·公共政策专题
主持人语:制度变迁是一个长期持续的过程,有史以来人类社会的自发秩序和人为规则就在不断演进之中。公共政策变迁是制度变迁的正式且基本的形式,在任何社会条件下,政策及其文本都是制度变迁的主要载体。新中国成立以来,中国各项公共政策都发生了巨大的变化,总结政策变迁的规律和趋势,具有重要的理论价值和现实意义。本期推出的两篇文章,分别从建国70年来中国通用航空政策的演变、中国草原生态文明制度的变迁路径及影响因素等视角,提出了一些具有创新性的观点,以期对促进中国公共政策制定和执行的科学化、现代化提供参考和建议。
——杜治洲(北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院副院长、教授)
近年,中国通用航空(General Aviation)(以下除政策文本外,简称“通航”)发展是热点之一。通用航空作为高新技术产业,产业投入产出比为1:10,技术转移比为1:16,就业带动比为1:12[1],被誉为“下一个汽车产业”,是战略性新兴产业之一[2]。加快发展通用航空产业,对促进国民经济增长、保障和改善民生、推进开放合作和支持“一带一路”建设、提升国防建设水平等具有重要的战略意义。[3]
按照《中国民用航空法》第145条定义,通航是指“使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动”。
中国通航发展最早可以追溯到1911年冯如驾驶自制飞机在广东进行飞行表演,后创立第一所飞行学校[4],至今历时105年;从建国算起,政策制定和演变时间跨度60多年:从最初附属于运输航空、政策聚焦农林,到近些年列入“十一五”“十二五”“十三五”规划,到2016年5月国务院出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》,历程曲折,目前还在不断改革中。
政策制定和变迁背后有着复杂的成因和机理。政策分析模型很多,萨巴蒂尔(Sabatier)的政策倡议联盟框架[5]13—56是其中一个极具包容力和解释力的模型[6],属于当今“第三代”研究,综合了前两代研究途径(第一代“自上而下”、第二代“自下而上”)的优势[7],综合考虑了众多影响政策变迁因素,强调“政策变迁与学习”(显著区别于其他研究如Ostrom的制度分析途径等),尤其适用于分析政策变革。且通航政策变迁符合倡议联盟框架的四个前提条件:要求十年至数十年的时间跨度;针对一个政策子系统(通航政策子系统);政策子系统包括所有政府层级的参与者;政策能被归纳为信念体系。文章主要用此框架来分析我国通航政策制定与变迁的内外动力及其互动过程。
二、倡议联盟框架的内容萨巴蒂尔和詹金斯·史密斯在合著的《政策变迁与学习:一种倡议联盟途径》提出的倡议联盟框架包括三大部分:两组外生因素——相对稳定的因素和不稳定的因素(外部系统事件)、政策子系统。政策子系统最能体现影响政府决策的参与者们的互动,其由所有涉及或试图影响一个具体政策问题的个体或群体构成,包括来自各种职位(如官员、利益集团领袖和研究人员等)的政策支持者。一般有两个或两个以上的联盟,基于各自的信念体系(包括深层信念、政策核心和次要方面),借助有利资源,通过跨越联盟的政策辩论与学习,在政策中间人斡旋下,在权威决策和总体政策方向环节达成妥协,产生政策输出和政策影响(如这些环节未能顺利达成,则通过内部回馈路径重回上一个层次)。[5]13-56具体如图 1所示。
文章依托倡议联盟框架将影响通航政策变迁的重要事件筛选出来,梳理出政策变迁的脉络,进而探讨推动中国通航政策变迁的内外动力和互动过程。
三、通用航空政策变迁过程中国通航发展历程曲折,从1952—2015年中国通航飞行作业时间全年总量看,63年间,从959小时增加到735 000小时[8],增长765倍:在开创发展期,通航在徘徊中前进;1978年十一届三中全会后进入体制转轨,通航有较大增长;2004年国家大力促进通航企业发展并开始开放低空空域1 000米以下,进入快速发展期;2015年起政策力度再次加大,加强基础建设,试开放低空空域3 000米以下,“放管结合”,进入高潮发展期,具体如图 2所示。
文章参考通航产业发展状况,结合相关事件(外部系统事件)和通航政策,并考虑政策时滞性,将其分为四个阶段,综合编制成通航产业发展与政策变迁(中央政府层面)年表,具体如表 1所示。
四、倡议联盟框架下的具体分析 (一) 外部相对稳定的因素 1. 问题领域的基本属性
空域(尤其是低空空域),是通航发展离不开的最重要物品(资源)。Ostrom(奥斯特罗姆)认为:“公共池塘资源”指一个自然的或人造的资源系统,存在“拥挤效应”和“过度使用”问题。[9]完全市场化不能有效解决这个问题,需要政府来规制。但如果完全由政府规制,却需要较高的信息成本和执行费用,导致政策执行力很低、搭便车、寻租行为、冲突等问题。[10]因而,完全政府管制或完全市场化,都会弊大于利。通航政策问题即是如此。
2. 自然资源分布中国领土面积与美国相近,陆地面积960万平方公里、海洋面积300多万平方公里,空域资源丰富,但利用率不高,低空空域目前实际开放1 000米以下(美国为3 000米)。据统计,中国国土面积占全球6.4%,而通航飞行仅占全球不足1.5%,低空空域利用率低于世界平均水平。[11]
3. 根本的社会文化价值和社会结构中国传统文化以儒道为核心,追求思想和政治上的大一统。[12]建国以来,空中管理源自苏联的防御型管理体系,军方全权管控,后来体制转轨、民航(内含通航)企业化,虽军方让渡了部分权力,但大部分管控权还是在军方手中。这是传统文化价值和社会结构使然,也是一种路径依赖。
4. 基本的法律结构中国空域管理采用“军管民用”的方式,即“军航管片,民航管线”。中国宪法明确人民代表大会具有立法权。在中国现有体制下,社会个体或群体的利益表达不具有正式和制度化的利益集团特征,只能为合法的体制内方式[13],全国人民代表大会和政治协商会议(以下简称“全国两会”)即是如此。
(二) 相对不稳定的因素——外部系统事件 1. 社会经济条件变迁(包括社会经济环境与技术)建国初期,中国经济落后,通航应用以农林为主,出台政策聚焦农林业;随着生产力的发展,尤其20世纪80年代以来人民生活水平明显提高,对通航需求也大为增长(通航发展与其大体吻合);科技突飞猛进,如随着现代互联网技术、通讯技术、遥感技术等先进研究成果在航空领域的应用,无人机在制造时不用考虑驾驶员的因素,大大提升飞行过程整体承受能力、减轻飞行负荷、降低飞行成本[14],近年来成了市场新贵;但近几年无人机“黑飞”事故频发,促发了2015年政策《轻小无人机运行规定(试行)》出台。1952—2015年国内生产总值和国民总收入如图 3所示。
2. 公众观点的变化
生产力发展也影响了公众观点变化。经济落后时通航需求和应用少,公众知之甚少;经济发展后,通航在工农业、医疗救护、抢险救灾等发挥了“急先锋”作用(汶川大地震当地老百姓誉其为“神兵天将”),加上新闻媒体宣传,人们逐渐了解其在公共服务中的作用与效率;国民收入增加,消费能力提高,更多人有需求、有能力租用或购买通用航空器(便宜如淘宝网上无人机最低价格五六十元,昂贵如王健林、李彦宏、赵本山等购买的私人公务机),也纷纷加入到推动通航政策改革的阵营里来。
3. 来自其他政策子系统决策和影响生产力发展也促使决策层为适应其变化而改革,20世纪80年代邓小平指示“民航企业化”揭开了民航从计划经济向市场经济体制转轨的序幕,从而使通航企业逐渐成长为支持通航放松管制联盟(以下简称“支持联盟”)的主要成员;1994年“分税制”后,为缓解地方财政压力,地方政府逐渐由垂直控制模式下中央政府代理人向地方利益代表者转变,不得不借助政府外部的社会资源[15],从潜力市场(如通航产业)中寻求可靠支持,从而加入支持联盟、与企业合作,争取政策创新,推动地方经济增长。
4. 系统内占统治地位的联盟的变迁民航1980年才脱离空军建制,划归国务院直接领导,后又经历企业化改革,实际上兼具军方背景、行政机构和部分企业化性质,逐渐充当了政策中间人角色。当然,反对通航放松管制联盟(以下简称“反对联盟”)最核心成员就是军方,只是在这个阵营里不断分化出去一部分支持放松管制的成员而已。
实际上,在以上不稳定外部因素中,社会经济条件变迁(即生产力变化)是根本动力因素,其推动了公众观点、其他子系统决策、统治地位联盟的变化,而这些变化(也是资源和机会)被通航政策子系统内支持联盟有效利用,通过以政策为导向的学习过程,促成了政策变迁。
(三) 政策子系统 1. 倡议联盟及其信念体系通航政策利益的分配与博弈方主要包括军方、中央政府,各级地方政府、通航企业,民航局,专家学者、通航爱好者和消费者、新闻媒体等。根据不同信念体系,可以分为三类:支持联盟、反对联盟、政策中间人,如表 2所示。
(1) 支持联盟
包括通航企业、地方政府、专家学者、通航爱好者和消费者等。
支持联盟认为,通航产业是高科技产业,对扩大内需与就业、促进经济发展、淘汰落后产能是一剂“强心针”,通航发展需求已出现了结构性变化,放松管制势在必行。对于通航企业而言,放松管制尤其是低空空域为其扫清了产业发展的最大障碍——有产品没市场,使高投资得到高回报;而地方政府通过发展通航可以加快当地经济发展。专家学者的观点则具有专业权威性,2009年24位院士上书引起国务院重视就是一例。通航爱好者和消费者本身就是政策改革的受益者,也支持放松管制。
(2) 反对联盟
包括军方(中央军委、空军司令部、空管委等)。
反对联盟认为国防安全高于一切。其认为中国放松管制条件不成熟,不能只看到放松管制带来的经济利益,应该看到:忽视航空安全会埋下国家安全隐患、导致灾祸事故和违法犯罪等。如2014年10月,一家不具备资质且没有申请空域的航空公司擅自使用无人机在首都机场附近进行航空测绘,导致多架民航飞机紧急避让。
(3) 政策中间人
包括民航局、中央政府某些部门(如发改委)、新闻媒体等。
该联盟秉持通航既要保安全又要促发展这一深层信念。民航局脱胎于军方建制,有军方背景,如前民航局长李家祥在2000—2015年主政民航局之前就曾在军方高层任职多年,民航企业化后,考虑到整个行业发展,在通航有市场有诉求情况下,积极运用体制资源调解争端、促使放松管制;国务院作为民航局的主管,某些部门亦充当政策改革中介人、上传下达,如2015年7月,发改委召集地方政府、通航企业、专家学者等举行研讨会,形成“加快通航产业发展战略与政策建议”并修改定稿,呈阅给习近平主席和李克强总理、获得批示,直接促成《关于促进通用航空业发展的指导意见》出台;新闻媒体则起了宣传造势作用。中国转型期的政策过程目标诉求是共识,达成方式主要是折衷而非择优。[16]这是一个通过政策学习达成妥协的过程。
2. 跨越不同联盟之间的政策学习过程根据倡议联盟框架,在通航政策子系统内,支持联盟利用各种资源和有效策略,通过与反对联盟进行政策辩论和学习,双方在信念体系的次要方面逐渐发生改变,在政策中间人调和下,达成妥协产生政策输出和影响。
(1) 资源
外部相对稳定因素和不稳定因素是政策子系统参与者受到的限制与资源。[5]13—56建国初经济落后、通航需求小、国防安全要求高等资源和条件使得反对联盟占绝对优势。军方和中央政府对通航实施全面管制。
当外部不稳定因素发生很大变化,尤其是社会经济条件(生产力变化)使得公众观念改变、支持联盟崛起壮大、其他政策子系统发生变革,而利用这些资源和机会是支持联盟的有效策略。
(2) 策略
1978年民航(内含通航)企业化改革,1987年组建6个国家骨干航空公司(日后成了支持联盟中通航企业的“领头军”)。1994年分税制,财力分配强中央、弱地方,使得各级地方政府已经从单一纵向依赖的行政组织,逐渐变为兼负独立经济利益目标的经济组织的复合体。[17]当通航有极大市场潜力,企业作为制度创新获利者之一,可通过地方政府向权力中心传递政策诉求,而地方政府为追求财政收入最大化须借助企业利润最大化。于是,政企联手、专家学者助阵,又代表了当时先进生产力发展要求,加上策略运用得当,终于突破权力中心的制度创新壁垒,形成政策改革。
在这过程中,支持联盟的策略主要体现在政策辩论中,其次是争取改革试点:以低空试点为例,2007年东北最先争取到低空空域试点权,后其他政府纷纷效仿,2013年11月,开放低空空域已扩大至整个东北和中南地区。地方政府和企业通过试点获得制度创新优先权,带来了额外收益和制度收益。最终,低空开放2015年全国推开,政策红利惠及全国,政策扩散渐进而有效。
(3) 政策辩论、权威决策、政策输出与影响
跨越不同联盟之间的政策学习比较难,因为各自信念体系中深层信念是相互冲突的(如支持联盟坚持发展优先,反对联盟坚持安全优先),要达成跨越联盟的政策学习、使得一方或双方的信念体系(至少是信念体系的次要方面)发生改变,需要三个条件驱动:冲突比较缓和、问题可分析性强、公开性论坛声望高。[5]13—56
支持联盟在辩论中充分利用了这些驱动因素,策略非常有效:首先通过各种政策研讨会,如1988年黑龙江政府与国务院、民航局等联合主办的全国首届通航发展政策研讨会;随着各联盟成员参与越来越多、论坛级别越来越高,最终到了具有立法权的全国两会(公开性论坛声望高),从2003年起,每年全国两会都有发展通航的议案,从业内到业外。支持联盟主要成员——通航企业功不可没:中航工业集团作为中国首家进入、连续七年入选世界500强的军工企业,一直是改革背后最强大的推手,在汶川地震后的2009年全国两会议案中以呼吁建立紧急救援体系作为切入点,近年支持联盟则以配合经济增长和“一带一路”倡议为切入点,证明通航发展与国家总体方向是不冲突的(冲突比较缓和)。而专家学者的权威分析则证明了可行性(问题可分析性强)。
作为通航政策改革关键环节——开放低空空域,2009年空管委会议决定“适时有序开放低空飞行区域”。2010年10月国务院、中央军委批准《低空空域管理改革指导意见》(政策输出),低空空域管制正式破冰,开放1 000米以下低空空域。政策影响扩大至顶层设计:2011年国家发布通航“十二五”规划,其他各部委亦出台相关政策。2013年总参/民航局出台《通用航空飞行任务审批与管理规定》,军方把与国防、领土不相关的通航飞行任务的审批权让渡了出来。
从“离地三尺就要报批”到开放低空1 000米是一大进步,但通航在工业、农业、渔业和科学实验等作业飞行和大多数载客飞行是远远不够的,因为其需求高度都在1 000米以上。到了第四阶段,政策学习更进一步:2015年多次召开全国通航产业发展和政策研讨会,“十三五”规划首次提出将通用航空基础网络设施建设纳入规划。2016年两会,樊会涛院士、李彦宏等提出通航相关提案并联名呼吁、得到社会认同。2016年5月国务院发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》(政策输出),首次明确:“低空开放提至3 000米,3 000米以下监视空域和报告空域无缝衔接;到2020年,建成500个以上通用机场,基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通航服务的运输机场,覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区;通用航空器达到5 000架以上,年飞行量200万小时;培育一批具有市场竞争力的通航企业;通航业经济规模超过1万亿元,初步形成安全、有序、协调的发展格局。”
2016年8月民航局召开贯彻落实国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》会议中指出:“安全第一,放管结合”(至此达成“政策折衷”)。随着近来政策输出、政策影响加大,如近日来国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,即授予地方政府与事权相配的财权,这将更激发地方政府的积极性,通航领域将大有作为。
五、总结与展望通航政策变迁经历了60多年的时间跨度;针对通航政策子系统;包括了从地方政府到中央政府各个层级参与者;支持联盟与反对联盟都拥有自己的一套信念体系;愈加壮大的支持联盟(以通航企业和地方政府为主力军),借助有利资源(生产力发展使公众观点和统治地位联盟发生改变、其他政策子系统决策的有利影响),运用有效策略,与反对联盟进行政策辩论与学习,在政策中间人调和下,双方信念体系的次要方面发生改变,达成政策妥协与折衷——从通航全面管制到逐渐放松管制,再到放管结合。其根本动力来自生产力发展,通航政策子系统内支持联盟代表了先进生产力发展方向,与反对联盟的政策辩论与学习取得成效,最终使权力中心为适应生产力发展进行了政策改革,这是一种诱致性制度变迁。
根据倡议联盟框架,相对稳定的变量和不稳定变量(外部系统事件)是政策参与者受到的限制。[5]13—56中国目前生产力水平包括经济实力(按购买力平价计算,2014年中国人均GDP不足美国25%[18])和科技发展水平(目前中国通航制造业设计和研发能力弱、主要为全球整机制造商和结构件制造商提供初级零部件产品)与发达国家有一定差距,加上中国传统文化和原有管理体制的路径依赖使得目前通航政策执行实质上“管”远大于“放”(如空域管理各自为政、协调困难、审批繁复)、法律法规不完善、行业及技术标准跟不上通航发展变化、通航人才培养不力等。受限于以上因素,中国通航产业发展还处于初级阶段(2015年中国通用飞机架数、年飞行时间分别为2 127架、73.5万小时[8],与美国199 000架、2 300万小时相比[19],分别仅为后者的1%、3%),通航政策还处于试验和探索阶段。将来要使通航发展和政策再上新台阶,须大力发展航空制造业等科技含量高的实体经济,以带动通航整个产业链发展,变“中国制造”为“中国智造”;政府由单一“控制”向“善治”转变,“放管”必须把握得恰到好处,健全通航立法(包括航空制造、研发、空域、监管、飞行员培养和执照管理等)和行业及技术标准,逐步建立一个宽松、先进、集成和安全的空域结构(美国1978年就已颁布《航空公司放松管制法》开放3 000米以下)、完善而明晰的空域安全监管体系(具备安全、易行、灵活、前瞻、高能、高效、保密性能),完善基础设施和保障体系等,以促进通航产业腾飞。当然,“差距意味着潜力”,专家分析认为“未来5~10年是中国通航产业发展的黄金时期,通航业务的发展前景广阔”[20]。随着中国生产力的增长、各界人士的推动、政府的有效作为,通航政策改革和创新正在路上,人们拭目以待。
注释:
① 笔者根据萨巴蒂尔的政策倡议联盟框架绘制。
② 笔者综合历年中国通用航空发展报告等统计数据绘制。
③ 笔者综合国家统计局历年数据绘制。
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