一、引言

20世纪80年代以来，针对官僚制只能取得局部效率、难以应对新问题和不负责任的弊端，奥斯本等提出“企业化政府”^[1]改革的模式和“政府再造”^[2]的五项战略。20世纪90年代，随着信息技术的发展、普及与应用，登力维等提出数字治理理论^[3]，芳汀主张构建虚拟政府^[4]，电子化政府成为学界研究的“新宠”。与此同时，治理理论也取得了最新发展，奥斯特罗姆夫妇提出了解决集体行动困境的自主治理模型^[5]，彼得斯归纳出政府未来的四种治理模式^[6]1—27，林登提出再造无缝隙政府理论^[7]。到21世纪，“组织再造”与“技术再造”开始融合，戈德史密斯和埃格斯提出网络化治理理论及其改革思路^[8]，库比凯克等对建设“一站式政府”进行了分析^[9—10]。此外，登哈特夫妇提出的新公共服务理论^[11]18—19，希克斯提出的整体治理理论^[12—13]，均获得了学界的广泛认同。

由此可见，政府改革领域的研究呈现百家争鸣的局面，各种理论相互争执，且都拥有一大批坚定的拥护者。市场化或民营化改革依旧在世界政府改革潮流中占据重要地位，电子化政府被认为是第二轮管理主义改革和发端于20世纪80年代公共管理改革的另一个阶段^[14]，而新公共服务理论则公开质疑企业家政府理论，数字治理、整体治理等理论的出现，在一定程度上被认为是为了应对政府改革中出现的“碎片化”现象。这些理论究竟孰优孰劣？仍有待进一步考察验证。文章从再造政府的“技术”概念出发，意在梳理出政府再造的三种范式，并探讨范式选择的过程。

二、政府再造的三种范式及其理论观点

“范式”概念由库恩提出，最早用来解释科学的形成，后用于指称某个科学集体的全部规定及其子集^[15—16]。“政府再造”是奥斯本提出的一个有关政府改革的概念，它是指：“对公共体制和公共组织绩效的根本转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力；而且，主要通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程^[2]8—13。”接下来将从“技术”概念出发梳理得到20世纪80年代以来政府再造的三种范式。

(一) 范式来源

狭义的“技术”指称物质，如网络软硬件技术。广义的“技术”指称很广，世界知识产权组织中将“技术”定义为“制造一种产品的系统知识……不论是反映在一项发明还是一项外形设计等方面。”^[17]就“技术”的广义概念而言，如果将传统科层制政府视为一种有待更新换代的产品，那么“技术”就是再造这种“旧产品”的系统知识，包括以下三种类型：一是组织再造的理念与方式方法，如企业家政府再造的理念及其方式方法；二是反映为一项发明，如现代化的信息技术(包括计算机技术、网络技术与通信技术)，可称之为技术再造理念与方式方法；三是混合再造理念与方式方法，它是上述两种类型的结合体，如“一站式政府”再造框架下搭建“政务超市”或“电子化政府服务平台”的系统知识。对应以上三种知识系统或技术类型，文章将政府再造的范式分为组织再造范式、技术再造范式与混合再造范式三种。

知识的种类以及由此形成的政府再造的三种范式是人类社会发展到一定阶段的产物，如图 1所示。20世纪初，西方发达国家的行政模式由世袭制、贵族制向科层制转变。20世纪七八十年代，英美等西方发达国家率先兴起政府市场化与民营化改革浪潮，与之相对应的理论也逐渐形成。奥斯本等直指科层制政府自上而下、等级森严、缺乏竞争与激励、照章办事、官僚制作风、事后治疗等弊端，认为政府应该借鉴企业成功的管理或运作经验，将科层制政府打造成为掌舵的、分权授权的、竞争激励的、有使命感的、讲究效果的、受顾客驱使的、有事业心的、有预见的企业家型政府^[18]。继而，走出集体行动困境的自主治理模型、彼得斯提出的政府未来四种治理模式、主张顾客需求与政府服务供给无缝对接的无缝隙政府等理论相继兴起。与这些政府再造理论相对应的是组织再造范式。

20世纪90年代以后，随着网络软硬件设施的开发、普及与应用，网民、网虫、网络社区等新词汇相继诞生，为公民提供一站式信息、行政审批、公共参与等服务的电子政府、数字政府、虚拟政府等理论相继出现，而且快速成为学界研究的热点。与这些电子政府治理理论相对应的是技术再造范式。

在研究应用网络软硬件技术再造政府的同时，文章发现政府再造理论与电子政府治理理论其实是相辅相成的。组织再造理论主张通过政府内外部力量(即政府下属机构及其工作人员、私营部门、第三部门及公私合作网络)再造封闭僵化的科层制组织，通过具有“能动作用”的工作人员以及其配套设施，人性化地解决公共问题或满足公共需求。与之相比，电子政府治理理论则主张应用计算机网络软硬件设施替换“具有动机偏好”“工作时间受限”、易于疲乏的工作人员，为公众提供低成本、高效能、全天候、无缝隙的服务。因此，兼具两者特征的混合再造理论逐渐出现，如通过内嵌网络技术连接政府内外部力量的“网络化政府”“一站式政府”(包括“实体一站式政府”与“网络一站式政府”)以及新公共服务、整体治理等理论。与这些混合再造理论相对应的是混合再造范式。

(二) 理论体系

20世纪80年代以来的政府再造或政府治理主要针对的是政府机构及其行政流程，文章结合奥斯本在《再造政府》中提出的五项战略^[2]8—13，主要从再造目标、再造主体(通过何种主体再造)、再造理念、再造方式四个方面阐述组织再造范式、技术再造范式、混合再造范式的理论体系。

1.组织再造范式

这是最基础也是最根本(以人为中心)的政府再造范式，这一范式的本质是“治理”。它主要通过导入现代化的组织再造理念与方式方法来转变过去自上而下、等级森严、行动僵化的科层制组织及其运作流程。

(1) 再造目标

该范式旨在通过政府管理、市民治理或合作网络路径来获取各种绩效结果，如企业家政府讲究效益与效果等目标；政府未来的治理模式追求低成本、参与、协商、协调、提高创造力和能动性等目标；无缝隙政府致力于追求质量、效率、种类、用户化、便利、及时等组织绩效指标；自主治理理论主张通过作为“局内人”的多元协同治理来获得分享公共池塘资源负载能力、分担执行费用、获得更多信息、强化管理与监督、履行承诺等效率或效益目标。虽然侧重点不同，但是这些组织再造理论都以“产出结果”最大化为目标。

(2) 再造主体

传统的科层制政府认为现代化的政府运作应该由享有固定薪金待遇、专业招聘、训练有素、人格中立的公职队伍组成；与之不同，组织再造范式认为科层制组织限制了个人自由，也难以提供有力的动机激励，封闭的科层制政府应该通过内外部力量来重构，应该选择公民参与、市民自治、网络合作的组织结构来提升政府运作效率。

(3) 再造理念

为获得经济、效率、效益等多种目标，该范式主张降低政府身份地位，提升公民身份地位，让官僚制政府认识到执政的危机感、合法性、事业心与使命感。新公共运动论者将服务对象称为“顾客”，而多中心理论或自主治理理论将服务对象视为“公民”或“自主服务的人”。与之相对应，这一范式的再造理念就是“顾客导向”或“公民导向”。

(4) 再造方式

通过分权(如公共参与)或授权方式(如自治、外包、合作网络)，将原先由专职公务员队伍统一承担的公共责任、公共权力与下属或下属单位、私营部门、第三部门或公私合作网络共享共担。

2.技术再造范式

技术再造范式主张在传统的科层制政府中导入现代化的网络软硬件技术，以获得更高产出。

(1) 再造目标

与组织再造范式相比，技术再造追求更高效率、效益与效能。它主张应用现代化的信息技术替代科层制政府机构及其运作流程，为服务对象提供全天候、无缝隙服务及打造更加高效、透明、廉洁的服务型政府。

(2) 再造主体

尽管为人类“赋能”的信息技术难以完全替代具有能动作用的政府机构，但实现部分替代却是不争的事实。政府所提供的许多人工服务都可通过计算机网络软硬件设施、手机通信网络软硬件设施替代^{[14]225—232}。

(3) 再造理念

技术再造范式以满足服务相对人的即时或一站式服务需求为导向，推崇“扁平化”“即时性”的再造理念。

(4) 再造方式

以“技术决定论”为支撑，认为随着信息技术的发展、应用与推广，组织制度安排将被软硬件技术所取代。如政务信息与部分行政审批网络化。

3.混合再造范式

这种再造范式既有组织再造范式的优点，又有技术再造范式的优点，是一种优中择优的政府再造范式。它以各类经济、效率、效益、效能目标为导向，从现有政府机构及其运作流程中找出可供改善的地方，然后通过各种内外部力量或网络技术“再造”，最终实现最优的“人-网”配比，如远程教育的“远程”工作模式。20世纪90年代以后，一站式政府、新公共服务、整体治理、网络化治理等理论都体现了组织再造与技术再造的重要性。

(三) 学界争议及其解析

1.制度决定论与技术决定论的对立

制度决定论认为制度是推进(组织)革新的动力，同时认为集体和个人行为因制度的影响而表现出稳定性与一致性。技术决定论认为技术是内生的，认为互联网这一信息技术的出现改写了历史发展，成为决定政府体制改革的决定性因素，为服务创新提供了强大的动力^[19]。究竟是制度还是技术决定了组织变革或历史发展？目前学界尚无定论，两者的争论仍将继续存在。

2.新公共服务对企业家政府的质疑

登哈特夫妇明确指出，政府应该服务于公民而不是顾客；促进建立一种集体的、共同的公共利益观，而不是找到由“个人选择”驱动的解决问题的方案；重视公民权胜过企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；不只关注市场，还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；服务而不是掌舵；重视人而不是重视生产率^[11]18—31 。这些理念与企业家政府奉行的改革原则形成了显明对比的同时，其中有些理念公开质疑企业家政府的合理性。

争议源于人，也应从人的角度寻找解决问题的答案。制度决定论与技术决定论都是为人赋能的两种“物质”，它们也能够反作用于人。所以，应将制度与技术都视为组织变革与历史发展的根本动力，因为它们都源于人。新公共服务与企业家政府都从人性出发，分别以“社会人”与“经济人”作为理论假设。新公共服务主张通过具有能动性的公民治理或网络化治理实现“善治”，而新公共管理则通过将公民视为具有上帝地位的“顾客”来驱动具有利益动机的专业服务队伍实现目标。在制度与技术的潜力尚未完全释放，社会资本没有积累到一定程度以前，需要正确认识人的多面性，制度与技术、新公共服务与企业家政府都有其可适用的空间和范围。

三、三种政府再造范式的选择

三种政府再造范式各有优劣，再造者也要面对不同的再造环境与条件，再造者有必要清晰认识范式选择的必要性、过程及注意事项，以便择优选择并达到良好的再造效果。

(一) 范式选择的必要性

首先，三种政府再造范式各有优劣。通过技术再造范式建立的电子化政府具有许多比较优势，它在服务供给与公民需求之间“植入”电子化软硬件设施，可以通过自动化的“网络虚拟前台”为服务相对人提供低成本、高效便利、不偏不倚、透明廉洁、全天候、无缝隙的服务。例如，早在建设电子政务时期，美国联邦政府就制定了“让人们用鼠标点击3次把事情办完”^[20]的目标。然而，看好技术再造范式的前景并不意味着人工服务实体及其建筑设施的消失，因为服务相对人更乐意有一个讨人喜欢、有头脑的人来提供服务，而应用组织再造范式则能获得人工作业的优点(如能动、权变处理问题，面对面地提供人性化、个性化的服务)。混合再造范式虽然拥有以上二者的优点，但如果把握不好就会浪费政府资源。

其次，再造环境的差异性。世界各国的信息化水平与社会发展水平不同，使再造者很可能退而求其次，选择“次优”再造范式。应用技术再造范式的前提条件是政府、服务相对人都“拥有”并“懂得”应用计算机网络软硬件设施。而组织再造范式既可用于发达国家，也可用于不发达国家，前提是要具备解决公共池塘资源的能力和意愿^[5]213—248。与以上二者相比，混合再造范式可适用于各种成熟与不成熟的再造环境。

最后，再造对象、再造环境的动态变化以及资源利用率等因素，也是影响再造者选择政府再造范式的重要因素。再造对象的复杂程度影响政府再造范式的选择，像公务信息、常态化审批事项可率先实现网络化，而复杂的行政审批事项(如跨部门联合审批事项)则需要人工服务。政府再造所面对的具体情境是动态变化的，也是不断完善与向前发展的，以前难以实施技术再造范式的欠发达国家也将随着网络软硬件技术的发展、应用与推广，朝着应用技术再造范式的方向发展。综上所述，在政府预算有限的前提下，为充分高效利用资源，避免重复投入与浪费，政府决策者应该择优选用三种政府再造范式并顺时变更。

(二) 范式选择的依据与过程

选择政府再造范式，并不纯粹按照比较优势，也不单纯考虑再造环境，它需要综合考虑所面临的各种因素。结合奥斯特罗姆提出的“IAD分析框架”^[21]，文章从再造者出发，将再造范式的选择总结为限制要素与再造范式不断匹配，然后通过绩效反馈来进一步改进政府再造范式选择的过程。如图 2所示。

再造者是政府再造范式选择过程的起点，是政府再造的发起者与实施者，且在一定程度上决定了范式选择的结果，担负着政府再造规划、监督、评价等责任。再造者在选择政府再造范式的过程中，首先要考虑环境因素对政府再造的影响。对于信息化水平发达的地区，应该选择技术再造范式，实现信息公开与公共服务的网络化。欠发达国家及其地区要选用技术范式再造政府就必须提高自身信息化水平，否则只能通过组织范式再造政府。其次是认清各种再造范式的优劣性。应用信息技术再造科层制政府可以获得事半功倍的效果，在政府部门应用电子信息技术是大势所趋。因此，即使当前不具备推进政务信息化的环境与条件，再造者也要进行长远规划，进行试点改革，压缩组织再造范式的应用空间，适当推进技术再造范式的应用领域，逐步扩大其适用范围。再次是结合再造对象的属性。网络信息技术在解决复杂程度不高的公共问题方面具有比较优势，但它不可能完全取代具有主观能动性的工作人员在解决非常规问题中发挥的重要作用。与此同时，随着网络安全问题日益突出，涉及到保密信息及其相关的事务，也不便于利用信息技术处理。第四是注意政府再造环境的动态变化，根据出现的新情况做及时调整。最后要考虑的是现有的资源水平及利用。世界各国政府都想占据信息技术研发与应用的“制高点”，但如果盲目跟进又会造成资源浪费，政府范式选择必须基于政府预算与资源投入产出比。在上述步骤的基础之上，对所选择的政府再造范式进行绩效评价与改进。为了实现资源最优配置以及确定所选范式的最优化，可通过切克兰德绩效评价指标体系(即经济、效率、效益指标体系)对选择结果进行测量，并将绩效评价结果反馈给再造者。除此之外，再造者选择政府再造范式要秉持最短距离、最快速度、最低成本、最高效益原则，为服务相对人提供优质高效的服务。

(三) 范式选择的注意事项

文章提出的三种政府再造范式适用于各类公共产品的生产与公共服务的供给。但是，这三种政府再造范式的选择应注意以下事项。

首先，拥有企业家型政府领导及其团队。采用三种政府再造范式涉及面广，触动既得利益者多，面临的改革环境复杂多变，有必要获得具有企业家精神的领导及其团队的支持。再造者支持的内容包括精神鼓励、制定发展规划、提供物质保障等方面，以鼓励再造团队实施规划、攻坚克难。

其次，尊重调查与科研，并在此基础上进行长期规划。选择任何一种政府再造范式都必须建立在实地调查与科学研究的基础之上，避免“多拉快上”现象造成的资源浪费。任何一种政府再造范式的选择都需要花费较长时间来部署、执行及评价效果，一般来说，推行一种政府再造范式，要花半年到一年时间部署，三到五年的时间实施，半年到一年时间评价再造绩效。

再次，所制定的政策不能随意更改。政策朝令夕改不仅阻碍政府再造进程，而且打击再造者的工作积极性。不能仅仅因为领导的更换就随意“停工”，也不能因领导的一时兴起就加快进程，应该根据既定的再造方针循序渐进地进行政府再造。

最后，在既定改革大框架下，适时转变政府角色与再造理念，正确认识政府再造的目标。将政府再造目标定位于缩短服务供给与公共需求之间的“距离”，努力实现政府供给与公共需求的“无缝对接”。为了激励政府雇员的奉献与创新精神，可以将“公民”提升为具有“上帝”地位的“顾客”，将政府雇员视为满足“顾客”需求的“企业家”，使领导者及其团队更具有使命感与事业心。

四、结论

彼得斯指出：“政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止^[6]1—23。”政府改革不止步，指导性理论也要与时俱进。文章从政府再造的“技术”概念及其体系出发，将20世纪80年代以来的政府再造范式划分为组织再造范式、技术再造范式以及混合再造范式三种类型。组织再造范式主要应用组织再造的理念与方式将科层制政府改造成为一个开放系统，通过市场竞争、授权分权等方式重构公共服务的供给主体，激励政府提供更有效率的公共产品；技术再造范式主张应用现代化的信息技术再造科层制政府，通过现代化的网络软硬件技术来替代政府机构及其运作流程，大幅度提高政府公共产出水平；混合再造范式是组织再造范式与技术再造范式的二者的结合，旨在通过以上二者的优化配置来增强政府公共物品的供给能力。三种政府再造范式可涵盖20世纪80年代以来涌现出的主要政府改革理论，如与组织再造范式相关的理论体系包括企业家政府理论、多中心或自主治理理论、彼得斯政府未来治理理论、无缝隙政府治理理论等内容；与技术再造范式相关的理论包括电子化政府、数字治理、虚拟政府等理论；与混合再造范式相关的理论包括一站式政府、新公共服务、整体治理、网络化治理等理论。此外，三种范式各有优劣，应根据再造的具体环境、范式优劣性、再造的对象、再造环境的动态变化及资源利用率等各种要素因地制宜选择合适的再造范式，同时也要注意领导者及其团队的支持以及制定长期的发展规划在政府再造中的重要作用。