社区计划因经费短缺而搁浅。某些社区发展协会因政府无法提供人事经费补助及相关工作器材设备，如计算机、列表机、传真机、复印机等，造成协会活动停摆。若干社区发展协会，其日常经费主要来源为会费收入、政府项目计划收入及小额个人捐款收入等；由于政府项目补助时有时无，个人捐款中若无企业捐输，则金额有限，因此经费筹措是健康社区普遍遭遇的最大困难。此外，不少社区都缺少固定活动场所，故需租用公共空间，但经常性的租金来源成为最大的财务负担。

(四) 社区营造青年人才欠缺

不少社区营造成员之年龄偏高，业务推展往往心有余而力不足，特别是农村地区更是如此。某些社区缺乏撰写计划书及文字处理之人才，无法申请政府机关的经费补助。社区营造需要创新的计划，故需要有能力、有构想的青年人才，但许多社区营造人才逐渐老化，甚至缺乏有效整合社区资源及计划推行之人才。同时，很多社区难以征募热心的志工与义务干部，无法以一己之力推动社区事务。例如，某社区发展协会会员来自于各界之专业及热心人士，具有美化推广之共识与使命感；然而，会员另有其他职业，对于会务皆为义务与兼办性质，缺乏长期投入的承诺感，因而计划延续性较为不足。

(五) 社区活动空间受限，欠缺凝聚社区意识之场所

不少社区欠缺公共活动空间，甚至若干社区辖境内竟无学校、公园等公共场所可以租用，故户外活动甚难寻觅，发展空间受到相当限制。不少社区由于长期以来没有属于自己的活动中心，故只能利用室外的活动空间来维持，不仅增加经费支出，也造成人力的负担。以某里办公室而言，由于该里无大型活动中心，里民常年苦于无法成立常态性社团，造成社区营造活动空有计划而无法落实。

四、巩固社区治理机制

综上，推动社区营造的成功关键在于建立功能性的社区治理机制，该机制必须包括社区发展协会、物业管理单位、企业、学校、公益团体或热心居民代表等，经常聚会讨论社区议题与各项需求，并研议解决方案。台湾地区社区营造过程中出现不少问题亟待克服。

解决之道，唯有巩固社区治理机制，才能活化社区营造，社区内往往拥有丰沛的社区资源，但很多社区经营者并不清楚，故必须进行广泛的盘点，然后以诚意态度争取其支持与认同，包括企业界、学术界、学校、NPO等，需要他们协助时，可能会提供难以想象的社会资源。至于都市的社区治理机制，应由“住户”“管理委员会”“物业管理公司”三方共同合作，其中作为社区最基本构成单位的“住户”更是不可缺席的一角。作为未来管理委员会的潜在成员，若住户长期漠不关心，只会让社区事务遭少数委员、物管公司把持而无法正常运作。此外，社区营造青年人才的培育也非常重要，若社区无法产生该青年生力军，建议将学校课程与社区实践密切结合，长期培养社造青年人才，如目前台湾地区推动的“大学社会责任计划”，修习课程的可磨练其社区营造的技巧与能力，如此储备人才将可源源不绝。

至于社区营造人才介入社区的方式也关系着社区治理的成败，笔者建议下列几点：

1.投入社区营造，要有傻劲，要以“傻子精神”推动吃力不讨好的社造工作，若参与者太过聪明，斤斤计较，则必然无法持续推动下去。因此，如何寻找具有理念、无怨无悔的“社造傻子”乃是根本要务。

2.寻找一群志同道合的“道友”投入社区营造，千万不要单打独斗。推动社区营造相当繁杂，从社区企划、社区服务、社区管理、社区经费核销等无一不需要各种人才的参与，故如何在社区里寻找一群志同道和的“道友”非常重要。

3.寻觅可以合作的社区，诚恳商讨社区需求与可接受的社区服务方案。合作对象的选择可说是重要关键，若被服务的社区领导人，观念保守或态度消极，纵有心服务社区，也无法做下去。因此，一定要设法寻找可以合作的对象，随着社造观念的普及，很多社区都希望寻找适当的NPO驻进社区，问题在于如何协商两方都能接受的服务方式。

4.以“不扰民、不添乱”为原则，为社区解决疑难杂症。进入社区从事社区营造，必须以“不扰民、不添乱”为原则，将任务焦点放在社区特色的营造与社区需求问题的解决上。

5.社区营造活动有常态性与非常态性，前者强调持续性，后者则主张“重质不重量”，凝聚口碑，由小做大；社区常态性活动，如社区学生课后辅导、老人日常养生运动等，这些例行性活动强调的是坚持做下去，不能间断，日久见人心，自然慢慢吸收到参与学员。至于非常态性活动主要是配合节庆举办，如中秋节、端午节、春节等，此类活动的举办耗费相当资源，故举办时必须重质不重量，不办则已，一办就要一鸣惊人，引起社区民众热议，甚至积极参与。

6.以SWOT分析找出社区优劣，然后透过一连串的长期活动形成其特色。每个社区基本上都有优劣、弱势，最好的办法是由社区经理人先以SWOT分析进行优势判断，然后交给社区发展协会成员讨论判断，决定社区营造的特色与方向。必要时可以邀请学者参与，说明SWOT分析的意义以及如何操作。

注释：

①  参见：《社区发展工作纲要》，2014年9月18日修正。