党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于新形势、新任务，坚持惩治和预防相结合、治标与治本同推进、自律与他律相统一，持续构建和完善不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。从十八届中央纪委二次全会首次提出“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，到党的十九大报告提出“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”，再到十九届中央纪委三次全会要求“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”，这些变化充分体现了近年来中国党风廉政建设和反腐败实践的深刻变化。而深化标本兼治、夯实治本基础，使不敢腐、不能腐、不想腐同步推进、同向发力，从而推动纪检监察工作实现高质量发展，一直是一项重要的任务。

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，贯通了纪律、法律、制度、规矩、理想、道德要求，坚持了整体渐进与局部突破相结合的原则，形成了一个既相互作用、相互融合又环环相扣、层层递进的反腐防腐机制，凸显了思想建党、纪律强党、制度治党的巨大威力^[1]。通过近年来坚持无禁区、全覆盖、零容忍, 重遏制、强高压、长震慑，“不敢腐”的威力已经显现，反腐败斗争取得压倒性胜利。在这种形势下，如何加大治本力度、巩固治标成果、根除腐败病源，加快构建更加科学、严密、有效的“不能腐”机制，就成为当前反腐败工作的重中之重。在推进“不能腐”问题上，必须做好长期坚持不懈、持续积累的准备，需要在总结、吸收前期政策内容和政策经验的基础上，根据新形势、新情况、新问题，循序渐进调整政策，避免急于求成式的冒进^[2]。

一、“渐进”逻辑下的“不能腐”

林德布罗姆(Charles Lindblom)教授提出的渐进决策理论是一个重要的公共政策决策模型，对决策实践有重要的影响。该理论认为，决策是一个循序渐进的过程，很难一下子达到完美的状态。决策效果的形成是一个积累的过程，以政策实践为中介，通过量的逐步积累来实现质变。相比于其他决策理论模型特别是理性决策模型，渐进决策模型强调质量转换，追求稳中求变，可以保证决策过程的稳定性。虽然理论界对渐进决策模型也存在一些批评意见，但该决策理论所体现出的“循序渐进”“平稳过度”“重视量的积累”等逻辑(为了论述方便，本文在后面的论述中将渐进决策理论所包含的具体逻辑统称为“渐进逻辑”)，与十九届中央纪委三次全会强调的纪检监察工作要“坚持稳中求进工作总基调，实现高质量发展”的要求相契合，对于中国当前推进“不能腐”工作具有积极的借鉴意义。

首先，从不敢腐、不能腐、不想腐的内在逻辑关系来看，三“不”之间存在渐进相关关系。推进“不能腐”需要以“不敢腐”的成果为基础，同时又为实现“不想腐”提供制度保障，三“不”中的任何一个存在缺陷就必然会影响其他工作的开展，进而延误一体化目标的推进。其次，从中国整体反腐败工作的实践上看，这还是一个渐进的过程，需要在坚持一体推进的基础上，根据客观环境变化确定不同阶段的工作重点。再次，就“不能腐”工作而言，其主要路径在于通过监督制度的完善来实现对公职人员的全面监督，堵塞腐败漏洞，压缩腐败空间，让腐败行为无处可施。这同样是个渐进过程，需要随着时间的推移、形势的变化、问题的产生和发展而不断进行制度调整，以保持反腐败工作的连贯性，确保“不能腐”目标实现。

二、“不能腐”推进过程中需重视的问题

“不能腐”的核心目的在于完善制度以强化对公职人员的约束与监督，杜绝腐败的产生，但在渐进推进“不能腐”的过程中，面临的问题和挑战也处于动态的渐进变化之中。从当前情况来看，要充分、有效地实现“不能腐”的目标，必须重视以下三类问题。

(一) 不敢为：对腐败变相纵容

“不敢为”是指在对监督制度进行明确充分的了解后，一部分监督者和被监督者出于对潜在风险、惩罚的担忧，会选择减少甚至规避在高危工作、权责界定较为模糊的工作中投入必要的时间与精力，而只关注“不会出问题”的工作。在党风廉政建设和反腐败工作实践中，这种“不敢为”既表现为作为被监督者的公职人员基于制度约束、怕被问责而束手束脚，也表现为作为监督者的纪检监察人员对落实监督责任的保守心态以及对协助督促党组织落实主体责任的的畏首畏尾。

一方面，就作为被监督者的公职人员而言，严格的管理制度和规范的业务流程会使其产生保守心理，加之当前问责制度越来越严格，对于那些容易出现差错、担责风险大的工作，不少人会应激反应般地回避。对于那些权责界定较为模糊、可能会存在争议的工作，也是抱着“小心为上”的心态，有意减少在这些工作上的投入，而将一些细小、简单的工作事项列入自己的工作计划。这就在事实上形成了一种“不敢为”的局面，在难题面前不敢闯、不敢试，在矛盾面前不敢抓、不敢管，在风险面前不敢作为、不敢承担。另一方面，就作为监督者的纪检监察人员而言，由于缺乏敢于担当的勇气，不敢动真碰硬，对监督畏首畏尾。面对复杂的问题、突出的矛盾、艰巨的任务，有的思想上有障碍，认为和被监督者同在“一口锅”里吃饭，抬头不见低头见，同级监督的问题难以破解，因此过多地强调服从而忽视了监督；有的“怕得罪人、怕丢选票”的思想难以逾越，发现问题不敢直接指出；有的怕影响人际关系、怕伤和气、怕影响今后自身发展，思想顾虑和精神压力较大，从而产生“多一事不如少一事”的心态，以致出现该管不管、该严不严的现象。这两个方面“不敢为”的问题都与制度建设的初衷相悖，不仅没能强化监督的效率和效果，反而使得一部分监督力量受到了束缚，导致对腐败行为的变相纵容。

(二) 不作为：对腐败视而不见

“不作为”是指在监督制度完善的过程中，部分被监督人员通过各种方式不执行或者部分执行岗位所要求的工作和任务。一些掌握权力的公职人员把制度的完善片面理解为“做得越多错得越多”“越做越错”，认为在工作中不做事或者少做事就不会出现差错。而对于那些将谋取个人利益作为动力的公职人员而言，强有力的制度枷锁，使得他们的腐败行为无处可施，无法形成一种他们认为的“补偿机制”和“激励机制”，因此也选择以“不作为”的方式进行应对。

对于监督工作而言，“不作为”的存在使得个体的工作职责和监督职责无法落实，不利于实现“不能腐”的目标。有的公职人员为了不出事，宁可不干事，有风险的事不敢干，有难度的事不愿干，没有先例的事不肯干；有的遇事就“打太极”，充当“老好人”，遇到矛盾绕道走，碰到难题往后退，或者把矛盾和问题往上交；有的奉行“拖”的思想，凡事能明天干就绝不今天干，群众来办事总是放放再说、等等再办、拖拖再看，以各种借口推托搪塞；有的精神懈怠不作为，认为工作随大流、看得过去、交得了差就行；有的推诿扯皮不担当，事情没干好或者没干成，就想方设法把自己的责任先择出去，只讲客观原因、不讲主观原因，多讲他人原因、少讲自己原因；还有的刚出一点成绩，就和组织上提条件、要待遇，满足不了自己的意愿就闹情绪，消极怠工。这些“不作为”和“懒散拖”的背后往往都隐藏着官僚主义的身影。强力治理“不作为”已经成为当前整治形式主义、官僚主义的重要内容，也是实现“不能腐”而必须扫清的障碍。

(三) 痕迹管理泛滥：为腐败所利用

痕迹管理来自于生产实际，原本指的是在各种管理过程中，从时间和管理内容方面，不留间隙或空白、死角，进行缜密的工作记录，留下工作证据。其最大的优点就是通过查证保留下来的文字、图片、实物、电子档案等资料，可以有效复原已经发生了的生产经营活动，以供日后查证^[3]。可以说，痕迹管理在一定程度上讲的就是事事留痕、时时留痕，是一种有效的管理手段。

近年来，痕迹管理被广泛应用，其本意是突出工作落到实处，责任细化到人，对于工作的精细化管理十分有益，也能有效增强工作人员的责任意识。但是，从目前情况看，在很多领域存在痕迹管理泛滥的趋势，即无论事大事小、无论何时何地，部分单位、人员不惜花费大量的人力物力做到“材料环环相扣、图文并茂、相互印证”，这无异于一种新的形式主义，不仅降低了效率，也影响了监督工作的开展。面对大量的材料，甚至有些人伪造材料，以致纪检监察人员需要花费大量时间进行信息采集、文件汇编以及材料的阅读、甄别与分析，造成监督力量和监督资源的浪费。与此同时，一些相对轻微的腐败行为，很可能会因为文件资料齐全，或者修补的滴水不漏，而暂时不被发现，逃脱了处罚。痕迹管理的泛滥很可能为一些腐败行为所利用，相关资料不仅不能帮助纪检监察人员对腐败行为进行有效的监督，甚至还会为腐败行为提供庇护，严重违背了痕迹管理的初衷，显然不利于实现“不能腐”的目标。

以上三个问题会对“不能腐”工作的推进产生消极影响，这些问题体现出部分公职人员对部门、岗位、自身不负责的态度，也在本质上反映出他们对监督制度的敬畏、信心、领悟不够。如何解决这些问题，既是完善监督制度、推进“不能腐”的重要基础，又是“不能腐”工作的重要构成部分。

三、渐进逻辑下推进“不能腐”的对策

为了更好地推动反腐败工作的整体进程，在渐进逻辑下，完善监督制度建设、强化“不能腐”的工作，可以从以下四个方面入手。

(一) 价值导向的渐进转换

制度的价值导向会对制度的内容及其实际效果产生重要的影响。价值导向往往会在议题设定、制度制定、制度实施等过程中发挥作用，相应的价值导向因素也会融入到制度内容和制度运行过程中。随着客观环境的变化，制度目标会进行动态调整，相应的价值导向也需要进行一定的转换，而相应的制度内容、制度实施方式等也需要同步进行调整。

随着高压反腐态势的持续以及党和国家纪检监察体制改革的推进，中国的反腐败工作已经取得重大成就，现阶段反腐工作则应更加突出“不能腐”的重要性。但不可否认，依然存在的腐败存量和时有发生的腐败增量，必然需要强化“不敢腐”，巩固反腐败的压倒性胜利。为此，各级纪检机构和监督部门推进“不能腐”工作、完善相关制度的过程中，首先还应以“约束”和“惩罚”作为价值导向，制度内容的建设核心也应与此相关，制度表述应以严厉的措辞为主^[4]。

与此同时，由于“不能腐”阶段以完善监督制度、推动公职人员廉洁从政、合法用权为主要目的，这就需要对价值导向进行一定的转换，在继续重视“约束”和“惩罚”性价值导向的同时，逐渐凸显管理、效率的价值导向。通过价值导向的转换，使得公职人员更加明确自身的职责，加深对制度的理解和认同，进而增强执行制度的自觉性和主动性。

(二) 被监督对象的渐进调整

被监督对象是监督制度实施的客体，随着“不能腐”的推进，被监督对象也在不断进行调整。在党的十八大以来的反腐败工作中，各级党政机关领导人员、军队领导人员、国有企业的高级管理人员等都是主要的被监督对象。随着监督部门对监督权力运行规律的认识进一步深化，在继续强化对公职人员进行监督的基础上，监督者自身受监督的问题也逐渐受到重视。正如习近平总书记多次强调的，“信任不能代替监督”“要解决好谁来监督纪委的问题”“严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户”，通过强化对监督者行使监督权力的监督，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

当前，随着全面从严治党向纵深发展，纪检监察干部队伍面临严峻考验，改革带来的权力风险和被“围猎”风险日渐凸显。2018年12月18日和20日，中央纪委国家监委网站分别发布消息，辽宁省纪委原副书记、省监委副主任杨锡怀因严重违纪违法受到撤销党内职务、政务撤职处分，吉林省纪委原副书记、省监委原副主任邱大明因严重违纪违法被开除党籍和公职。这两起案件充分表明，执纪执法者一旦出问题，不仅会影响纪检监察机关的公信力和纪检监察干部的形象，更会影响党和国家反腐败事业的发展。

为此，在渐进推进“不能腐”的过程中，一方面，要重视对掌握决策权和人财物管理权的公职人员的监督，监督策略上既要重点抓“关键少数”，又要有所延伸，必要时提级监督；另一方面，必须“确保反腐败机构自身的廉洁是成功肩负起反腐败责任的重要前提”^[5]，要将纪检监察人员纳入监督范围，强化对纪检监察干部的监督工作，着力抓好日常监督、过程监督、动态监督，不只盯住纪检监察干部是否存在违纪违法或涉嫌犯罪问题，还要监督其在履职尽责过程中是否存在不担当、不作为、慢作为、乱作为等问题，使纪检监察干部以更加坚决的态度、更加忠诚的立场、更加优良的作风、更加严格的要求，树立起忠诚、干净、担当的良好形象。

(三) 制度内容的渐进完善

制度内容的调整和完善，是监督作用强化的重要基础。具备强针对性、高有效性的制度内容可以为监督工作的开展提供有力保障。如前所述，在以“惩罚”作为价值导向下的制度，其内容多是负面清单式的，包括禁止、惩罚性条文，便于实施监督以及执纪问责。但是，一方面，单纯的“惩罚性”内容已经无法支撑工作的要求；另一方面，反腐败是一项综合性、长期性、持续性的工作，除了纪检监察部门要发挥主力作用外，还需要其他承担监督职能的业务部门根据实际需要发挥协同作用。国家监察体制改革的推进、监察委的成立，是对反腐败工作相关主体强有力的制度性整合，但是，未来的反腐工作仅仅依靠监察委也显然是不够的^[6]。

为此，对于制度内容的渐进完善，既要考虑形成正面清单，规定公职人员可以怎么做、该怎么做，又要扩大制度内容的涉及面，协调相关部门、社会力量积极参与。例如不少省市为了强化对巡视整改落实情况的监督检查，均建立以纪检监察机构、组织部门、巡视机构为主体的“三方”联动机制，组建多个检查组开展联合监督或专项检查工作，这种联动机制有利于提升监督工作应对复杂多变环境的能力。不少企业在构建“不能腐”机制的过程中，也都注重将承担监督职能的纪检、巡视、审计、财务、法律、内控等部门的监督资源整合起来，进一步丰富监督内容、汇聚监督力量，构建大监督格局。这些都是对监督制度的有益探索和完善。

(四) 制度体系的渐进健全

为了确保目标的实现，在完善直接相关的主制度外，还应该健全相应的制度体系，即在主制度的基础上发展形成更多辅助性制度，有效应对主制度在实施过程中面临的各种问题，既有利于主制度效力的实现，也有利于确保既定目标的实现^[7]。

在推进“不能腐”的过程中，除了进一步完善监督制度外，还应该根据面临的各种问题和挑战，出台相关的配套制度。比如，一些中央企业针对投资决策、物资采购、招标投标、海外业务等重点领域和关键环节，以及权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位，在排查廉洁风险、制定防控措施的同时，积极构筑“1+N”廉洁风险防控体系，就是一个可以借鉴的思路。“1”就是建立“不能腐”体制机制的目标，“N”就是不同业务领域加强监管、防控廉洁风险的具体制度和措施。总之，只有不断完善制度体系，渐进吸收、调整制度构成，才能更好地适应防控风险的需要，最终实现“不能腐”的目标。

综上所述，在“渐进”逻辑下，只有对价值导向、监督主体、制度内容、制度体系均进行相应调整，使其持续适应不断变化的环境、应对不断出现的新问题、做好新旧制度的衔接，才能真正推进“不能腐”，从而持续巩固“不敢腐”成果，为“不想腐”构建坚实基础，实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的一体化推进。