进入新世纪，全球新一轮科技革命正在孕育兴起，新科技的发展孕育着重大的创新突破。把握新科技革命发展态势，继续引领世界知识经济发展浪潮，实现经济社会可持续发展的科技创新驱动，成为全球主要国家确立科技创新政策的核心。围绕这一战略目标，世界主要国家根据自身特色不约而同调整科技创新政策：明确创新方向、完善科研设施、优化科研环境、提升科研投入效率，力争重点领域的率先突破与创新发展。在这样的背景之下，考察国外新时期科技创新政策支持的重点创新领域，探究各国科技创新政策的发展趋势，成为中国建设创新型国家重要课题。

所谓新科技革命，是指21世纪以来前沿领域最有可能取得突破性进展的科技成就及其带来的根本性变革。20世纪80年代以来世界经济特别是新兴经济体的快速发展；全社会对科技创新的高度认同以及新的材料、能源、信息、生物等前沿科技领域的积累与突破，为新一轮科技革命能够在21世纪初孕育兴起提供了坚实的物质基础、良好的外在环境和强力的直接推动。

前沿领域的科技发展表现出基于新基础研究的系统化、国家化、智慧化、绿色化特征。在这一背景下，世界主要国家不断调整科技创新政策与战略，出台了诸如《美国创新战略》^[1]、《欧盟地平线2020框架计划》^[2]、《日本科技创新综合战略2015》^[3]、英国《我们的增长计划：科学和创新》^[4]、《德国2020高科技战略》^[5]、法国《未来工业战略》^[6]、《加拿大经济行动计划2015》^[7]、《俄罗斯2013—2020年国家科技发展纲要》^[8]等一系列科技创新相关战略文件。各国科技创新战略规划的重点创新领域虽各有特色，但却共性突出了石墨烯与先进材料、精准医学与医疗健康、脑科学与先进制造、转基因与生物技术、量子通信与信息技术、新能源与绿色环保、航空航天等创新领域。

具体而言，国外科技创新政策战略支持的各个领域特色显现。在石墨烯与先进材料领域，发达国家自21世纪初便推动石墨烯、有机光电材料等新材料的立项研究，并不断追加研究投入。当前，主要国家正着手完善产学联盟的政策支撑，意图催化该领域技术创新与成果转化。在精准医学与医疗健康领域，依赖信息、材料、基因科学等领域的突破，该领域发展已步入新阶段，发达国家业已形成了鼓励创新、针对性较强的政策管理机制。在脑科学与先进制造领域，发达国家一方面大力支持公共研究部门对脑科学的基础研究，一方面通过产学联盟政策推动企业在类脑智能领域的融合创新。而在转基因与生物技术领域，基于该领域在社会伦理方面隐含的风险，各国对该领域技术应用均持程度不同的谨慎态度，创新政策重点关注于基因领域的科学研究。在量子通信与信息技术领域，各国将其视为未来通讯安全的核心和智能化创新的共性平台，主要国家给予该领域的投入近年来持续上升。新能源与环保也是各国重点关注的前沿创新领域，主要国家通过科技与产业政策的协调配合，希望激发企业在该领域的创新活力。另外，主要国家为应对空间安全与竞争力挑战，积极调整航天发展战略，着力提升进入空间、利用空间和控制空间能力。

纵观国外科技创新政策支持的重点创新领域，既有一致性，又存在一定区别。一致性主要体现在以下四个方面：一是重点创新领域多有重合，不同学科交叉融合特征突出。如脑科学领域与电子信息领域交叉的人工智能科学、基因科学与电子信息领域交叉的精准医学等前沿高科技领域。二是聚焦如新材料技术、量子通信等产业前景广阔的前沿科技领域。三是重视生态环境问题研究，普遍将绿色能源与环保技术作为创新的重点。四是重视人的健康发展，大力支持生命科学、脑科学、精准医学等健康技术领域。区别则主要表现为两个方面：第一，各国科技创新政策支持的优先领域各有侧重。政策支持力度与优先发展顺序因本国的经济资源禀赋和科技发展基础不同而各有侧重。例如：美国作为世界头号科技强国，科技创新政策在重点突出对先进制造领域支持的同时，依托国家科研机构广泛开展了脑科学、精准医学等多个领域的前沿研究计划。与之相比，日本科技创新政策支持的重点领域则较为集中，主要侧重于信息通信、新材料与环保技术等创新领域。第二，科技创新政策支持领域的技术层面不同。各国在不同科技创新基础水平与禀赋条件下对科技创新的需求也存在差异。就目前而言，日韩等后发大国政策中心偏重于重点领域的基础研究与布局，而欧美等领先国家的创新政策已在关注部分重点研究领域的应用技术研究与产业化发展。

发达国家普遍拥有较好的研发经济基础与优良的创新生态环境，科技创新管理起步较早，全社会科技创新的体制机制较为成熟，已表现出极强的竞争实力。虽然自2008年以来，各国先后不同程度受到经济增长放缓、财政赤字增加、政策工具边际效益递减的影响，但总体来看，主要国家不仅未压缩科技创新投入，更是将新科技革命前沿创新看作摆脱金融危机、重振经济发展的核心动力，从各个方面调整和强化新科技革命背景下重点领域的创新政策体系建设，科技创新政策发展表现出一些新特点。

从宏观国家创新网络来看，欧美发达国家多采用自下而上的分散型或分散与集中相结合的科技创新管理体制^[9]。但进入21世纪以来，上述国家在分散型科技管理的基础上，集中强化了自上而下的对新科技革命背景下重点领域的政策支持。以美国为例，一方面，美国依托全国先进制造业创新网络计划，出台一系列政策扩大技术密集型先进制造公司的创新支持，虽然其具体政策措施仍以市场激励为主，但政府主动牵头成立创新联盟机构，构建创新网络表现出更加积极的环境面政策支持。另一方面，美国政府增加支持国家科学基金会(NSF)、美国国立卫生研究院(NIH)、高端制造业国家项目办公室(AMNPO)、国防部高级研究计划局(DARPA)等国立创新实施主体发起或参与的前沿领域创新活动，主动给予政策支持和项目投入。同样，欧盟自2008年以来不断开展前沿科技领域的契约型公私合作专项，拓展了公私直接合作的科技创新支持模式。

无论是美国的《国家制造创新网络战略计划2016》报告列出的四大战略目标之一^[10]，还是欧盟《地平线2020框架计划》中“居里夫人计划”等支撑子计划，或是日本多年来坚持推动的《人力资源开发计划》^[11]，都将科技创新的人才要素战略视为科技创新政策的核心。进入21世纪，主要创新国家的科技人才战略正日益取代物质投入措施成为科技创新政策的核心要素，各国的创新竞争已一定程度表现为新科技革命背景下的科技人才竞争。在此背景下，科技创新的人力资源投入成为主要创新国家科研经费的投入重点。例如：长期以来，德国坚持不断提高科研人员的劳动报酬，将其科研人员收入水平始终保持在世界领先地位，而美国则始终保持其科研项目中的人员经费比例远超世界平均水平。除却科研人员资助，海外科技人才的吸收、培养在国外科技创新人才政策中同样占据重要地位。例如，日本在2007年便提出“世界顶级研究基地形成促进计划”(World Premier International Research Center Initiative)，从物质基础、研究体系、研究环境甚至研究内容选择都给予国外高水平人才极大的自由裁量权^[12]，就是希望通过政策倾斜真正夯实本国的高水平科研人才基础。

纵观全球主要创新国家的科技创新战略，在当前大科学、开放式创新的大环境下，实现新科技革命重点创新领域的突破需要全社会有序协作、协同创新，构建政、产、学、研和公众双向多层次多元合作已成为普遍性共识。以英国、日本、美国为代表的创新型国家在20世纪便分别指出，创新是一个整体性过程，技术创新只是创新链条中的一个环节，高效的科技创新离不开从科学进步到技术革新再到产业转化的联动。因而，新科技革命背景下科技创新政策的核心之一便是针对重点创新领域打造和完善全社会多元协作的创新网络。例如，日本在《中长期科技发展战略》报告中就明确提出在科研领域构筑社会联动的协作创新机制的战略目标^[13]。美国政府也在2013年《国家制造业创新网络：一个初步设计》报告中指出提升先进制造和其他相关前沿领域科技创新水平的关键在于完善“学术界(含大学和社区学院)+企业”的社会创新网络，以前沿科技和高端制造产业为核心，大力发展技术和产业生态系统^[14]。在这一战略指导下，美国不断更新年度战略计划并成立了多个诸如“先进复合材料制造创新机构”“柔性混合电子学制造创新机构”等前沿领域创新研究机构。机构由政府牵头组建和提供7~10年的前期支持，委托大学、相关科研机构或协会等第三方管理，成员包含众多相关科研组织及企业。每个机构都是一个产学研创新联盟，帮助大学与科研机构的科研力量直接参与或承担企业所需的科学研究任务，减少科研创新与企业成果转化的不确定性，优化创新资源配置，共享知识产权，推动标准建设与国际竞争。

调整科技创新资源配置，增强对新科技革命背景下重点创新领域的科技投入与环境面政策倾斜成为各国科技创新政策的共性特征。以美国为例，2016财年美国政府科研预算为1 460亿美元，较2015财年增长6%。其中对清洁能源、信息技术、先进制造、纳米技术、精准医疗、脑科学与生命科学等重点创新领域不仅给予经费的定向支持，较上一财年更追加了经费投入^[15]。在环境面政策工具领域，美国政府强化了自上而下的科技创新目标规划、金融支持与税收优惠政策。不仅出台《美国创新战略》这样的国家创新规划，更细化了多个诸如国家先进制造战略计划、网络和信息技术研发计划、国家纳米计划这样针对具体创新领域的跨部门的科技创新规划。在金融与税收领域，美国在20世纪便已建成较为完善的鼓励企业尤其是中心企业创新的税收优惠和金融支持的政策体系。在此基础上，美国认为当前新科技革命背景下的金融支持与税收优惠政策是要吸引和帮助产业界投身新兴重点科技领域的创新活动。为此，美国采取了降低本土先进制造等创新领域的税率，增加创新投资基金对重点领域创新活动的融资支持等措施，意图通过优化创新政策环境来吸引科技创新资源尤其是海外创新资源回归。

以美国为代表的一些创新国家认为，制造业是产业创新的源动力，而新科技革命的爆发，特别新材料、脑科学等前沿领域的发展需要先进制造产业的支撑。为此，上述创新国家纷纷对接科技创新与产业政策，围绕先进制造领域打造促进创新的科技、产业政策规划。例如：美国出台的《先进制造业国家战略计划》《美国创新战略》等一系列战略规划，提出支持先进制造领域的科技创新，建设产学合作的国家制造业创新网络，资助先进制造技术的开发，帮助中小创企业增强科技竞争力等措施，将科技政策与产业政策融合运用。此外，德国政府积极推进的以新一代革命性技术研发与创新为基础的工业4.0战略，欧盟2020战略“智能增长”推进的科技支撑“再工业化”发展，都体现出了科技与产业政策相耦合的体系化特征。上述措施凸显了在新科技革命背景下国外改革重点创新领域科技创新政策集的新特点及其对集中与分散政策管理新均衡水平探索的新趋势。

虽然各国的发展阶段、社会制度及文化背景不同，不存在普适性的科技创新政策模式，但各国新时期共性的政策导向及措施必然有着独特的借鉴价值。与国外主要创新国家相比，中国关于石墨烯、量子通信、有机光电等技术在新科技革命背景下重点创新领域科技创新的政策措施更加具有自身特色。其一，宏观战略系统全面。无论是最新的《国家创新驱动发展战略纲要》还是中国《“十三五”规划纲要》都对相关重点领域做出了系统全面的规划。其二，微观实施专项分解。中国围绕上述前沿领域不仅已经部署了一系列研究专项，更是在未来计划进一步具体部署国家重大专项研究，推进前沿创新。尽管如此，中国在上述领域的科技创新能力与水平和世界主要创新国家相比整体上仍存在不小差距。这是因为中国经济水平、科技水平长期贫弱以及经济结构、科技结构长期不合理所造成的矛盾、掣肘状况至今仍积重难纾^[16]。因而，借鉴国外经验，应当与中国当前的发展情况与所处环境相结合：

第一，深入明确中国科技创新的政策及战略与国外创新国家相对比的一致性和差别。一致性表现为国内外对新科技革命与产业变革背景下国际环境、科技发展规律和总体重点领域的认知应当基本相同。差别表现在两个方面：一方面中国重点创新领域应当结合自己实际具体选择有所侧重，重点发展中国具有初步优势的航空航天、生命科学、量子通信以及新材料与能源等领域，融合推进科技研发创新。另一方面不断改进作为中国特色新兴大国的系统布局，在加快构建中国包容性市场机制的基础上，进一步探索科技创新政策“集中”与“分散”耦合的均衡治理。

第二，构建科技创新人才政策体系，系统性强化科技人才要素投入。中国多领域、多层次的科技创新人才缺口较大。一方面，涉及各领域、各层次的科技创新人才政策缺乏整体性的协调与配合，科技创新人才战略规划与政策实践还存在明显差距。建议加快中国科技人才政策从顶层到基层的多维设计，形成分层、分级、分类的创新人才政策系统，构建创新全链条创新人才培养、吸收机制。另一方面，中国科研人力资本投入不足、结构不均衡问题仍然存在。中国科研人员尤其是青年科研人员的平均收入在世界范围内长期处于较低水平，虽然当前国家加强了对科研项目人力间接费用的激励力度，有效促进了科研创新效率的提高，但从科研资助整体效果来看，单一项目绩效激励尚无法满足科技创新人力资源激励的需求。从科研资助整体结构来看，单一项目绩效激励也难以覆盖基础研究。建议系统布局科研人力要素投入、激励政策，统筹加强各领域科研人员人力资本投入，以便整体激发科研人员的科研创新动力。

第三，推进产学研协同创新网络完善，优化企业科技创新环境。借鉴世界创新领先国家科技创新政策实践，近年来中国各领域产学研创新联盟构建已取得较大发展。但从全社会创新实践现状来看，产学研合作创新网络还存在一些症结。例如，区别于国外创新型国家，中国当前科技创新主体大多是公共研究部门而并非企业主体，这一定程度增加了从科技研究到产业创新转化的难度。此外，较多企业满足于引进技术后的短期经济效益，产学合作自主创新与消化吸收再创新动力不足。解决协同创新症结，一方面需要中国创新管理部门深化“放管服”改革，突出强化创新服务化配置，切实破除产学合作网络中存在的体制机制、信息资源等方面的障碍因素，以鼓励企业创新为目标调整科研体制，大力发展科技创新中介服务，打通科技创新的产学合作脉络。另一方面需要中国政府进一步深化对产学协同创新的规律性认识，充分认识和了解科技研究不确定性和创新外在环境不良因素对企业科技创新造成的风险，统筹供给侧与环境侧政策措施合理分担企业、尤其是中小创企业科技创新风险，降低其创新的社会外部成本，优化企业科技创新的外部环境，彻底激发市场主体的科技创新热情。

第四，以制造业为核心深化中国科技创新布局。制造业是中国国民经济发展的中坚力量，是各领域科技创新的广泛共性平台。国外主要创新国家都将推动制造业科技创新上升为国家战略。面对发达国家制造业回归及其体系化创新能力的重塑和新兴经济体制造业成本优势的竞争，中国制造业面临先进制造业前沿创新突破和传统制造业转型升级的双重创新目标和巨大压力，通过科技创新冲击、占据制造业价值链高端是中国制造业生存发展的必由之路，也是中国当前科技创新最为迫切的战略使命。以制造业为核心深化中国科技创新布局，需继续深化科技体制改革，以鼓励制造业的企业科技创新为目标调整科研体制；需要超前布局前沿重点创新领域，实现更多先进制造领域引领国际前沿，最终实现科技创新对制造业乃至国民经济发展的有力驱动。