一、引言

党的十八大以来，社会治理理念开始运用于网络媒体的监管与治理中，其中十分强调社会协同化思维。一方面，社会协同思维强调全社会共同参与到网络治理中；另一方面协同合作是最终实现网络社会有效治理的重要途径。在政治生活中，人民代表大会与互联网的结合，即电子人大，是国家综合治理体系现代化建设中社会协同化思维的重要体现。在一些省份进行网站建设试点后，全国人大网站于2005年正式开通，此后各级人大网站纷纷建立。直到2013年西藏自治区人大网站开通上线，中国内地所有省份全部建立起人大网站。但建设网站只是开始，网站的建设质量如何、是否能够更好地服务公众，都是亟待关注的问题。

二、理论综述与研究视角

在网络时代，议会建立网站虽不能解决民主的所有问题，但是否拥有一个独立的议会网站，是衡量议会能否充分发挥其作用的起码标准^[1]。目前中国政府网站的评估指标体系已经愈发成熟，而关于人大网站的评估体系仅出现在中国信息化研究与促进网的“党委、人大、政协、法院、检察院网站评估指标体系”中，尚无专门针对人大建立的统一的、权威的测量指标，而建立人大门户网站评估指标体系是具有重要意义的。

人大网站是人大信息的载体，也是人大与公众(用户)互动的重要媒介。人大网站的信息传播流程，是人大将信息输入至网站，再经网站传达至用户，用户参与并体验网站的过程，如图 1所示。一方面，目前大部分人大网站评估的研究是从人大网站信息的输入或输出某一方面单独考虑，相对而言不够全面；另一方面，由于用户会对网站上所有接触的信息产生某种感知或体验，因此如果从整个信息传播过程，即输入、输出和体验的三个层面来评估人大网站，会导致逆向的用户体验维度与顺向的信息输入与输出涉及到的评估指标重复。因此，文章将从信息输入和输出两个层面评估人大网站。

(一) 信息输入过程的人大网站评估研究

信息输入过程的人大网站评估研究主要是从人大相关理论出发，依据理论确定人大应当输入至网站的信息，并依据理论确定的信息建立网站评估指标体系，进而评估分析网站建设情况。如张光、孔卫拿依据人大功能理论，建立了立法、监督、代表为一级指标的省级人大门户网站质量评估指标体系，并应用该指标体系对中国省级人大进行评估。评估得到中国省级人大网站建设现状后，建立回归模型分析导致人大门户网站质量差异的原因^[1]；夏俊从人大的立法、监督、代表、教育功能出发，建立了人大门户网站的评估指标体系，并以此对湖南省县级人大网站进行评估。掌握湖南省县级人大网站建设现状后，分析其问题及原因，并借鉴国内外经验提出了提升网站质量的建议^[2]；邓文龙虽未对人大网站进行评估，但其从黔西南州人大常委会的日常工作及监督、立法、代表、宣传工作分析了黔西南州人大常委会门户网站的功能需求，其本质上也是依据人大功能确定人大网站的信息^[3]；严行健从人大的立法、监督、代表功能出发，结合人大网站信息提供、互动的桥梁功能，建立了开放度与透明度结合的人大门户网站质量评估指标体系并对47个市级人大网站进行评估和分类^[4]。

正如拉瑟·伯恩森等所言，“议会网络可以看作是一个工具，旨在把一系列关键的议会职能运行在一个包罗万象的民主框架^[5]。”综合以上分析，我们发现从信息输入视角评估人大网站的研究，大多将人大的功能作为建立评估指标的依据。从结构—功能主义的角度出发，在中国的人民代表大会制度与外部组织接触过程中，主要通过其功能发挥自身作用，进而产生结构性互动。因此，绝大多数人大网站设置了与人大功能相对应的栏目。因而，从人大功能出发评估人大网站有充足的理论基础及较强的可行性。

对于代议机构的功能，蔡定剑将其分为立法、决定、任免、监督四类^[6]；中国人大官方则在此基础上增加了代表工作，与立法、监督、任免、决定一起作为人大的法定职能^[4]。在国外的一些文献中，“代表”通常被视为议会的一种功能，如班德拉认为议会主要有冲突解决、教育、立法、合法化、代表、监督等功能^[7]；阿卜杜萨拉姆等指出立法机关有立法、代表、监督三个主要功能，议会网站依据这些功能在网站上展现^[8]。不同代议机构的功能有其相通性，中国人大的代表工作有助于充分发挥人大代表的作用、保障代表依法履职，也可以理解为一种代表功能。因此，文章认为人大具有立法、监督、任免、决定、代表五种功能，在人大网站信息传播流程中，五种功能产生的信息输入至网站。由此，文章在信息输入环节，将从人大的五个功能入手，分析五种功能映射到网站后的结果。但是，对人大网站的评估不应仅限于评估网站提供的信息，网站作为一个系统，也会涉及到与网站系统外的用户互动等活动，这些情况仅从信息输入过程是无法评估的，因此有必要对网站的信息输出过程进行评估。

(二) 信息输出过程的人大网站评估研究

在人大网站信息传播流程中，人大将功能产生的信息输入到网站，网站通过加工，将信息输出至用户，那么信息是如何输出至用户的呢？不同的学者有不同的研究视角，从信息输出过程评估网站的研究不在少数。在此类研究中，研究者往往根据网站的某些性质，自行建立一个或几个评估视角，并依据评估视角建立评估指标体系评估网站。综合现有的研究，可以将信息输出过程的网站评估视角分为网站功能、网站设计、网站运维与管理三类。需要注意的是，由于人大是广义政府的一部分，因此政府网站的评估体系可为人大网站的评估提供参考。

网站设计视角下的评估指标分为网站的视觉设计、辅助功能设计两类。由于网站色调、布局等视觉设计的指标很难客观量化，因此对网站视觉设计评估的研究较少，但也有一些文献作出了尝试，如蒂尔施等通过三阶段实验对网站的内容、可用性和美观度进行了研究，其中美观度即网站的视觉设计，他们认为决定网站第一印象的因素是网站美观程度^[9]；蒋隽把立法机关网站的首页页面设计作为二级指标，分析了不同类型网站的页面色彩、布局等^[10]。网站辅助功能有多种类型，如王娟娟评估全国人大门户网站的设计时建立的辅助功能指标包括“确保残疾人顺利使用”和多种语言功能^[11]；克拉尔·卡莱罗等提出了基于网站特征、生命周期过程、质量特征的WQM(Web Quality Model)三维网站质量模型^[12]。其中，网站特征维度的导航指标也属于辅助功能设计。

网站运维与管理视角下的研究大多是通过网络诊断工具或网站分析软件测量网站运行的客观数据，了解网站实际运行情况以对网站进行评估。如2009年汉达鲁·贾蒂等运用网络诊断工具测试了五个亚洲国家政府网站的响应时间、可访问性错误、页面大小、失效链接等指标，研究发现亚洲国家政府忽视了电子政务的建设，导致电子政务质量不高^[13]；丽塔和伊斯梅罗娃则使用网站评估工具调查了吉尔吉斯共和国电子政府网站的可用性、可访问性和安全性，发现吉尔吉斯共和国政府网站的可用性错误率为46.3%，可访问性错误率为69.38%，指出政府需要作出巨大努力来提高网站质量^[14]。

从网站功能视角出发评估人大网站的研究中，常出现人大功能与网站功能混淆使用的情况，如从人大的立法、监督、代表等功能评估网站常被当做是从网站功能视角评估。文章认为人大功能与人大网站功能有相通之处，但不尽相同。如前所述，人大功能包含立法、监督、代表、决定、任免，而网站功能在不同学者眼里有不同的阐释。谢有光、王凤鸣认为电子人大包括现代办公系统、人大业务系统和人大网站系统三大部分，并根据人大网站的主要功能将人大网站系统分为信息和参与两部分^[15]；朱威杨认为，人大网站建设应该突出三大功能：一是“说话”功能，即信息公开的功能；二是“对话”功能，与公众互动交流的功能；三是“办事”功能，为代表和选民提供服务的功能^[16]；亚历山大等指出，电子通讯手段使公民能够努力使统治者对他们在公共领域的行为负责，且电子民主可以提高政治进程的透明度、促进公民的参与、开辟新的信息和思考空间、提高舆论形成质量^[17]，人大网站作为电子民主的一种，也应当具有这些功能；拉瑟·伯恩森等建立了议会网站的可用性研究框架，用透明度和参与度两个一级指标评估了加拿大、塞浦路斯、丹麦等十个国家议会网站的透明度和参与度，他们发现这些国家议会网站的透明度良好，而互动参与状况却不尽如人意，但议会网站背后的动机应当是增强公众民主参与^[5]。由此可见，拉瑟·伯恩森等认为的议会网站功能包括信息公开和互动参与；帕帕洛伊等认为在议会中使用信息通讯技术可以使议会内部提升效率、外部更加透明，促进公众的互动参与^[18]。而且帕帕洛伊和古斯科斯认为议会有提供在线电子服务的功能，并把议会提供电子服务的类型分为议会对议会(P2P)服务、国会议员对议员(P2MP)服务、国会议员对公民(P2C)服务三类^[19]。

通过对文献的梳理，我们发现，现有文献普遍认为议会网站有信息公开、互动参与的功能。除此之外，学者们各自提出了如“办事”、提供电子服务等功能，这些功能本质上都是给访问网站的用户提供服务^[16][19]。人大门户网站既为人大代表提供方便履职的服务，又为社会公众提供发声和建议渠道。因此，我们认为人大网站功能主要包括信息公开、互动参与和在线服务。无论是政务网站还是商务网站，信息公开是网站最主要的功能，网站建设的一个重要目的即是展示信息。而对于作为政务网站的人大网站而言，促进社会各界与人大的互动、为公众和代表提供相应的服务也是增强人大与公民联系的重要途径，有助于体察民情、了解民意、增强人大公信力。

信息输出过程的网站评估视角中，网站设计、功能、运维与管理均有其合理性、可行性，但正如蒂尔施等所言，网站美观程度决定了用户对网站的第一印象、网站可用性影响用户对网站的第一印象和总体印象，但网站内容才是网站最重要的方面^[9]。而网站功能涵盖了网站的大部分内容，因此网站功能在四个视角中最为重要，网站设计、运维与管理则相对处于辅助地位。

单就信息输出视角而言，显而易见，信息输出过程必然体现信息公开的功能。此外，虽然网站设计、运维与管理也会影响用户体验，但对于人大网站而言，公民旁听申请、信访信箱、意见征集、代表服务窗口等网站提供的互动参与和在线服务的功能比网站的外观、运行状况更加重要。这是因为互动参与和在线服务指标能够体现网站将信息传达至用户后，用户与网站互动的情况。

综上所述，文章从人大网站信息传播流程出发，把人大功能产生的信息作为信息输入过程的主要信息，把网站功能产生的信息作为信息输出过程的主要信息，如图 2所示。通过将人大功能与网站功能纳入网站评估体系，突破网站的平台壁垒，打通人大与用户的网站传播通道，对网站进行“承前启后”的评估。

三、基于层次分析法的评估指标体系

一般来说，网站评估指标的来源主要有专家意见、已有文献和网站实际建设情况三种^[20]，文章所建立的中国人大门户网站的评估指标便来自这三种途径。由于中国设有全国、省、市、县、乡五级人民代表大会，相对应的，各级人大都设立门户网站。相比较而言，全国人大和省级人大网站应当比市县乡级人大网站建设得更为成熟。因此，文章在建立具体网站评估指标时，主要借鉴全国人大及各省人大网站的建设实际，并以此得到适用于中国各级人大网站的质量评估指标体系。

(一) 中国人大门户网站质量评估指标体系

在文献和理论分析基础上，结合全国人大及各省人大网站实际建设状况，文章建立了初步的中国人大门户网站质量评估指标体系。后又采用德尔菲法，根据专家意见，对文章建立的评估指标进行了修改完善，最终得到的评估体系见表 1。

该指标体系的一级指标按照人大网站功能设置，由“信息公开”“互动参与”和“在线服务”构成。按照人大网站信息传播的流程，人大功能产生的信息输入网站后又从网站输出，输出渠道是通过信息公开实现的。因此，信息公开维度包含人大五种功能信息的公开，即立法、监督、代表、任免、决定信息的公开。而对于信息公开维度的三级指标，则依据各功能所涉及的工作内容和网站实际建设情况建立。除去信息公开的单向信息传播外，人大网站也具备和用户进行双向的互动参与和在线服务功能。本研究把互动参与维度按照人大机关内外部分成了两种互动类型，分别是人大面向人大机关内部发起的、在网站上进行的互动，如人大新闻评选活动；以及人大面向社会各界发起的、在网站上进行的互动，如问卷调查、意见征集、留言功能、代表联系群众窗口等活动。对于在线服务功能，按照服务的对象把在线服务分为代表服务和公众服务两类，并分别设置代表服务窗口、人大邮件系统和公民旁听申请、信访信箱作为三级指标。

(二) 基于层次分析法的指标权重计算

层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是美国匹茨堡大学教授萨蒂(T.L.Saaty)于20世纪70年代提出的，主要是将一个复杂问题的决策影响因素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法^[21]。层次分析法把层次中各因素之间的关系进行两两比较，确定相对重要性，然后进行综合评估，确定诸因素相对重要性的总顺序。层次分析法的具体流程如图 3。

1.建立递阶层次结构模型

通过上述文献分析及评估体系的建立，得到如图 4所示的中国人大门户网站质量评估指标体系层级结构图。

在层级结构图中，处于最上方的层次为目标层，本评估体系的总目标为网站质量A；中间层为准则层和子准则层。准则层，即一级指标，包括信息公开B1、互动参与B2、在线服务B3三项指标；子准则层，即二级指标，包括立法信息、监督信息、人大内部互动、代表服务等9项指标，用Cn表示；最底层为方案层，即三级指标，包括立法计划、意见征集、信访信箱等指标，用Dn来表示。

2.构造判断矩阵

分层之后，对隶属于同一个上层指标的元素进行重要程度两两比较，将比较的结果写成如表 2的矩阵形式。

矩阵中，M与P为隶属关系，P为M的下层指标。p_ij表示相对于M而言，P_i和P_j的相对重要性，任何判断矩阵都应满足p_ij=1/p_ji(i，j=1, 2, 3，…，n)。根据尼尔森的研究，五个参与者就能够对某问题提供85%的信息^[22]，因此本研究邀请了对人大及电子政务领域非常熟悉的七位专家按照1~9标度方法判定p_ij的值，并对专家的打分求取几何平均值，作为矩阵的数值。其中，1~9标度的具体含义如表 3所示。

3.层次单排序及一致性检验

层次单排序即根据判断矩阵，计算同一层次要素对于上一层次其隶属要素的相对重要性排序的权重值，可以归结为计算判断矩阵的特征根和特征向量问题，即对于矩阵M，计算(1)等式的特征根和特征向量。

(1)

在上述公式中，λ_max为M的最大特征根，W为对应于λ_max的正规化特征向量，W的分量W_i即对应元素单排序的权重值。

当判断矩阵M具有完全一致性时，λ_max=n。但受主客观因素的影响，判断矩阵很少出现严格一致的情况，因此，在得到λ_max后，还需检验判断矩阵的一致性。通常通过公式(2)计算CI，以检验判断矩阵的一致性。

(2)

当λ_max=n时，CI=0，判断矩阵具有完全一致性；λ_max-n越大，CI越大，判断矩阵的一致性越差。为了检验判断矩阵是否具有满意的一致性，需要将CI与平均随机一致性指标RI(表 4)进行比较。

通常，2阶以下判断矩阵具有完全一致性。对于2阶以上的判断矩阵，其一致性指标CI与同阶的平均随机一致性指标RI之比，称为判断矩阵的随机一致性比例，记为CR。当CR=CI/RI < 0.10时，此判断矩阵具有令人满意的一致性，否则需要调整判断矩阵，直到满意为止。

(3)

在依据专家判断结果的几何平均值构造判断矩阵后，对判断矩阵进行计算，将所得结果列表呈现。

(1) 目标层网站质量对其下一级准则层的权重分配，如表 5所示。

(2) 准则层对子准则层的权重分配

① 准则层信息公开对其下一级子准则层的权重分配，如表 6所示。

② 准则层互动参与对其下一级子准则层的权重分配，如表 7所示。

③ 准则层在线服务对其下一级子准则层的权重分配，如表 8所示。

(3) 子准则层对方案层的权重分配

① 子准则层立法信息对其下一级方案层的权重分配，如表 9所示。

② 子准则层监督信息对其下一级方案层的权重分配，如表 10所示。

③ 子准则层代表信息对其下一级方案层的权重分配，如表 11所示。

④ 子准则层人大与外界网站互动对其下一级方案层的权重分配，如表 12所示。

⑤ 子准则层代表服务对其下一级方案层的权重分配，如表 13所示。

⑥ 子准则层公众服务对其下一级方案层的权重分配，如表 14所示。

由于以上CR值均小于0.10，因此以上各判断矩阵均通过一致性检验。

4.层次总排序

为了获得层次结构中某一层元素对于总体目标组合权重和它们与上层元素的相互影响，需要利用该层所有层次单排序的结果，计算出该层元素的组合权重，此过程即被称为层次总排序。即在完成层次单排序后，利用单排序结果，按照从高层到底层的顺序，逐层进行合成排序，直至求出最低层次指标对最高层次指标的排序权重^[23]。最终求得的中国人大门户网站评估指标体系层次总排序权重见表 15。

表 15中的“各指标相对于总指标的权重”即是中国人大网站质量评估指标权重。其中，“信息公开”准则在三个准则中权重最高，这表明信息公开仍然是网站最重要的功能。由于信息公开下的子准则层皆按人大功能划分信息公开类型，因此五类信息权重虽稍有差别、但差异不大。其中代表信息权重最高，监督、立法信息次之，决定和任免信息权值相对较低。这主要是因为决定、任免信息主要处在人大信息公开环节，公众的可参与性较小，民主政治意义稍小，因此权重不高；“互动参与”和“在线服务”准则的权重较为接近。在“互动参与”准则中，人大与外界进行的网站互动权重远高于人大内部网站的互动。人大与外界在网站上的互动可以调动公众参与热情，促进公众关心国家机关工作，提高人大公信力，这是人大面向内部工作人员进行新闻评选所不能比拟的；“在线服务”准则中，代表服务与公众服务权重相近，但公众服务权重稍高于代表服务。综合三种准则权重发现，评估指标的权重与指标对于民主的重要程度有关。依据指标体系及权重便可开展中国人大门户网站评估实践，也可为人大网站建设实践提供参考。

四、结论

在中国，政府门户网站评估指标体系已经愈发成熟、权威，而人大门户网站的评估研究却还处于起步阶段。毋庸置疑，对人大门户网站的评估具有重要意义。本研究从人大网站信息传播的流程出发，根据网站主要输入人大功能信息、输出网站功能信息，建立初步的人大门户网站的质量评估指标体系，并根据德尔菲法确定中国人大门户网站的质量评估体系。

中国人大门户网站质量评估指标体系，依据人大网站的功能设置信息公开、互动参与和在线服务三个一级指标。其中，信息公开指标根据人大输入网站的信息类型，设置立法、监督、任免、决定、代表二级指标；互动参与指标依据人大网站互动对象的范围，设置人大内部互动和人大与外界互动两个二级指标；在线服务指标依据人大网站提供服务的对象类型，设置代表服务和用户服务二级指标。三级指标则依据全国人大与各省级人大网站的建设实际设立。

在中国人大门户网站质量评估指标体系的一级指标权重中，信息公开指标权重最高，而互动参与和在线服务指标权重虽逊于信息公开，仍占据部分权重。这表明信息公开是人大网站最重要的功能，人大应当注重网站信息公开的质量，同时，人大也需做好网站互动和服务，以增强网站的亲民、便民、利民性。

信息公开的二级指标为五种人大功能信息的公开情况。其中，代表信息最为重要，其次为监督、立法信息，而决定和任免信息权重较低；互动参与的二级指标中，人大与外界互动远比人大内部互动重要；在线服务的二级指标中，公众服务比代表服务更重要。由此可见，各指标的重要程度与指标对民主的重要程度有关，这契合人民代表大会作为代表机关的本质。凡有利于公众知情、参与、服务的指标，权重均较高。

与其他机构或学者建立的人大网站质量评估指标体系不同的是，机构或学者建立的评估体系大多没有考虑指标权重的问题，而文章采用层次分析法得到了各指标的具体权重。指标权重即各指标相对于总目标的重要程度。明确指标权重的评估体系可以体现人大网站应重点建设的内容，为人大网站建设指引方向。在实际网站评估中，也可更真实地反映人大网站建设情况。此外，之前的研究主要从人大功能或网站功能单个角度出发建立人大网站评估指标体系，如张光等主要依据人大功能建立地方人大门户网站质量评估指标体系^[1]。也有人大功能与网站功能均已涉及的评估指标体系，如严行健建立的市级人大网站设计和运行的指标体系中，透明度、开放度实则为网站功能中的信息公开、互动参与功能，透明度下设的立法、监督、议案、建议等信息属于人大功能产生的信息。但以往研究未明确提出“网站功能”的含义，较少分析人大功能与网站功能的关系，甚至将人大功能与网站功能混淆使用，也未明确抽离出人大功能与网站功能所处的人大、网站、用户之间的信息传播通道。

当然文章构建的人大网站质量评估指标体系也有其不足，如未考虑人大网站的设计、运维等情况，设计的评估指标较为简洁，会遗漏掉一些指标，这些都意味着文章建立的评估体系不能对人大网站作出非常全面的评估；在邀请专家为各指标赋分时，仅邀请了7位专家，专家数目仍较少，可能导致所得结果有些偏差。但总的来说，文章建立的中国人大门户网站质量评估指标体系可被应用于全国各人大网站评估实践，有助于提升中国人大网站的质量，充分发挥人民代表大会的代表功能，进一步完善人民代表大会制度。