一、问题的提出

“工作制度”的概念很早就有人使用过。从党和国家领导制度改革的角度讲工作制度问题始于邓小平。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上专门就党和国家领导制度的改革问题发表讲话，并指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面^[1]。”改革开放初期，邓小平的上述讲话，对学界走出“文革”阴影，解放思想，积极开展党和国家领导制度改革研究，产生了巨大的影响作用，一些学者在研究民主法制问题或人民代表大会制度时，开始涉及人大工作制度问题。

1981年5月，刘传琛在研究县级人大常委会的组成、权限和作用时，认为1979年制定的地方组织法对地方人大常委会的规定“显得过于简单”“应分别对省、县、乡三级政权的权力作出明确的规定, 使地方各级人大常委会的组织机构、职权范围、工作制度等规定更为明确、具体、完备^[2]。”从能够检索到的资料看，这是最早涉及地方人大常委会工作制度的研究成果。此后，一些学者开始关注人大工作制度问题。例如，1982年3月，潘念之、程样雍在讨论1982年宪法修改草案时，表示“希望今后在修订人民代表大会组织法时, 能对代表大会及其常委会的会议和工作制度有进一步的改进^[3]。”苏国庆认为1982年宪法修改草案“在坚持以往历次宪法所有合理规定的基础上, 对于人民代表大会的地位、作用和工作制度等, 作了许多新的规定”等等^[4]。

1986年5月，谢启琛在论述中国代表民主制时，认为“人民当家作主权力的实现, 除人民代表这个决定性因素外, 进一步完善选举制度、人大工作制度、党和国家领导制度, 以保证人民能够选到自己最中意的代表, 保证代表能够充分行使职权, 保证发挥人大作为国家权力机关的作用, 也是十分重要的、缺一不可的环节^[5]。”从能够检索到的资料看，这是最早使用“人大工作制度”概念的研究成果。

1990年代以来，关注和研究人大工作制度及其建设的人员逐步增多，也取得了不少研究成果。为了推动人大工作制度建设发展，个别地方还专门召开了人大工作制度建设研讨会，总结和交流人大工作制度建设经验^[6]。但是，人大工作制度建设研究还没有引起学界足够的关注。这主要表现在研究队伍、研究内容和研究重点等多个方面。

从研究队伍看，绝大多数研究人员是人大机关工作人员，高校和科研机构的教研人员不多。在人大机关工作人员中，除了专职研究人员外，还有其他工作人员。到目前为止，他们是人大工作制度研究的主力。在教研人员中，长期关注和研究人大制度的并不多，关注和研究人大工作制度的人更可谓凤毛麟角。可以说，人大工作制度及其建设问题还没有引起学界足够的关注。

从研究内容看，无论是教研人员还是人大机关工作人员，除少数人对某一层级的人大工作制度进行过较为系统的梳理和研究外，绝大多数把研究的重点放在了各项具体工作制度上。虽然有些学者在研究人大制度或民主法制问题时，也涉及人大工作制度问题，但只是把人大工作制度作为其中的一个问题提出来，或者在加强人民代表大会制度建设的建议中，把人大工作制度建设作为其中的一项内容。而对人大工作制度研究和建设中涉及的基础理论问题，则很少有人关注。

从研究重点看，大多数研究人员特别是人大机关工作人员，把重点放在了对策研究上。对人大机关工作人员来说，关注的重点是工作问题，因此，研究的重点往往是与工作有关的具体工作制度，对策建议往往是完善某项具体制度、推进某项具体工作的建议。而对于大多数教研人员来说，虽然也关注和研究某项具体工作制度涉及的理论问题，但重点仍然放在对策建议上，而从整体上把握和分析人大工作制度建设的历史和现状，进而对人大工作制度建设的经验进行理论概括和总结，在此基础上提出人大工作制度建设的思路和建议问题，还没有引起学界和实际部门足够的关注和重视。

进入新世纪以来，人大工作制度建设受到党和国家的高度重视，在党的文件以及党和国家领导人讲话中，反复强调应加强人大工作制度建设。2004年9月15日, 胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》中指出：“人民代表大会制度要充分发挥优越性，人民代表大会及其常务委员会要依法履行好职责，就必须以与时俱进的精神不断推进组织制度和工作制度建设^[7]。”2005年5月26日，在《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》中要求“切实加强人民代表大会及其常委会的组织制度和工作制度建设，使人民代表大会及其常委会更好地发挥国家权力机关的作用^[7]。”这些论述从人大依法履行好职责，进一步发挥国家权力机关作用，充分发挥人民代表大会优越性等方面，阐明了加强人大工作制度建设的重要性。

中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记非常重视人大工作制度建设问题。2014年9月5日，习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》中明确要求“完善人大组织制度、工作制度、议事程序^[7]。”2017年10月18日，在党的十九大报告中再次强调“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关^[8]。”

2018年2月28日，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能，健全人大组织制度和工作制度，完善人大专门委员会设置，更好发挥其职能作用^[9]。”

从上面的论述中可以看出，中国特色社会主义进入新时代以来，党和国家对人大工作制度建设非常重视，反复强调健全和完善人大工作制度建设的重要性，把健全和完善人大工作制度作为发挥国家权力机关作用和人民代表大会制度优越性的重要措施，反复对人大工作制度建设提出明确要求。

从人大工作制度建设的实际情况看，早在1980年代初期，人大工作制度建设开始受到全国人大和一些地方人大的重视，并有意识地开启了人大工作制度建设进程。随着社会主义民主政治建设的发展和人大工作的不断推进，人大工作制度建设普遍受到重视。各级人大常委会在制定年度工作计划时，非常重视人大工作制度建设问题，把人大工作制度建设写进年度工作计划。在实际工作中，合理安排人大工作制度的调研起草、征求意见和审议工作，以保证人大工作制度建设按计划顺利进行。

各级人大在推进人大工作制度建设过程中，一方面从实际出发进行制度创新，制定适合本级人大实际的工作制度；另一方面根据社会主义民主政治发展要求和人大工作实际，及时修订和完善已经制定的人大工作制度，推动人大工作制度与时俱进。到目前为止，很多地方先后制定和完善了会议制度、议事制度、选举和任免制度、履职制度、讨论和决定重大事项制度、议案制度、旁听制度、信息制度和监督工作制度等各种工作制度，初步形成了具有各自特点的人大工作制度体系。

从人大工作制度建设宣传报道的情况看，1990年代以来，人大工作制度建设受到媒体的普遍关注，各种媒体尤其是地方媒体关于人大工作制度建设的宣传报道日渐增多，在地方报纸、地方人大机关刊物和地方人大网站中，时常可以见到人大工作制度建设的宣传报道。每当制定和实施某项工作制度时，地方媒体都及时跟进，报道人大工作制度建设的情况和人大工作制度的具体内容。

总的来看，无论是理论研究还是对策研究，都落后于中央对人大工作制度建设的要求，落后于人大工作制度建设的实际需要，落后于媒体对人大工作制度建设的报道。到目前为止，对一些重要的理论问题，如“人大工作制度”的含义、特征和民主价值，以及在人民代表大会制度体系中所处的位置和法律属性等问题，没有引起学界足够的关注，而这些问题又是人大工作制度建设中不能回避的重要理论问题。要加强人大工作制度建设，提高人大工作制度建设的自觉性和主动性，推动人大工作制度与时俱进，从理论上对这些问题作出回答，就显得十分必要。

二、“人大工作制度”及其类型划分和主要特征

“人大工作制度”的含义、类型划分和主要特征，是进行人大工作制度研究和推进人大工作制度建设的基础性问题。如果对这些基础性问题缺乏正确的认识，就难以避免学术研究和实际工作出现重大偏差。因此，有必要对这些问题进行探讨。

(一) “人大工作制度”的含义

从1980年代“人大工作制度”概念提出以来，鲜有学者关注和研究“人大工作制度”含义。从检索的情况看，只有冯熙根据北京市东城区的情况对“人大工作制度”作过清晰的界定，他认为“东城区人大工作制度是区人民代表大会及其常委会制定的规范人大各类会议议事、决策、监督工作、代表工作、机关工作的规章制度的总称，包括议事规则、通则、规定、办法、细则等^[10]。”这一界定基本上能够揭示“人大工作制度”的本质属性，把握人大工作制度的内涵。不足之处是对人大工作制度制定主体的概括不够全面。从各地人大工作制度建设的实际情况看，制定人大工作制度的，除了人民代表大会和人大常委会外，还有主任会议、人大工作机构和办事机构等。此外，人大常委会与“一府两院”的联系办法，一般都由“一府两院”参与制定。

那么，什么是“人大工作制度”呢？笔者认为，人大工作制度是规范人大机关及其组成人员和其他工作人员行使职权和履行职责的制度规范的总称。这样界定主要包含以下几层意思：

1.“人大工作制度”是一个集合概念

它是由层次和效力不同的各种制度规范组成的制度群或制度体系，是一个制度群或制度体系的称谓，而不是指某项具体的工作制度。从纵向看，人大工作制度是由各级人大工作制度构成的制度体系，是各级人大工作制度的总称。从横向上看，人大工作制度是由内容各异的各种具体工作制度构成的制度体系或制度群，是各种具体的工作制度的总称。

2.对人大工作制度制定主体没有限定

从实际情况看，各级人大公布的工作制度绝大多数由人大机关制定，人大机关是制定人大工作制度最主要的主体。除了人大机关外，少数人大工作制度是人大机关与其他机关共同制定的。例如，人大常委会联系“一府两院”的办法，是一项非常重要的工作制度，这项制度由人大常委会和“一府两院”共同商定。

3.人大工作制度规范的主要对象是人大机关、人大机关组成人员和其他工作人员

这里的人大机关是指人民代表大会、人大常委会、主任会议、主席团、专门委员会、秘书处、地区工作委员会、街道工作委员会、代表团、代表联组和代表小组等。人大机关组成人员是指前述机关的组成人员，其共同特点是具有相应级别的人民代表大会代表资格，也就是说，各级人民代表大会及其所属机关的组成人员，都必须是各该级人民代表大会代表。所有人大机关组成人员，都是人大机关的工作人员。而其他工作人员，是指除了组成人员之外的人大机关工作人员，他们不是人大代表，但在人大机关工作。例如，人大常委会各委办室、人民代表大会会议期间大会秘书处和街道工作委员会的工作人员，就有不少其他工作人员。

4.人大工作制度的主要内容是工作程序

工作制度要解决的主要问题是如何工作问题，换句话说就是解决工作程序问题。所谓工作程序，是指特定主体按照规定的时间、空间和行为方式履行职权职责的过程。人大工作制度的主要内容是各级人大从自身的工作实际出发，对人大机关及其组成人员和其他工作人员履行职权职责的时间、空间和行为方式作出规定，把职权职责分解和细化到工作过程的各个阶段和各个环节中去。因此可以说，人大工作制度是一种为了更好地履行职权职责而制定的工作程序。

(二) “人大工作制度”的类型划分

对“人大工作制度”进行类型划分，有助于我们准确把握“人大工作制度”的外延。一般而言，通过列举法，很难穷尽“人大工作制度”这一概念的外延。因为人大工作制度建设正在进行之中，人大工作制度体系还没有完全形成。此外，由于社会经济政治文化发展水平不同，在人大工作制度建设中，各级各地人大面临的主要任务也会有所不同，制定的人大工作制度也不完全相同，很难将所有制度一一列举出来，进行类型划分是一种必要的选择。在类型划分的基础上，对人大工作制度的外延进行描述，相对而言，是一种更为可行的做法。

在类型划分方面，一些研究人员进行过有益探讨。程湘清根据全国人大的情况，将全国人大工作制度分为立法工作制度、监督工作制度和会议制度3种类型^[11]。尹中卿在《中国人大的组织构成和工作制度》中，将人大工作制度划分为全国人大工作制度和地方人大工作制度两大类，然后又对每一大类作进一步的划分，将全国人大工作制度分为全国人民代表大会审议工作报告制度、全国人大常委会审议制度、全国人大专门委员会工作制度、全国人大及其常委会立法程序；将地方人大工作制度划分为地方人大会议主席团工作制度、地方人大常委会会议制度、地方人大专门委员会工作制度、地方人大常委会主任会议工作制度^[12]。现在看来，虽然上述划分还有很多值得斟酌的地方，但在1990年代和本世纪初，对人大工作制度进行分类研究，其学术价值和应用价值是不言而喻的。

人大工作制度的类型划分需要根据一定的标准进行，而分类标准是多角度的。分类标准不同，划分出的类型就不同，呈现在人们眼前的人大工作制度的结构体系也不一样。

以人大工作制度规范的对象为标准，可以把人大工作制度划分为人大机关工作制度、人大机关组成人员工作制度和其他工作人员工作制度三种类型。对这三种类型，还可以按下面将要介绍的制度层级属性或者制度内容作进一步的划分：

以人大工作制度的层级属性为标准，也可以把人大工作制度划分为全国人大工作制度、地方人大工作制度和基层人大工作制度3种类型。其中，地方人大工作制度还可以划分为省级(省、自治区和直辖市)人大工作制度和地级(设区的市和州)人大工作制度；基层人大工作制度可以划分为县级(县、自治县、旗、自治旗、不设区的市、市辖区、特区和林区)人大工作制度和乡级(乡、民族乡、镇、苏木和民族苏木)人大工作制度。此外，对每一级人大工作制度，也可以按规范对象或者制度内容作进一步划分。

以人大工作制度的具体内容为标准，可以把人大工作制度划分为以下若干种类型：会议制度、议事制度、选举制度、任免制度、决定和报告重大事项制度、议案制度、监督工作制度、代表建议批评意见办理制度、联系制度、履职制度、旁听制度、信息工作制度、信访工作制度、法律顾问工作制度、宣誓制度和机关事务管理制度等等。对于这些制度，还可以按照层级属性或规范的对象进行划分。

人大工作制度的类型划分是一个非常复杂的问题。从分类标准看，除了上述标准外，还可以采用其它标准进行划分。要清晰地描述人大工作制度的结构体系，需要进行双层或者多层分类，在分类过程中，同一层级必须采用同一标准，不同层级可以采用不同标准。对于分类标准的选择和排序，可以根据研究叙事的需要和研究人员的偏好确定，没有统一固定的标准模式。

(三) 人大工作制度的主要特征

人大工作制度主要有以下几点特征：

1.人大工作制度是将人大工作程序进一步科学化的制度规范

宪法和法律对人大机关及其组成人员行使职权和履行职责的程序虽然作了规定，但比较书面化，操作性不强，而对其他工作人员履职程序的规定不够详细。在人大机关行使职权、人大机关组成人员和其他工作人员履行职责过程中，需要将人大机关及其组成人员和其他工作人员履行职责的程序进一步细化，增强工作程序的严密性和操作性，使工作程序更加科学实用，从而推进人大机关及其组成人员和其他工作人员充分而有效地行使职权和履行职责。加强人大工作制度建设，制定和完善人大工作制度，就是为了更好地将法律程序转化为严密而具有操作性的工作程序，进一步推动工作程序的科学化，实现法律法规与人大工作实际的有效衔接，推动人大工作的发展。

2.人大工作制度是一种将职权职责具体化的制度规范

宪法和法律虽然对人大机关(机构)及其组成人员和其他工作人员的职权职责作了规定，但不够具体。在实施过程中，还需要将职权职责分解到行使职权和履行职责过程中的各个具体环节，使宪法和法律规定的职权职责进一步具体化，以保障宪法和法律得到有效实施。人大工作制度建设就是要从实际出发，将宪法和法律规定的职权职责落实到行使职权和履行职责的过程中去，使职权职责进一步具体化。

3.人大工作制度是一种将职权职责程序化的制度规范

任何一项制度，都由实体和程序两个部分构成。实体部分规定的是各种权力主体的权利义务，程序部分规定的是各种权力主体如何履行权利义务。在法律制度中，即使是程序法，也要对权利义务作出规定。但程序法关于权利义务的规定有其自身的突出特点，这就是将权利义务程序化。所谓权利义务程序化，就是以程序为主线，将权利义务进行分解，然后嵌入到程序中去，实现权利义务与程序的有机融合。人大机关及其组成人员和其他工作人员的职权职责，也就是人大机关及其组成人员和其他工作人员应当履行的权利义务。人大工作制度建设除了将法定程序进行细化外，还有一项重要任务就是将职权职责程序化，也就是将人大机关及其组成人员和其他工作人员的职权职责进行分解后，嵌入到工作程序中去，实现职权职责的程序化。

三、人大工作制度在人民代表大会制度体系中的位置和法律属性

人大工作制度在人民代表大会制度体系处于什么位置？人大工作制度的法律属性是什么？这两个问题也需要从理论上作出回答。

(一) 人大工作制度在人民代表大会制度体系中所处的位置

要正确认识人大工作制度在人民代表大会制度体系中所处的位置，首先需要对“人民代表大会制度”有清晰的认识。人民代表大会制度是指以人民代表大会这个国家权力机关为核心组织和运转起来的整个国家机关制度的总和，“它是我们整个国家制度的总称^[13]。”具体地说，它是国家权力(代表)机关制度、国家行政机关制度、国家监察机关制度、国家审判机关制度和国家检察机关制度的总称。“它不仅包括各级人民代表大会及其常委会如何组成, 如何运行, 而且包括了人大与其他国家机关之间的关系, 包括了整个国家机关的组成和活动的基本制度^[14]。”

各级人民代表大会是各级国家权力机关，县级以上各级人大常委会是县级以上各级人民代表大会的常设机关。国家权力机关制度是指各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会的组织制度和工作制度，它是人民代表大会制度的一个重要组成部分，而非人民代表大会制度的全部内容。人大工作制度是国家权力机关制度的一个重要组成部分，它在人民代表大会制度体系中的位置如图 1所示。

在国家权力机关制度中，人大组织制度主要规定人大机关的人员构成、组织程序和职权职责，以及人大机关之间的权利义务关系，人大机关组成人员和工作人员的职责等，明确各种权力主体的权利义务关系，其价值目标是保证国家权力机关的人民性。人大组织制度是制定人大工作制度的基础和依据，人大工作制度以保障人大组织制度的实施为价值目标，也即通过人大工作制度的实施，将人大组织制度规定的各种权利义务关系转化为现实，使国家权力机关的功能得到充分发挥，实现人民主体地位。

(二) 人大工作制度的法律属性

人大工作制度的法律属性，可以从制度形式和部门属性两个方面进行观察和分析。

从制度形式看，制定的主体不同，法律属性不同。全国人民代表大会及其常委会制定的人大工作制度，从制度形式上看，属于法律范畴；省级和地级(设区的市和州)人民代表大会及其常委会制定的工作制度，属于地方性法规范畴；县乡两级人民代表大会、县级人大常委会、县级以上各级人民代表大会及其常委会所属的工作机构和办事机构制定的工作制度，既不属于法律，也不属于地方性法规，而是属于其他规范性文件范畴。法律属性上的这种区别是由制定主体的立法权限决定的。

从部门属性看，由于人大工作制度的主要内容是规范人大机关及其组成人员和其他工作人员的履职活动，属于宪法性法律或者具有宪法性质的法规文件，在法律部门划分中，人大工作制度属于宪法部门。具体地说，全国人大及其常委会制定的工作制度属于宪法性法律，在部门划分中属于宪法部门；省级和地级人大及其常委会制定的工作制度，是根据宪法、地方组织法和选举法等法律制定的，其部门属性从其作为制定依据的上位法，是具有宪法性质的地方性法规；其他机构制定的人大工作制度，虽然不属于法律和地方性法规，但其部门属性同样从其上位法，是具有宪法性质的其他规范性文件。

四、人大工作制度的民主价值

人大工作制度的民主价值，主要体现在以下三个方面：

(一) 推动人民代表大会制度体系有效运转

社会主义制度的本质特征是人民当家作主，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是实现当家作主的制度平台。作为国家权力机关的各级人民代表大会是这一根本政治制度中的根本，这种根本性的体现是，各级国家权力机关的组织和运转状况，直接决定着“一府两院”和各级监察委员会的组织和运转状况，进而决定着人民当家作主管理国家的状况。因为“一府两院”和监察委员会由各级人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。各级人民代表大会的组织和运转状况，决定着“一府两院”和监察委员会能否按照人民意愿产生，根据人民的意愿工作。

人大工作制度就是国家权力机关工作制度，加强人大工作制度建设，健全和完善人大工作制度，推动人大工作制度与时俱进，就是为了使国家权力机关有效运转起来，从而推动人民代表大会制度体系的有效运转，使人民当家作主由理念和制度转变为现实的社会政治生活，把人民当家作主的权利落到实处。

(二) 最大程度防止间接民主产生价值偏离

直接民主与间接民主相结合，是当今世界国家民主制度的基本特征，也是中国社会主义民主制度的基本特征。中国社会主义民主体系，是以直接民主为基础、以间接民主为主要形式的多重间接民主体系。各级人民代表大会是这种多重间接民主体系的组织载体，人民代表大会制度是实现直接民主与间接民主相结合的制度平台。在中国的社会主义民主实践中，县乡两级人民代表大会由选民直接选举产生，其余各级人民代表大会都由间接选举产生，各级人民代表大会代表人民行使国家权力，讨论和决定社会政治经济文化事务，监督“一府两院”和监察委员会的工作。人大工作制度的主要功能是，从实际出发，对人大机关及其组成人员行使职权和履行职责的过程、方式和方法等作出具体而具有操作性的规定，规范人大机关及其组成人员行使职权和履行职责的过程，使其符合制度设计价值取向，最大限度地防止和避免其产生价值偏离，保证人民当家作主。

(三) 强化人大代表的代表职务意识

在人民代表大会组织体系中，各种机关的组成人员都是一种职务。各级人民代表大会组成人员、人大常委会组成人员、主任会议组成人员和专门委员会组成人员等，都是一种职务。其中，代表职务是基础性的，其他各种职务都必须以代表职务为基础，只有具备了代表职务，才有资格担任其他职务。强化人大机关组成人员的职务意识，首先必须强化代表职务意识。只有代表职务意识强化了，才能自觉地履行代表职责，做好代表工作，进而自觉地履行代表所担任的其他职务的职责。因此，强化人大代表职务意识，是加强人民代表大会制度建设，充分发挥人民代表大会制度作用，发展社会主义民主政治的基础工程。

“人大代表职务，就是人大代表作为人民代表大会主体、作为国家权力机关组成人员应该担任的工作^[15]。”由于人大代表实行的是兼职制而非专职制，因此，绝大多数人大代表除了担任代表职务和从事代表工作外，还要担任其他社会职务和从事其他社会工作。这种社会职务和社会工作对代表个人来说是日常性的，也是至关重要的。对于很多人大代表来说，社会职务意识在日常工作中不断得到强化，而代表职务意识常常被社会职务意识冲淡，很多代表十分注意执行社会职务，忽略了执行代表职责，把代表当作一种荣誉而非一种职务来对待。

人大工作制度从人大工作的实际情况出发，把宪法和法律关于代表职责的规定，转化为执行代表职务过程中的具体要求，并将法律程序细化为操作性很强的工作程序，或者通过制定操作性很强的工作程序来保障代表履行职责，实现履职要求。这就使得人大代表执行代表职务有了具体的工作要求、工作规程和行为规范，从而有利于代表熟悉各项工作，不断提高履职能力和履职水平，在实践中不断强化代表职务意识。