北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (4): 108-117   PDF    
民航机上专职安保力量的配置与完善——以国际标准或建议措施为视角的比较分析
钟凯     
中国民用航空飞行学院 航空安全保卫学院, 四川 广汉 618307
摘要:空中警察和航空安全员作为中国民航机上的专职安保力量已配置多年,随着近年来立法的不断修订与完善,有关其职业身份、法律地位、任职标准和职责权限等方面的内容也逐步得以确认与规范。但在中国国际航线业务的实践中,这支专职安保力量却时常在境外面临常规执勤与案(事)件处置等方面的尴尬。为了找到问题的症结,需要对国内法与国际法关于民航机上专职安保力量配置的相关立法、标准、建议进行比较研究,从而确证国际、国内在机上专职安保力量的概念、地位、职责、权限等问题上的差异,并结合中国国情与实际,从职责权限的设置到国际合作的强化等方面提出可能的完善方案。
关键词国际公约    民航    机上保安员    空中警察    航空安全员    
Deployment and Improvement of Full-time Security Force on Civil Aviation Aircraft
ZHONG Kai     
Aviation Security Safeguard School, Civil Aviation Flight University of China, Guanghan Sichuan 618307, China
Abstract: Air marshal and in-flight security staff have been deployed on Chinese civil aviation aircraft as a full-time security force for a long time. In recent years, the relevant law was constantly revised and improved, and occupational identity, legal status, qualification, responsibility and authority of the air marshal and in-flight security staff were all confirmed and normed. But in the practice of Chinese international airline business, there are some embarrassing dilemmas in abroad such as the routine duties of the air marshal and in-flight security staff and their disposition of cases. To find the key to the problems, the paper makes a comparative study on international law and domestic law in the aspects of legislation, standard and proposal. The research finds that there are differences on conception, status, responsibility and authority between the international law and the domestic law on the full-time security force. At last, combined with China's national conditions and reality, the paper puts forward improvement plans for both the responsibility and authority permission setting and international co-operation.
Keywords: international convention    civil aviation    in-flight security officer    air marshal    in-flight security staff    
一、引言

根据2017年《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第11条第1款和《空中警察管理规定(试行)》第2条的规定,中国民航机上配置的专职安保力量主要是机长领导下的航空安全员和空中警察。在中国,公共航空运输企业(以下简称“航空公司”或“航司”)设立专门的航空安保机构,配备专业化的航空安保队伍,并将武装后的空中警察、航空安全员派遣至机上从事飞行中的安全保卫工作已经成为了各航司应当履行的法定义务

一些较早在民航机上配置专业化的安保力量的国家,经过多年的实践和积累,空警和航空安全员在境内航线航班上的常规执勤与案(事)件处置已趋于规范,但在境外航线航班上的常规执勤与案(事)件处置活动却时常遭遇一些“意外”。这方面的事例很多,如2015年英国移民局就曾以“抵达机组人员合规性”为题向中国某航空公司发警告函,称作为该航司雇员的机上安保人员已确认违反了英国边境控制法律和政策,若该航司未能严格遵守英国边境部队政策和(或)英国法律,作为执法机构,英国边境部队将严格按照法律要求起诉这些严重违反法律的员工。对标英国移民法律相关要求,英国1971年移民法案第33节规定的机组工作成员仅指“实际雇佣的机上工作或服务人员,包括机长”。这一定义不包括任何临时雇佣或免费乘坐的机组成员、装卸长、安全和空中警官、地勤成员和所有其他航空公司员工。因此,2013年希斯罗机场《工作机组成员的过境通关程序》明确规定,空中警察和航空安全员将不得享有机组成员的相关待遇,如7日内以机组工作成员身份免签出入境、使用机组成员巴士和机组成员通关设施等,而国内航空公司的入境单、任务书等材料上载明的关于空中警察和航空安全员属于机组人员的身份证明文件也被视为无效。业内持续的困惑是,英国作为同样在民航机上配置专职安保力量的国家,为何会拒绝中国的民航机上安保人员以机组人员身份入境?类似的困惑还有很多,如澳大利亚、新西兰等国家,明确要求中国民航机上安保人员不得携带匕首、伸缩棍等杀伤性武器执行飞往其领土的航班任务,且不得以空中警察或航空安全员身份入境

事实上,许多国家并不反对在机上配置专职安保力量的做法,也并非不承认机上安保人员的概念,问题的症结主要是因各国所定义的民航机上安保力量的概念、法律地位和职责权限存在差异,以致在立法上人为地造成了许多阻碍。而为了摆脱这一桎梏,可行的方案绝非在机上专职安保力量的配置问题上盲目匹配各国的个性化要求,而是应尽可能在取得共识的基础上在国与国之间达成一致,而这里的“共识”,最具普遍性与可接受性的即是国际民航组织(ICAO)的公约或建议。因此,需要通过比较分析国际标准和建议措施,在寻找差异的基础上,有选择地修订完善国内立法或标准,从而有针对性地化解中国机上专职安保力量在境外的尴尬与困境。

二、国际公约意义上的民航机上专职安保力量及其配置要求 (一) 概念解析

早在上世纪70年代以前,一些民航大国如美国、俄罗斯、埃塞尔比亚、利比亚等就因频受恐怖主义威胁而开始在机上部署武装人员[1],但这一做法并不是全球民航安保工作的常态。2001年美国“9·11”恐怖主义袭击事件发生后,在作为直接受害国的美国的呼吁下,依据美国“航空紧急情况修正案”(Aviation Emergency Amendments)的具体要求,越来越多的国家开始在民航机上配置专职安保力量。当然,这并不意味着专职安保力量的配置已形成了全球共识,相反,许多国家以主权自由为由,并未接受该方案。

随着国际反恐形势的不断恶化,航空安保威胁日趋严峻,机上安保人员作为一支保护民用航空器及机上人员财产安全,以及维持机上良好秩序和纪律的重要力量,其功能价值得到了越来越多的认可。因此,国际民航组织理事会非法干扰委员会在航空保安专家组(AVSECP)的协助之下,根据大会A35-9号决议采取行动,在2006年第八版的《国际民航公约》(Doc 7300)附件17的《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》中修订并明确了机上专职安保力量也即机上保安员(IFSOs)的定义。根据2017年第十版附件17第一章定义,所谓机上保安员,是指由运营人所在国政府和登记国政府授权在航空器上部署的一名人员,目的是保护航空器及其乘员免遭非法行为干扰。这不包括用于为乘坐航空器旅行的一名或多名特定人员提供专门个人保护的人员,比如私人侍卫。

时至2014年,国际民航组织进一步注意到各国对航空器上可能危及航空器安全或机上人员及财产安全或危及机上良好秩序和纪律的不循规行为的严重程度和频繁次数的升级,认识到许多国家意欲互相协助遏止不循规行为和恢复航空器上的良好秩序和纪律。为了应对这一关切,在加拿大蒙特利尔组织了对1963年9月14日在东京签订的《关于在航空器内的犯罪和犯有其他某些行为的公约》(以下简称《东京公约》)部分条款的修订,通过了《关于修订<关于航空器内的犯罪和其他某些行为的公约>的议定书》(to Amend the Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft)(以下简称2014年《蒙特利尔议定书》),并首次在修订后的第6条中规定“依照相关缔约国之间双边或多边协定或安排部署的机上保安员……”,至此,在国际公约意义上首次为机上保安员的配置提供了法律依据。

在此基础上,ICAO《航空安保手册》(Doc 8973)载明了对各国如何遵守《国际民用航空公约》附件17中的标准和建议措施的指导意见,并将机上保安员的定义、选拔、培训、职责、值班、交手规则与机组协调、指挥与控制、部署、装备、保密、费用等方面的问题进一步予以了细化。值得一提的是,该手册第12.4.1.1条在对机上保安员进行定义时,又在附件17的定义基础上增加了“政府雇员”的要求。但这一要素的增补并非对附件17的定义进行的限制,事实上,附件17第4.7.7条中也规定,机上保安员应是“经过特别挑选和培训的政府工作人员”,因此,两个文件的定义仍然是一致的。

必须正视的问题是,尽管附件17在国际民航安保领域具有“宪章”性的意义,但其并不构成直接约束各缔约国的国际公约,而《航空安保手册》作为建议措施也仅具有参考意义。至于2014年《蒙特利尔议定书》虽有包括中国在内的26个国家签署,但尚未达到22个国家批准、接受、核准或加入的生效条件,因此也不能对各国产生普遍的约束效果[2]。由此导致的问题是:其一,民航机上专职安保力量的配置仍非一种国际民航的普遍做法;其二,在配置有机上专职安保力量的国家,由于各国对该职业群体的身份、地位、职权等问题的看法不一,导致立法上的差异较多、共识有限;其三,基于前两点,各国对他国飞往本国领土内的民用航空器上所配置的专职安保力量的看法不同,接受度也不同。如美国的机上安保力量为联邦空警(Air Marshal),但欧盟则使用的是机上保安员(In Flight Security Officer)概念。

(二) 法律地位

众所周知,在飞行中机长是机上的第一责任人和“无冕之王”,《国际民航公约》附件6第4.5.1条规定“机长要对航空器的运营和安全,以及在飞行中机上所有人员的安全负责。”同时,理论上也认为:“机长的权力得到了法律的保证,考虑到当时并不存在机上保安员制度,机长在机舱内的权力可谓是排他性的对世权[3]。”

2014年修订《东京公约》时所要解决的关键问题之一即是机上保安员的法律地位问题,也即机上保安员与机长在处置机上案(事)件时的关系问题。对此,在2013年9月至10月召开的ICAO第38届大会上所讨论的《议定书草案》提出了两种备选方案,一种是在处置机上案(事)件时赋予机上保安员与机长同等的权力;另一种是保留机长在处置机上案(事)件时的最高权力,但同时允许机长请求或授权其他机组成员予以协助。

以美国为代表的国家支持第一种方案,并在其提交的工作文件中指出,机上保安员是经过特别训练挑选的政府人员,将其部署在航空器上是为了保证航空器及所载人员的安全。虽然机上保安员和机组协同工作,但他们并不也不应需要得到机长的授权方能履行职责。同时,机上保安员的职责既不减损,又不侵害机长对航空器运行和安全所享有的权力和义务。机长通常负责航空器的整个运行控制,机长对航空器安全的专有责任(全权管理航空器的权力)并不会受到议定书规定的影响。此外,只有机长才有权力要求行为人下机,或者将其移交给降落地国的主管当局。

但绝大多数意见与美国的方案相左,如ICAO空中航行局在向ICAO理事会所提交的意见中就指出,机长的权力是不可以被削弱和共享的。日本的意见则认为,首先,机上保安员必须隐藏自己的身份,并始终以防止和处理诸如恐怖主义(包括劫机)在内的严重罪行作为首要任务,而对机上的其他不循规或扰序行为,则应交由机组成员处理,以避免将机上保安员的身份暴露给恐怖分子;其次,在机上保安员对涉事行为人进行管控时,其所采取的措施也可能使旅客产生混淆,分不清掌控飞机的是机长还是安全员。印尼的意见也认为,机长和机上保安员的角色绝不可以互相重叠,这会对管控整架飞机产生严重的争议和问题。阿根廷也赞同该看法,认为机长的权力是最终的、不可分享的,否则会造成权力的减损,同样也会造成冲突与不确定性,而这些会对维护航空安全产生负面效应[3]

最终,ICAO接受了绝大多数意见,以方案二作为修订《东京公约》第6条的基本思路,并在2014年《蒙特利尔议定书》中确立了新的第6条的内容,该条包括以下几个方面内容:一是确认了机长对机上违法犯罪行为采取合理的措施包括必要的管束措施的权力,重申了机长在机上案(事)件处置过程中的最高权威;二是赋予机长要求或授权机组其他成员在处置机上案(事)件时提供协助的权力,以化解机长作为技术专家而非安全专家在处置机上案(事)件时的能力瑕疵和法律风险;三是授予包括机组成员、机上保安员乃至普通旅客在特殊情况下如有理由认为必须立即采取行动保护航空器或所载人员的安全时,可在未取得授权的情形下,先行采取合理的预防措施。

(三) 职责权限

2014年《蒙特利尔议定书》第6条从宏观上赋予了机上保安员以下权力:一是在机长的请求或授权下协助机长管束不循规或扰序旅客的权力;二是紧急情况下为保护航空器或所载人员或财产的安全,未经授权采取合理的预防措施的权力。必须承认,在国际公约层面,作为国家间政治妥协和安排的产物,相较于附件17,议定书实现了从仅解决概念层面的问题到分配一定权力的转变,已是一个十分积极的进步。但亦如有论者所批评的,该规定在条文释义等方面仍有失之于宽等问题,如议定书未就“有理由认为”与“合理预防措施”规定相应的示范定义或判断标准[4]

虽然附件17和2014年《蒙特利尔议定书》未就机上保安员的职责权限进行细化,但并不意味着ICAO未就该部分工作给予必要的努力。事实上,作为包括附件17在内的公约或附件的重要参考,2014年第9版的ICAO《航空安保手册》已就此给出了指导建议。根据该手册第12.4.3.15条的规定,机上保安员有公开和隐蔽两种部署方式,采用不同的部署方式,意味着其在机上履行着不同的安保职责。

就隐蔽时而言,机上保安员扮作正常旅客,从不与飞行机组或客舱机组或公开安保人员接触,故其职责仅限于协助机长根据需要用最小武力或致命武力制止非法劫持或破坏行为、逮捕可疑的犯罪分子,并在机上发现可疑爆炸装置时,实施炸弹最低风险位置程序和保护驾驶舱。就处置的行为类型而言,主要是附件17所定义的非法干扰行为(Unlawful Interference)。美国运输安全管理局(TSA)所颁发的《外国航空公司模范安保方案》(Foreign Air Carrier Model Security Program)第Ⅵ部分,甚至将其职责限缩为以处置劫机和炸弹威胁为核心的内容

就公开时而言,机上保安员参加旅客可见的某些登机前安保程序工作,并作为对机上非法活动的一种可见的震慑力量,故其职责被适度拓宽,具体包括:第一,根据需要用最小武力或致命武力制止非法劫持或破坏行为、逮捕可疑的犯罪分子;第二,在机上发现可疑爆炸装置时,实施炸弹最低风险位置程序;第三,保护驾驶舱;第四,在旅客登机或装载行李、货物或邮件之前,对航空器进行安保搜查或检查;第五,飞行中搜查受到威胁的航空器;第六,在飞行中和过站点对客舱进行安保监视。即便如此,ICAO仍坚持认为,机上保安员同时执行安保、安全、航空器运行任务是不可行的,并提出两点建议:一是不应安排机上保安员从事乘务长、飞行乘务员或承担专门安全任务的其他机组成员的工作;二是一般来说,机上保安员不应干预涉及不守规矩旅客的事件,并警惕非法干扰行为人可能借此转移其注意力

三、国内法意义上的民航机上专职安保力量及其配置要求 (一) 概念解析

作为民航“母法”的《民用航空法》第46条第1款构成了民航飞行中机上安保工作的权力起点,该款规定:“飞行中,对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为,在保证安全的前提下,机长有权采取必要的适当措施。”但该法并未提及机上专职安保力量的概念,其所界定的机组人员和空勤人员也不包括航空安全员。在法规层面,首次提及航空安全员概念的是《民用航空安全保卫条例》第22条,但该条亦只是从宏观上对机长领导下的机组安保职责进行了交代,并未对航空安全员的概念进行界定。受生效时间所限,当时也尚无可能覆盖到空中警察这一机上安保人员类型。作为部门规章的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》附则第49条对机组人员和航空安全员的概念进行了规范定义,但由于该规章的立法主体为交通运输部,而空中警察职责权限的规范问题隶属于公安部的立法权限,故该规章并未对空中警察的概念、职责等进行界定。

目前国内对机上专职安保力量进行了全面定义的是《国家民用航空安全保卫方案》,在2017版的方案中,提及了三类专职机上安保力量的概念,一是公约意义上的机上保安员;二是航空安全员(In-flight Security Staff),即为了保证航空器及其所载人员的安全,在民用航空器上执行航空安全保卫任务,具有航空安全员资质的人员,该概念与《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》的定义一致;三是空中警察(Air Marshal),即在民用航空器内依法防范和制止违法犯罪活动,维护民用航空器客舱秩序,保护民用航空器及其所载人员生命财产安全,维护国家安全的人民警察。该概念实际上是对《空中警察管理规定(试行)》第2条和第3条内容的整合。

(二) 法律地位

关于机上专职安保力量的法律地位,国内从立法到学理,基本无异议,都认为机长系民用航空器上安保工作的第一责任人,机长在其职权范围内发布的命令,民用航空器所载人员都应当执行。这一认识在《民用航空法》第44条中得以确认,在《民用航空安全保卫条例》第22条中得以一以贯之的遵循,并在包括《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第11条、《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》(121-R5)T章第121.531条(e)、第121.532条(d)等下位规则中得以落实。

综合上述立法规定,基本可以对航空安全员的法律地位形成以下判断:第一,在飞行期间, 机长统一负责飞行中的安全保卫工作,负责控制飞机和指挥机组,并负责旅客、机组成员、货物和飞机的安全。第二,在飞行期间, 机长对于飞机的运行拥有完全的控制权和管理权。这种权力没有限制,可以超越机组其他成员及他们的职责,无论机长是否持有执行其他机组成员职责所需的有效证件(如《航空安全员执照》)。第三,航空安全员是在机长领导下,承担飞行中安全保卫的具体工作,同时,根据民航局公安局《机上案(事)件处置办法》第8条、第14条、第37条的规定,航空安全员在制定机上案(事)件的处置方案、使用武力及开展收集、保护证据材料的工作前,一般均应取得机长授权。第四,航空安全员的案(事)件处置权从属于机长治安权的原则一般不允许突破,例外仅限于《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第25条规定的“出现严重危害航空器及所载人员生命安全的紧急情况,机组成员无法与机长联系时”,此时,航空安全员应当根据行为的性质、现场的情势,立即采取必要处置措施;在发生以人身暴力为内容的非法干扰行为时,应当采取一切必要的处置措施。

关于空中警察的法律地位,2002年中国《民航体制改革方案》第26条指出:“为加强反劫机工作,组建民航空中警察队伍,由民航总局公安局派驻航空公司,实行民航总局公安局和航空公司双重管理。”作为代表民航公安机关派驻到民用航空器上的执法人员,空警因接受双重管理,其与航空安全员在法律地位上既有共性,也有区别。这一点,在《空中警察管理规定(试行)》第3条的两款内容中得到了充分的反映。

该条第1款解决的是个性问题,规定“空中警察是公安机关人民警察的一个组成部分,执行公安机关的决定和命令”。易言之,空警作为被授予人民警察警衔的国家工作人员,其权力义务与普通警察并无差别,也需要依法履行治安行政执法和刑事司法职能,其权力来源于《人民警察法》第6条,属于在预防、制止和侦查违法犯罪活动,维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为等方面享有国家专属授权的人员。由此也就决定了,就权源而言,空警在机上的警察权相对独立于机长的治安权,其对机上案(事)件的处置包括采取必要的处置措施都不以机长的授权为前提,而是基于其人民警察的身份依法履行职务的行为。这是空警在机上处置案(事)件时区别于航空安全员的一个关键特征。

该条第2款解决的是共性问题,规定“空中警察在民用航空器内执行职务时,应当执行机长在职权范围内发布的命令”。易言之,空警在机上处置案(事)件虽不以机长授权为必要,但其作为机组人员,抑或是退一步,哪怕仅将其解释为机上所载人员时,其都有义务服从并执行机长在职权范围内发布的命令。由此观之,空警在机上行使的警察权仍然是一种相对的权力,其虽不发端于机长的治安权,但却受制于机长的最高指挥权。

(三) 职责权限

就航空安全员而言,载明其职责权限的立法或规范性文件主要有《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第11条、第24条和第25条以及《处置非法干扰民用航空安全行为程序》第3.1条。其中包括:第一,按照分工对航空器驾驶舱和客舱实施安保检查;第二,根据安全保卫工作需要查验旅客及机组成员以外的工作人员的登机凭证;第三,制止未经授权的人员或物品进入驾驶舱或客舱;第四,对扰乱航空器内秩序或妨碍机组成员履行职责且不听劝阻者,采取必要的管束措施,或在起飞前、降落后要求其离机;第五,对严重危害飞行安全的行为,采取必要的措施;第六,实施运输携带武器人员、押解犯罪嫌疑人、遣返人员等任务的飞行中安保措施;第七,法律、行政法规和规章规定的其他职责。

就空警而言,载明其职责权限的立法或规范性文件主要有《人民警察法》第6条和《空中警察管理规定(试行)》第二章。其中包括:第一,对民用航空器客舱实施安全检查;第二,在民用航空器飞行前,发现所载旅客、行李、货物未经过安全检查,或者发现危及航空安全的情况时,应当立即报告机长;第三,经出示相应证件,可以依法检查违法犯罪嫌疑人的客票、登机牌、身份证件以及所携带的行李物品;第四,维护民用航空器客舱内秩序,保护旅客人身、财产安全,制止威胁航空安全的行为;第五,制止与执行航班任务无关的人员进入驾驶舱;第六,防范、制止破坏民用航空器和劫机、炸机等违法犯罪行为以及其他非法干扰民用航空活动的行为;第七,法律、行政法规规定的其他职责。

应该说,空警与航空安全员的职责权限基本一致,一些细微的区别主要是基于空警的国家工作人员的身份形成的,如对违法犯罪嫌疑人所携带的行李物品进行安全检查的权力就属于空警的专属权力,航空安全员依法仅能在处置非法干扰行为时,为排除暴力犯罪分子的人身危险性或可能的危险源,方可将安全检查作为必要的处置措施。

四、国际国内民航机上专职安保力量及其配置差异 (一) 职业身份差异

有观点认为,“中国空中警察本质上就是机上保安员,机上保安员的称谓被世界上多数国家采取,且2014年《蒙特利尔议定书》也采用该称谓[5]。”笔者并不认同这一判断,对此可以事例为证。2011年澳洲基础设施与运输部就曾以在中国民用航空器上发现武器与武装安保护卫一事向中国某航司致函,并指出,根据澳洲《民航运输安全规则2005》(Aviation Transport Security Regulations 2005)第1.03条的规定,仅在特定的情况下允许安保人员跟机为旅客和机组提供安全保护,且该类人员需为政府雇佣并训练的安保人员,而中国航司所使用的安全员(原文为security guard,可用以概称空中警察与航空安全员)并不符合该要求。同时,根据澳洲《民航运输安全法2004》(Aviation Transport Security Act 2004)以及《海关法1901》(Customs Act 1901)之规定,机组人员及机上所载人员在飞往澳洲的航班上携带武器或禁运物品亦属于违法行为。例外的情形仅限于《民航运输安全规则2005》第1.07和1.09规定的情形,如仅用于紧急情况并且要安全地存放在飞机救生箱内的救生刀具。该函最后向中国航司发出警告,称在飞往澳洲的航班上派遣武装的航空安全员可能招致大额的经济惩罚。一个有意思的现象是,笔者在阅读该函件的原件时,发现澳洲政府特地在“employed and trained by a foreign government”一句下增加了一条下划线,以示强调。

正如澳洲基础设施与运输部所指出的一个事实,公约意义上的机上保安员与国内法意义上的空中警察或航空安全员在定义上是存在明显区别的。这种区别主要集中在以下几点:第一,是否为空勤人员?第二,是否为政府雇员?第三,是否取得了国家授权?第四,是否接受了政府的培训?第五,是否需要取得特定的民航从业资格?显然,公约意义上的机上保安员并不需要取得空勤人员身份和特定的民航从业资格,但他们都应当是经政府或主管当局特别挑选和培训的政府雇员。这类人员在执行勤务时并不接受航空公司的派遣,也不接受航司的管理,包括其薪酬、职级、资质等均由政府统一安排。而国内法意义上的航空安全员虽尚未在《民航法》上正式承认其空勤人员的身份,但在事实上,多年以来,从局方到航司均将航空安全员执照持有人作为空勤人员来进行管理和派遣,民航局公安局2015年下发的《航空安全员执勤程序》第5条以及《机上案(事)件处置办法》第5条在对航空安全员进行定义时,也均将其描述为“空勤人员”。同样的,空中警察由于持有航空安全员执照,作为“双照”持有人,也当然意义上地具备了空勤人员身份。除此之外,另一重大区别主要表现在航空安全员并非政府雇员,而是企业雇员,除执照的申领、签注等行政许可的事项外,其完全接受企业的管理,与企业之间属于完全意义上的民事劳务关系。同时,航空安全员在机上处置案(事)件时并不能代表国家或政府,因为其职权也非国家授予,而是由机长授予。

(二) 法律地位差异

有观点认为,“中国空中警察代表的是‘公权’机关,没有服从机长领导的义务[5]。”如前所述,这是未考虑到空警接受局方与公司双重管理的规定所致的误判。从依据上来看,根据《空中警察勤务管理规定(试行)》第3条之规定,空警勤务管理要以服从和服务于航空公司安全运营为核心,提供安全、正常、优质的勤务保障。空警执勤时,应视为机组成员,接受机长领导。因此,可以说,国内法意义上的空警与美国法意义上的空警只是在称谓上一致,但在法律地位上却存在明显差异。国内法意义上的空警从勤务管理到勤务派遣再到执勤程序和执勤纪律,均应与航空公司的安全运营管理要求保持一致,并不享有独立于航司的法律地位。当然,从薪酬管理上来看,国内各空警支大队的空警,除了领受航司发放的小时费以外,也享受航司普通员工的正常福利与待遇,由此也形成了航司与空警之间稳定而持续的管理与被管理的关系。同时,根据《空中警察管理规定(试行)》第28条、第29条之规定,航空公司关于勤务管理的有关要求和纪律,都当然意义上地适用于空警,其登机执勤必须遵守机组各项纪律,参加机组各项准备工作,服从机组各项规定,接受机长领导。由此也就构成了空中警察较普通民警额外的职业义务。

至于航空安全员,根据民航局现行的《航空安全员合格审定规则》第2条之规定,除航空安全员的资格审查及其执照的颁发、管理与监督系属局方行政许可的项目外,其作为航空公司独立招聘的企业雇员,根据《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第5条-第9条的规定,其人事关系隶属于航空公司设立或指定的专门航空安保机构,其技术等级、勤务派遣、收入保障、装备配备等均执行航空公司的内部管理制度,局方对各航司的相关工作仅做指导,不予干预。

对比公约意义上的机上保安员,就法律地位而言,在与机长的关系问题上,国内法意义上的空中警察和航空安全员在与公约意义上的机上保安员基本一致;但在与航空公司之间的关系问题上,则存在本质上的区别。根据附件17第4.7.7条的规定,凡决定部署机上保安员的每一缔约国,必须确保这类人员是兼顾了航空器的机上安全和保安两个方面,并根据主管当局的威胁评估进行部署的经过特别挑选和培训的政府工作人员。可见,机上保安员的配置与派遣,并非航空公司的个体行为,而是主管当局的国家行为。但与国内法意义上的空中警察和航空安全员相交叉的部分是,这类机上专职安保力量的资格认定标准都是由国家确定的,只是中国是经由行政许可完成,而公约是经由招聘选拔完成。

(三) 任职标准差异

ICAO《航空安保手册》第12.4.2.1条规定,机上保安员的任职标准远高于普通警察、军人或其他安保人员。这一点,国内法上的要求在形式上与之是一致的,但在实质上却尚有差异。

首先,对比《人民警察法》第26条所确立的普通警察任职标准,《空中警察管理规定(试行)》第17条所确立的“应当具备”的任职条件除任职年龄的门槛条件高于普通警察外,其他条件与普通警察完全一致,而《人民警察法》第26条第2款所规定的“不得担任人民警察”的两类情形,却并未成为空中警察的任职限制条件。不过,从体系解释的角度来看,由于空中警察是公安机关人民警察的一个组成部分,且《空中警察管理规定(试行)》在位阶上显著低于《人民警察法》,故应当认为,《人民警察法》上所规定的普通警察任职限制条件,当然适用于空中警察。就这一点而言,国内法意义上的空中警察任职条件似乎不能说是“远高于”,只能说是“相当于”普通警察的任职标准。

其次,由于空中警察与航空安全员均为航空安全员执照持有人,故均需满足《航空安全员合格审定规则》第11条规定的任职资格条件,通过比对《人民警察法》可以发现,事实上,民航局公安局借由行政许可的手段,为国内机上安保力量的配置设定了较普通警察更高的门槛条件。典型的如身高条件(男性身高1.70~1.85米,女性身高1.65~1.75米)和体检条件(持有现行有效的Ⅳb级体检合格证)。因此,从形式上看,国内法意义上的专职机上安保力量的任职条件是高于普通警察的。

最后,从实质上分析,就任职时所应具备的能力和素质条件来看,ICAO《航空安保手册》第12.4.2.3条还为机上保安员设定了额外的能力和素质条件,其中包括:较强的社交与沟通能力;应对压力的能力;良好的记忆力和集中注意力的能力;作为团队成员或独立个体开展有效工作的能力;果断、高效的能力;处理人身危险的技能及应对枪支和徒手格斗的技能等。而国内法意义上的专职机上安保力量并未从能力和素质上设定额外的任职要求,因此可以说,国内法意义上的任职标准和公约意义上的“显著高于”仍然存有一定差异。

(四) 职责权限差异

通过前文关于国际国内机上专职安保力量职责权限的分析,我们会发现,相较于公约意义上的机上保安员,国内法意义上的空中警察和航空安全员职责更多,但权力更小。典型的表现包括以下两方面:

第一,根据《空中警察管理规定(试行)》第8条和《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第49条对扰乱行为的定义,处置包括强占座位、行李架;违规使用禁止使用的电子设备如充电宝;传播淫秽物品及其他非法印制物等在内的属于公约意义上的不守规矩旅客的事件,均属空中警察和航空安全员的法定职责。同时,根据《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第11条第2款第(六)项之规定,实施运输携带武器人员、押解犯罪嫌疑人、遣返人员等任务的飞行中安保措施亦属空中警察和航空安全员的法定职责。公约意义上的机上保安员不负责涉及不守规矩旅客的事件(类似于国内法意义上的扰乱行为,笔者注),该类行为的处置一般由客舱机组负责,以保证机上保安员能随时保持警惕,避免被人为转移注意力。按照美国国土安全部(Department of Homeland Security)和交通运输管理局(Transportation Security Administration)的逻辑,联邦空警履行职责是建立在对六个因素的考量基础之上的,分别是:35 000尺的高空(35, 000 Feet);飞机满载(Airplane Full of People);正在发生的是重罪(Felony in Progress);不能退缩(Can’t Back Out);没有备份方案(No Back-Up);需要控制局势直至航班降落(Must Control Situation Until Safely on the Ground)。这六个因素的存在,使得空警在执行勤务的过程中必须要有必要的战术设计和履职重点,无法兼顾机上所有涉及安保的事项。因此,如当美国空警听从安排,协查航空器内绑架和诱拐儿童案件时,就有专家指出:“这些附加目标,即使联邦政府认为是合法的,也会有损空警对抗恐怖活动的效果,何况他们已经极度劳累了[6]。”

第二,虽然令状原则是一项基本的司法原则,但ICAO《航空安保手册》第12.4.3.1条a)却针对无论是公开还是隐蔽部署的机上保安员均设置了紧急情况下逮捕犯罪嫌疑人的权力,也即“无令状逮捕”的权力。这一令状原则的例外是基于空防安全这一公共安全事项的重要性和影响力所做的考量,也为包括美国在内的国家所认可并执行。不过,由于缺乏权力的监督与制约,该权力的行使也往往被附加了许多前置性的条件。如美国联邦最高法院的判决指出,警察有权就紧急情况作出反应, “对于没有迫切需求或紧急情况就是非法的行为来说,保护或保存生命、避免严重伤害的需要就是他们的正当性理由[7]。”这里的“紧急情况”下的例外包括两个要件:“一是情况紧急, 难以获取令状;二是为了防止罪犯、嫌疑人逃脱,保存证据或是为了保护警察、公众的安全[8]。”美国《2001年航空与运输安全法》(Aviation Transportation Security Act of 2001)也规定,“TSA执法人员有‘相当理由’认为被逮捕者已经实施或者将要实施美国法律中的重罪,即可采取无令状逮捕。”国内有论者将这里的“相当理由”概括为三种情形:危害航空安全的行为正在实施;具备较为客观、可信的信息证明危害行为将要发生;以及性质不明确的可疑行为[8]。回到国内法的语境中,在既有立法或规范文件的规定中,即便《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第24条第2款后段规定,“发生非法干扰行为时,机组成员应当采取一切必要处置措施。”但这里的“一切必要处置措施”可以解释为管束措施,甚至是在符合无限防卫权的构成条件时,可以解释为包括以造成不法侵害人伤亡的方式制止不法侵害,却不能解释为包括“逮捕”在内的刑事诉讼强制措施。从上位法的明文规定来看,关于逮捕的权力与程序,在中国《宪法》第37条第2款和《刑事诉讼法》第78条中均是呈封闭式的表述,并未给出紧急情况下的例外情形,由此也就构成了国际国内机上专职安保力量在职责权限方面的又一差异。

五、完善中国民航机上专职安保力量及其配置的建议

对民航机上专职安保力量及其配置问题的比较研究,是为了揭示差异、指出症结,但差异不等于差距,不能简单地认为和国际建议或国外立法不一致的,就是要修改的或是有问题的。例如职业身份和法律地位上的差异,由于受制于政治体制、法律体系、行政模式等多种因素,就应当允许并接受这种差异,没有必要为了匹配某一公约概念而人为地废止或修订既有的国内法概念。因为,立足于全局审视该问题,就会发现这并不单单是一个概念问题,而是一个牵一发而动全身的问题。典型的,如中国的空中警察作为国家工作人员也即公约意义上的政府雇员,都是具有“编制”的人员,但航空安全员并不享有该“编制”,若想要赋予航空安全员以政府雇员的身份,需要同时具备三个条件:一是需要航空安全员满足《公务员法》第四章规定的国家工作人员录用条件,也即公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取;二是需要空警编制具有足够大的容量,而仅当前航空安全员的执照持有人就已超过两万,已经远远超过国家额定的空中警察队伍编制容量。从中国民航的发展速度来看,机上安保力量配置在可以预见的将来只可能继续扩容而不可能限量,既有编制显然也并不具备那么强的容纳能力;三是需要将航空安全员的薪酬从航空公司完全独立出来,而从既有的待遇和薪酬体系来看,这在目前也是一个不具有可操作性的方案。

从完善的角度,笔者认为通过前文所做之比较分析,可以在民航机上专职安保力量的配置方面做以下努力:

第一,进一步厘清机上专职安保力量的职责权限。如前所述,空警的警察权与航空安全员在机长授权下获得的机上案(事)件处置权在既有的国内法规范上已得到确认。从判例的角度,早在1999年应继承诉中国北方航空公司名誉权、人身权侵权纠纷案中,杭州市中级人民法院的一审判决就已指出,机长、航空安全员等人员对违反《民用航空安全保卫条例》相关规定、不听劝阻者,可以采取管束措施。但同时,该判决也指出,对管束措施的范围、程度均应有所限制,且应在掌握违法行为有关证据的前提下进行。由此产生的问题是,在确权后,国内法意义上的空警和航空安全员尤其是后者,其职责权限应如何分配?对比ICAO《航空安保手册》的建议与美国联邦空警的实践,笔者前文中已做出了判断,也即中国的机上专职安保力量职责更多、权限更小。可能的疑问是,中国的机上专职安保力量是否承担了维护空防安全之外的其他职责?他们是否有这种能力或精力去承担该种职责?在履职过程中,他们又能否匹配普通警察,依据包括《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》和《公安机关人民警察盘查规范》等在内的工作规程开展机上案(事)件处置工作?这虽非文章意欲解决的问题,却是一个亟待研究的问题。有论者借鉴美国警务民营化制度,提出了治安承包的概念,指出民航公安系统为了减少行政开支、提高行政效率,除治安权范畴的职责外,可以将民用机场区域或者使用中的航空器上的一些治安处置、治安管理的行政任务以行政契约的方式有偿承包给航空公司、机场集团或保安公司,并把部分警察治安权授予航空公司,由此构建一种社会化的安全管理模式[9]。且不论这一模式在实践中的可行性,但在理论研究范畴,类似的尝试都是积极且有益的。

第二,进一步加强政府间关于或涉及机上专职安保力量配置的双边乃至多边协作。国际航空保安法的产生依赖于各个主权国家的彼此合作,国际航空保安法的适用更是离不开国家之间的合作[10]。2014年《蒙特利尔议定书》第6条对国际航线上机上保安员的部署方式进行了明确,也即依照相关缔约国之间的双边或多边协定或安排进行部署。而ICAO《航空安保手册》则从建议措施的角度,对各国间澄清有关机上保安员部署问题的谅解备忘录或类似的双边协议给出了范本。可以说,从国际民航组织的角度,在机上专职安保力量的配置问题上,是强烈支持并鼓励以双边乃至多边协作的方式来予以推进的。事实上,中国政府在机上安保工作方面的双边协作上也早就进行了一些有益尝试,并取得了卓有成效的工作成果。2006年中国和美国两国政府率先签署了《中华人民共和国政府与美利坚合众国政府关于在进出对方国境的本国航班上部署空中警察并开展相关合作的谅解备忘录》,随后的2009年中国公安部与德国内政部也签署了《中华人民共和国公安部和德意志联邦共和国联邦内政部关于在进出对方国境的本国航班上部署空中警察并开展合作的谅解备忘录》。两份备忘录的内容基本一致,即在中美、中德反恐及警务合作机制框架下,就空中警察的部署问题展开合作。按照备忘录的约定,中美、中德双方在对空中警察的概念达成一致的基础上,明确了双方在本国登记的航空器上执勤的依据,落实了在飞往位于接受方领土内的机场的本国航班上配备空中警察的工作机制、武器监管要求和非法干扰行为人嫌疑人的处置与移交要求。这一协作机制的建立,既符合ICAO的建议措施,也符合两国利益,有效地提升了空中安保工作的水平,也应当成为民航局空中安保国际协作工作下一步的重点内容之一。

注释:

① 参见:《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第5条、第6条、第7条和第9条。

② 1983年“5·5劫机事件”后,中国民航首次引入专业化的空中安保力量,2003年,空中警察正式被列装在派驻空警的各航空公司,执行飞行中的安全保卫任务。根据ICAO2014年的统计,中国是48个部署有机上安保力量的国家之一。参见2014年国际民航组织航空法外交会议文件: DCTC Doc No.7,第1-3页。

③ 实践中,许多航空公司的安保人员在执行境外航线航班任务时,都携带两套制服,并在入境时改着乘务员制服。

④ 也即要求其他国家在美国境内起飞、降落或者飞越的航空器上部署经过训练的武装人员。

⑤ 参见:ICAO《航空安保手册》12.4机上保安员。

⑥ 参见:TSA Foreign Air Carrier Model Security Program,Ⅵ.

⑦ 参见:ICAO《航空安保手册》第12.4.3.15条、第12.4.3.1条、第12.4.3.3条、第12.4.3.4条。

⑧ 参见:《民用航空法》第39条、第43条。这一界定方式与公约意义上的机上保安员的概念是一致的,也即将机上安保人员作为机长领导下,区别于空勤人员与航班机组职能的独立力量。但2016年《民用航空法(征求意见稿)》第39条一改该界定,历史上第一次将航空安全员纳入了空勤人员的类型。

⑨ 在2016年新修订的《民用航空安全保卫条例(征求意见稿)》第47条第2款已将空中警察纳入到飞行中安全保卫工作的主体范畴中。

⑩ 参见:ICAO《航空安保手册》第12.4.3.4条。

⑪ 参见:Department of Homeland Security & Transportation Security Administration Federal Air Marshal Service的课程课件《AIRCRAFT TACTICS》。

⑫ 参见:Aviation Transportation Security Act of 2001, public law No.107-71, 115 statute 597。

⑬ 参见:浙江省高级人民法院民事判决书(2000)浙法民终字第35号。

⑭ 参见:《中华人民共和国政府与美利坚合众国政府关于在进出对方国境的本国航班上部署空中警察并开展相关合作的谅解备忘录》、《中华人民共和国公安部和德意志联邦共和国联邦内政部关于在进出对方国境的本国航班上部署空中警察并开展合作的谅解备忘录》。

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