一、社会救助精准治理：一个政策要素分析框架

2017年10月，中国共产党第19次全国代表大会召开，会议提出了中国社会主义进入了新时代的论断，并指出应深刻把握历史新方位，日益重视国家治理能力和治理水平建设，将治理能力现代化作为了国家治理改进的目标方向。国家治理能力的提升要求改变以往粗放、模糊、不计成本管理的方式，转变为以精准、精细为重要特征的现代化治理方式。公共政策精准治理成为国家治理的重点要求和主要内容，中国公共政策的制定、实施进入了“精准时代”。社会救助是中国社会保障体系的重要组成内容，主要目的是对处于贫困或深度脆弱的群体给予经济、服务、实物等方面的帮助和支持，从而维持受助者的基本生存权利和基本发展权利，在整个社会保障制度体系中具有“最后一道防线”、维护底线公平和社会稳定的功能，被视为国家和政府的重要责任，是现代国家治理体系中的关键政策安排。所以，改进社会救助治理体系、提升社会救助治理能力，是当前社会救助改革与发展的关键。

“治理”一词源自西方政治科学，初始的含义偏重控制、操纵，之后，随着概念的演进，治理一词主要表示一系列制度、安排与活动的总称，而且，从治理一词的应用范畴来看，国家治理是治理话语体系中应用最广泛、最受关注的词汇。^[1]政策精准的认知和评价，首先取决于一系列核心要素的精确界定，包括目标、主体、客体、内容、工具等的精准设定。^[2]在社会救助视阈内，国家治理能力现代化与政策精准具有内在价值一致性和逻辑一致性，这主要体现为社会救助政策体系设计与运行的一系列基本特征。第一，社会救助的整体治理体现为国家主导的社会多元协同治理格局，社会救助的治理正在从行政垄断治理，向政府为主导的多元主体协同治理模式演进，理念、目标、资源、措施、主体等关键概念，随演进逐步变得更加清晰、明确；第二，社会救助治理改进是整个社会救助政策体系、经办体系、社会支持体系的重塑、再造，不是小修小补式的改革，而是在整合治理、综合服务治理、多元协同治理等理念影响下，基于信息化、大数据、政府改革基础上的社会救助领域的系统变革；第三，社会救助治理与经济社会发展是紧密契合的，是在特定约束条件下的治理改进，受制于经济发展、救助理念、经办能力、支撑系统等多方面要素的影响，治理效果和治理成本被综合考量；第四，社会救助整体治理能力的优化、提升，与社会救助政策精准性的改善，在理论逻辑和实践进程中具有高度一致性，二者本质上是一体两面的统一过程。

基于国家治理的理论架构和宏大视野，结合政策精准性的要素框架，社会救助精准治理可以定义为在国家主导下，社会各主体积极参与的，以保障最弱势人群基本生存质量和基本发展权利为目标，以社会救助政策体系和运行机制为纲领、以精细、精准、低耗、高效为特征，以各主体互动为主要内容的全过程。这一过程兼具治理能力提升和全面精准化两个层面的统一，是工具理性和价值理性的有机结合。^[3]基于上述理念框架，可以确立基于要素维度的社会救助政策分析框架，具体而言，社会救助精准治理的分析框架应当包括七个方面的要素维度：第一，目标维度，即整个社会救助体系设定的根本目的，是制度存续的理念层面和根本取向；第二，主体维度，即社会救助中的政策、服务供给方，我国当前社会救助体系中，政府是最主要的参与主体^[4]，同时，社会救助还应鼓励社会组织等主体参与，形成多元互动的主体治理格局；第三，对象维度，即整个社会救助体系中的受助对象，是救助资源的最终获得方，是通过一系列工具、程序确定的社会中的脆弱人群；第四，内容维度，即社会救助供给的内容和供给形式，主要指各类资源要素，现实中主要体现为现金、实物和服务三种形式；第五，水平维度，即社会救助体系给予受助对象要素资源的数量和质量，体现制度的保障力度；第六，经办维度，即整个社会救助的经办管理，包括经办、监督、评价等具体管理过程，是社会救助体系具体运行的实践操作层面；第七，支撑维度，即整个社会救助体系运行的各类支撑，包括各类要素、资源和法律政策，是整个社会救助体系稳健运行的载体和基础。

下文将基于社会救助精准治理的要素维度框架，分析中国社会救助体系的基本运行状况，评价中国社会救助精准治理的现状和挑战，并基于这个分析框架，提出改进中国社会救助精准治理的框架性建议。

二、社会救助精准治理：基于新时代历史方位的应然性

中国社会主义进入了新时代，这为中国社会救助事业确立了更为准确的历史方位，而新的历史方位也对社会救助精准治理提出了必然要求。新时代要求中国加强治理体系建设，将治理能力现代化作为国家治理的重要目标，加强和改进社会救助精准治理与之具有天然的一致性，与其在理论逻辑上具有完全自洽性，提升社会救助精准治理是新时代整个国家治理改进的必然要求。

第一，新时代的基本矛盾，要求我们要建立健全社会救助体系，改进社会救助精准治理。十九大报告明确了中国当前所处的历史阶段，以及这一阶段下的主要矛盾。当前，我国已经进入中国特色社会主义新时代，新时代下的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。这一矛盾对现阶段社会保障体系的要求是“兜底线、织密网和建机制”，其中，社会救助作为社会保障体系中的最后一张网，发挥最为重要的“兜底线”功能。^[5]提升社会救助精准治理水平，对于有效地利用社会救助资源、促进社会公平、维护社会正义，具有重要意义，将有利于改善针对社会弱势人群的托底性保障，直接回应不均衡、不充分的基本社会矛盾。因此，社会救助精准治理是新时代的重要任务和必然要求。

第二，社会救助精准治理是当前历史阶段任务的必然要求。我国当前所处的历史阶段，决定了我们将长期面临不均衡、不充分的基本矛盾，而短期内反贫困、实现全面小康的历史任务，要求社会救助制度要充分发挥“兜底线、救急难、可持续、促公平”的社会功能。虽然我国反贫困取得了巨大历史成就，自2012—2017年以来累计减贫6 853万人，减贫幅度接近70%，年均减贫1 370万人。^[6]但是，我国仍然面临艰巨的反贫困任务，反贫困能否全面实现，关系到我国小康社会的全面建立。现阶段，我国重要的历史任务是在2020年全面进入小康社会，其中，最艰巨的任务就是打赢脱贫攻坚战、全面消灭绝对贫困。社会救助在反贫困战略当中充当最后“兜底线”的角色，是“三个一批”中的兜底保障。只有推进社会救助精准治理才能确保社会救助高效、充分地完成扶贫工作赋予的历史任务。

第三，改进社会救助精准治理是应对当代各类社会风险的必然要求。随着经济社会发展，整个社会的复杂性、多样性日益增强，各类风险层出不穷，这要求包括社会救助在内的各类公共政策和服务能够更加精准、有效地回应。同时，人类社会个体之间的异质性直接提高了对社会救助的精准性要求，因而，只有不断改进社会救助精准治理水平，才能更准确、高效、低成本地应对各类社会风险，降低各类风险对个人和家庭的冲击，最大限度地维持个人和家庭的基本生存权、必要发展权。

第四，改进社会救助精准治理是我国经济发展新常态的必然要求。当前，我国经济发展进入新常态，经济增长从高速增长转变为中高速增长，经济增长速度的下行，首先影响的是财政收入的可持续性。数据显示，2015—2016年我国财政收入增速从5.8%降至4.5%，财政支出增速从13.2%降至6.3%。^[7]而另一方面，由于经济下行，社会失业率上升，社会救助需求扩张。社会救助资金主要来源于财政，经济下行加剧了社会救助资金需求与供给之间的矛盾，这迫切要求提升我国社会救助的整体治理水平^[8]，实现社会救助精准治理，从而可以更好地回应社会救助需求与资源供给之间的矛盾。

三、中国社会救助体系基本框架及精准治理现状 (一) 当前中国社会救助体系基本治理框架

当前，中国确立了“8+1”的社会救助体系框架，基本形成了框架相对完整、功能基本完善、精准性大幅提升的社会救助制度体系。具体如表 1所示。

第一，目标维度，将维持基本生存、满足最基本发展需要、突发风险临时保护作为制度目标。社会救助体系运行的根本目标是为了支持社会成员的维持其基本生存需求，目标是为了维护最基本、最低限的社会公正。具体而言，一方面，满足受助人群基本生存的需要；另一方面，将受助对象在医疗、教育、住房等方面的最基本需要作为制度保障目标；同时，还将避免社会成员陷于临时性、突发性风险，为其提供最基本的社会保护，作为社会救助的重要目标。

第二，主体维度，形成了以中央政府主导、地方政府实施为主，社会力量参与的格局。一方面，中央政府从制度供给、法律支持、财政支撑、管理引导等几个方面，主导整个社会救助体系的运行。在中央层面，形成了以民政部门为主，包括卫健、医保、人社、住房、教育等部门协同的部门管理格局，共同运行“8+1”的社会救助体系。地方政府作为社会救助体系的运行主体，主要体现在县区级和乡镇街道层面，其中，县区层级承担了相当比例的财政责任和主要的事权责任，而乡镇或街道一级则是最为重要的执行层级。另外，社会救助体系在运行过程中，也应当重视各方面社会力量的参与，通过调动社会各方面的积极性，最大限度地整合和利用社会资源^[9-10]，形成政府与社会相对紧密衔接的合作格局。

第三，对象维度，着重保护由于经济劣势和临时性风险所产生的脆弱群体。社会救助体系最基本的功能定位是维持基本生存，主要目标是保护由于各类风险所导致的贫困、脆弱群体。社会救助的对象主要是遭遇三类风险的脆弱群体：遭遇贫困风险、无法维持基本生存的群体，遭遇基本生存和发展权利丧失风险的群体，遭遇各类临时性风险的脆弱群体，分别对应低保特困救助对象、专项救助对象、临时救助对象。

第四，内容维度，包括基本救助、专项救助和临时救助三类。根据风险分类和救助内容类型，我国社会救助的内容包括三类，即基本救助(低保、特困救助)、专项救助(医疗、住房、就业等专项救助)和临时救助。从救助内容的供给形式来看，我国社会救助以经济救助为主，服务救助和实物救助为辅。

第五，水平维度，一定程度上实现了兜底线目标。我国社会救助总体水平定位是保基本、兜底线，以保障最为基本的生存需要为目标，同时允许水平动态调整。就现有社会救助保障水平来看，一方面，在理论上基本覆盖了所有人群的主要生存风险，另一方面，现有的社会救助水平，其定位是满足救助对象最为底线的生存需要。

第六，经办维度，我国社会救助体系形成了基本稳定的经办机制。一方面，我国社会救助体系基本建立了较为稳定的管理流程，包括对象识别机制、管理运行机制、监督机制等，规范性日益增强，同时，在多元参与格局、精细化管理等方面已经开始了探索。

第七，支撑维度，已经基本形成了较为完整的支撑体系。初步建立了包括《社会救助暂行办法》在内的一系列法律制度文件，形成了一个较为稳定的联系、互动机制，从中央到地方基本建立了一支社会救助工作队伍，财政支持、工作条件、编制支持等方面也有了一定程度改善，较好地支撑了社会救助工作稳定运行。

我国社会救助体系运行取得了良好的治理效果。截至2017年底，我国有城市低保对象741.5万户、1 261.0万人，全年各级财政共支出城市低保资金640.5亿元，2017年全国城市低保平均标准为540.6元/人·月，比上年增长9.3%，全国有农村低保对象2 249.3万户、4 045.2万人；截至2017年底，全国共有农村特困人员466.9万人，全年各级财政共支出农村特困人员救助供养资金269.4亿元；2017年临时救助累计救助970.3万人次，其中救助非本地户籍对象11.9万人次，全国各级财政共支出临时救助资金107.7亿元，平均救助水平1 109.9元/人·次；2017年全年资助参加基本医疗保险5 621.0万人，支出74.0亿元，人均补助水平131.6元。^[11]

(二) 当前中国社会救助体系精准治理现状评价

应该看到，随着我国社会救助体系不断完善、治理能力不断提升，我国社会救助精准治理也不断改进，呈现从宏观层面、中观层面、微观层面多层次并行优化的良好局面。

第一，宏观层面坚持以保障受助对象的基本生存为制度理念。关于社会救助水平的争论，在学术界一直广泛存在。社会救助的功能是仅限于维持成员的最基本生存，还是要考虑社会成员最基本发展需要、建设具有最基本发展功能的社会救助，一直是困扰学术界和政策制定者的现实争议问题。虽然学术界一直呼吁社会救助兼具维持社会成员基本生存和最基本发展能力两种功能，但是，出于对福利刚性的忧虑，特别是考虑到部分西方发达国家高福利导致的福利依赖困境，在宏观治理理念层面，我国社会救助制度设计与运行始终将维持社会成员的基本生存作为理念和目标，重视防范部分西方国家出现的福利陷阱、过度依赖问题。虽然，有少数社会救助项目兼顾了维护社会成员最基本发展能力，但是，我国社会救助体系确立的兜底线、救急难等基本理念定位，总体符合社会救助制度自身定位，具有一定程度的精准性。

第二，中观层面形成了功能基本齐整的社会救助体系架构。为了满足受助者不同方面的需要，我国社会救助日益发展成为结构体系完善、功能合理的综合救助体系，形成了“8+1”的社会救助格局。这些不同的社会救助项目设置，有针对性地考虑了受助者在某个特定方面的现实需要，从基本生存、基本教育、基本住房等权益需求角度出发，覆盖了受助者及其家庭的全方位需要。而且，各子体系之间相互衔接、彼此配合，共同构成了较为全面的综合救助保障。综上所述，中观层面，我国社会救助体系在体系架构和结构功能方面具有一定程度的精准性，结构和功能总体上是合理的。

第三，微观层面探索出了基本适用的对象识别机制。救助对象的识别机制是整个救助体系建立和运行的关键机制，只有建立完善、科学的救助识别机制，较为精准的识别受助对象，才能从根本上提升社会救助的实施效果。在城市，我国建立了以家计调查、民主评议、经济信息核对等机制相结合的受助者识别机制；在农村，也初步探索出了家庭收入代理性指标、民主评议相结合的综合识别机制，“两不愁三保障”“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”，这些经验总结是农村救助对象识别机制的宝贵经验，具有较好的操作性和良好的识别效果。以我国低保为例，近年来城乡低保人数都出现了大幅下降，虽然存在执行人员宁漏勿错的政策执行倾向问题，但是，这也一定程度上表明我国在精准识别方面取得了一定程度的进展。

四、中国社会救助精准治理挑战分析

虽然中国社会救助精准治理建设取得了长足进展，但总的来看，中国社会救助精准治理仍然面临诸多挑战。^[12-13]这些挑战体现在目标、主体、对象等多个维度，具体如表 2所示。

(一) 目标维度

在目标定位维度，我国社会救助精准治理主要存在两个方面的不足。

第一，兜底线尚不充分，促发展、增能力功能不足。《社会救助暂行办法》第一章第二条将社会救助制度定位为“托底线、救急难和可持续”，将社会救助定位为维持最基本的生存，同时，我国建立了“8+1”的相对较为完整的社会救助体系。但是，生存需求与发展需求并不能完全分离，二者现实中无法根据水平或内容简单分割。正因为如此，社会救助制度体系本质上承担了维持基本生存和基本发展权利的功能，是托底线、促发展、增能力三者的统一。以社会救助的项目设置为例，社会救助体系当中的教育救助、失业救助，本质上维持基本发展指向，承担了促发展、增能力的社会功能。但实际运行中，社会救助项目由于标准设定普遍偏低，在兜底线方面仍然存在不够充分的问题，同时，现有社会救助项目在增能力、促发展方面保障水平有限、功能有限，这进一步限制了社会救助体系整体作用的发挥。^[14]第二，实际运行中捆绑社会治理功能，一定程度上影响社会救助目标的精准性。在实际运行当中，特别是在部分农村地区，社会救助一定程度上被基层部门设为社会治理的工具，被用来调解社会矛盾、化解社会冲突，这在部分农村低保名额分配过程当中体现得较为明显。^[15]基层社会治理功能的纳入，影响了社会救助目标的精准性，进而制约了社会救助精准治理总体状况。

(二) 主体维度

在社会救助的实施主体维度，存在政府行政垄断、挤出社会参与、各主体间衔接不够充分等问题，这在一定程度上也影响了社会救助精准治理。

第一，社会救助领域存在政府行政垄断、挤出社会参与问题。在我国社会救助领域，一直存在政府行政垄断的问题，行政在整个社会救助体系运行当中扮演垄断角色，这在一定程度上挤出了市场和社会的参与。政府几乎承担了所有的社会救助责任，面对着较大的财政压力和舆论压力，同时，也存在着政府越位、政事不分等问题。社会发育不足与行政垄断挤出，相互影响、彼此放大，最终导致了我国社会救助领域社会参与不足问题长期存在。第二，一定程度上存在政府、市场、社会的功能交叉、冲突、衔接不畅等问题。^[16]政府机制、市场机制和社会机制，具有不同的特征和运行特点，当前，三类主体和相应机制在社会救助体系内尚未实现充分融合，存在衔接不畅、有缝衔接的问题，同时，也存在一些交叉、冲突的问题，一定程度上影响了各主体功能充分发挥与整合，进而影响了社会救助精准治理的实现。

(三) 对象维度

从当前社会救助体系运行的实际情况来看，社会救助对象方面的精准治理，也存在几个方面的问题。

第一，社会救助对象的识别仍然面临工具有限、成本高昂等问题。精准地找到受助对象是社会救助精准治理的核心内容之一，救助对象的识别机制至关重要。家计调查、目标指示器、自拟目标等是社会救助对象识别的重要工具，但在我国社会救助实际运行中，上述工具的可获得性、准确性和成本，一定程度上影响了识别工具的使用和效果，高效、精准、低成本地识别受助对象仍然存在诸多问题，影响了社会救助整体精准治理水平。第二，项目叠加与救助缺乏并存，存在不充分、不均衡问题。在实际运行当中，一些社会救助项目以低保资格为前提，导致了社会救助项目叠加的问题，低保资格成了“金饭碗”。与此同时，低保边缘户、支出型贫困户并未得到相应的救助支持，导致救助缺失。^[17]不均衡、不充分的问题影响了社会救助精准治理的实际效果。第三，偏重单一经济维度，多维识别应用有限。现有社会救助体系实际运行中，过度偏重单一经济维度的对象识别方式，对多维度对象识别机制的关注和利用不足，制约了多维度精准救助的可能性。第四，支出型贫困、临时性贫困对象识别机制有待改进。支出型贫困已经成为我国重要的贫困类型，特别是疾病、教育导致的支出型贫困问题显著，但现有的社会救助体系对支出型贫困、临时贫困的识别机制不够健全、识别效果有限，影响了救助对象的精准确定。

(四) 内容维度

从内容方面来看，我国社会救助体系在救助内容供给方面仍然存在不足，这一定程度上影响了社会救助体系精准治理。

第一，服务救助供给不足。我国传统的社会救助侧重现金救助和实物救助，特别是以现金为主，由于救助理念、服务能力等方面的局限，社会救助当中的服务供给并不充分，无法满足受助对象的服务救助需要。第二，社会组织发育不充分，影响了服务供给的多样性和可选择性。社会工作等社会组织发育不充分，影响和制约了社会救助的服务供给，影响了社会救助服务供给的多样性和可选择性，制约了需求、供给在内容匹配方面的精准性。第三，整合性社会救助供给不足。我国确立了“8+1”的社会救助体系框架，根据受助对象的需求维度，在经济、医疗、教育、住房、就业等方面给予救助，但是，由于部门权责条块分割、资源分散，各救助项目之间的衔接、整合仍不充分，影响了整合性社会救助的实现，影响了服务供给的整体性和精准性。

(五) 水平维度

在社会救助水平方面，既存在总体水平方面的不充分，也存在结构方面的不公平。

第一，社会救助总体水平相对较低。总的来看，我国社会救助水平总体偏低，在维持受助对象体面生存方面还存在不足。某种意义上，饱受诟病的社会救助福利依赖问题，其实并不是社会救助福利水平总体水平过高所引起的，而且由于多个社会救助项目叠加，进而导致低保资格成为“金饭碗”“悬崖效应”所导致的。第二，社会救助水平待遇调整机制科学性不足。由于在基础数据、动态数据收集能力、科学测算等方面的能力限制，我国社会救助水平调整在科学性、准确性方面存在不足，社会救助标准调整对社会需求变化的精准性回应不够。第三，社会救助水平的公平性有待提升。我国社会救助对地方财政的依赖较大，这一定程度上导致了我国社会救助在城乡之间、区域之间差别较大，一定程度上存在不平衡乃至不公平问题。^[18]第四，防范家庭灾难支出能力相对有限。除了维持最基本生存，防范家庭灾难支出也是社会救助的重要功能之一^[19]，但是，由于我国社会救助在识别机制、救助内容、救助水平、制度设定等方面的局限，在家庭发生灾难性支出时，社会救助的托底性功能总体较为有限。

(六) 经办维度

我国社会救助体系在经办运行方面仍然面临着规范性不足、存在道德风险、治理能力相对有限等方面的问题。

第一，部分地区社会救助经办管理规范性有待提升。特别是在一些地区的基层，经办流程、管理制度等一些细节安排、规定有待进一步完善，管理整体上较为粗放、经办流程规范性不强。第二，经办管理体系的道德风险治理水平有待提升。防范和消除道德风险是完善社会救助经办体系的核心，但是，当前我国社会救助运行体系中道德风险问题仍然严峻，现实中表现为街头官僚自由裁量权相对过大、信息收集传递和识别成本较高等问题。第三，信息收集、核对机制与治理能力建设有待加强。由于信息收集成本高昂、对象识别工具有限，限制了社会救助整体的治理能力和服务能力，影响了社会救助整体运行的效能和精准性。第四，其他贫困类型的识别机制和识别能力有待加强。在多数地区社会救助实践中，我国尚未针对多维贫困建立相应的识别和救助机制。第五，其他主体参与社会救助治理状况有待改善，社会救助治理中其他主体参与有限，影响了综合治理效果。第六，动态的、精细化的社会救助治理体系尚未建立。我国社会救助尚未能建立起动态化的、精细化的社会救助经办和治理体系，信息、经办、救助都有一定的滞后性，制约了社会救助精准治理的总体水平。

(七) 支撑维度

我国社会救助体系的支撑方面仍然存在一些不足，包括法制体系建设、财政支持体系、信息化基础设施等多个方面。

第一，法制体系建设仍相对薄弱。《社会救助暂行办法》是社会救助法制体系建设中一个标志性法律文件，与社会救助直接相关的一系列法律政策初步构成了社会救助的法律支撑体系。但总体上，我国社会救助法律支撑仍相对薄弱，有必要出台更为专门的社会救助法；^[20]同时，还应当加强地方社会救助法制建设，推动我国社会救助法制化整体建设进程，从而更好地适应社会救助事业的发展需求。第二，部分地区财政支持能力不足。我国经济进入新常态、经济增速回落，一些地方政府财政状况堪忧，社会救助地方财力支持面临挑战。第三，信息化设施支持系统建设不够充分。虽然社会救助领域正在推动家庭经济信息核查系统、社会救助综合信息系统建设，但是，我国社会救助领域信息系统建设仍较为薄弱，信息分割、信息孤岛等问题仍广泛存在，亟需加快社会救助领域大数据、互联网、信息系统建设水平，同时，还应注重信息整合与综合利用能力。第四，社会救助队伍建设相对滞后。总的来看，社会救助队伍建设存在人力短缺、专业水平不高等问题，这一问题在基层更为突出，这严重制约了社会救助整体治理改进。第五，部际协调衔接仍存在一定不足。围绕社会救助事业，从中央到地方都建立了部际协调、衔接机制，但是，部门之间在信息互通、责权划分、要素投入、行动协同等方面仍然存在一定程度的衔接不畅问题，这一定程度上影响了社会救助整体功能的发挥。第六，社会组织发育、支撑相对不足。我国社会组织总体发展滞后，影响了社会组织参与社会救助治理的范围和水平，限制了社会组织在服务供给、经办参与、社会监督等方面的功能发挥，制约了社会救助多元治理格局的形成，也一定程度上影响了社会救助治理体系的稳健运行。

五、提升中国社会救助精准性的政策建议

基于本研究所确定的社会救助精准治理分析框架，前文分析了中国社会救助运行现状，以及中国社会救助精准治理面临的挑战，下文，仍以此为依据，进一步探讨改进中国社会救助体系精准治理的若干政策建议，具体如表 3所示。

(一) 目标维度

在目标维度，改进中国社会救助精准治理，应着力明确、优化社会救助的目标定位，去除社会治理功能捆绑，从而使社会救助目标定位明确、治理功能边界清晰。

第一，平衡托底线与增能力。在目标定位方面，我国社会救助应当坚持托底线，要托住社会保障的底，保障受助人群的最基本生存权利，从这个意义上说，社会救助应当坚持低标准、托底线，要防止福利陷阱、民粹主义，减少福利依赖发生的可能性。但是，在内容和水平设定方面，生成与发展无法严格分割；同时，社会救助中就业救助、教育救助等项目均带有一定程度维持发展的功能。所以，社会救助理念应当是平衡生存、发展，做好托底线和维护最基本发展权利的统一。从纵向来看，维护基本发展权利的社会救助理念，可以一定程度上弥补维持基本生存理念取向的不足，就个体而言，有利于做好“能力丧失预防”，最大限度地减少受助者对救助和福利的依赖，在长期减少国家救助和福利资源消耗。第二，去除社会治理功能捆绑，回归社会救助功能本位。特别是在农村基层地区，应当尽快去除捆绑在社会救助上的各类社会治理功能，让社会救助回归其功能本位，这对于提升社会救助精准治理意义重大。第三，进一步明确、清晰社会救助内在功能定位和外在功能定位。明确、清晰社会救助内在功能定位，主要是要平衡好低保、医疗救助、教育救助，失业救助，住房救助等各项救助的功能边界，特别是要更审慎思考上述社会救助项目对生存与发展这一对矛盾的承载和体现，在保生存、增能力、促发展方面，使各社会救助项目发挥共同但有侧重的共同功能。还应当进一步明确、清晰社会救助的外在功能定位，特别是要明确社会救助与社会保险、社会福利在功能定位方面的区分，同时要做好衔接，使受助者各方面、各层次的需求都可以通过不同的社会保障项目得到满足，社会救助在整个社会保障系统当中发挥的作用日益精准。

(二) 主体维度

在主体维度，应当大力鼓励社会参与，减少政府行政对社会的挤出，充分发挥政府机制、市场机制和社会机制的积极作用，相互配合、相互协调，构建良好的协同治理机制。

第一，鼓励社会参与社会救助。要大力鼓励各类社会组织参与，大力鼓励慈善进入社会救助，形成政府、市场、社会共同参与社会救助治理格局。特别是要避免政府行政对社会的挤出，利用政府购买等合作形式，通过引入社会力量，丰富社会救助的现有能力、提升社会救助的治理水平，从而实现精准救助、有效救助。第二，充分发挥三个机制的综合作用。充分利用政府机制、市场机制和社会机制的积极作用，扬长避短、互相补充、形成合力，在信息共享、项目衔接、资源共享、服务供给等方面，取得实际成效，形成良好的协同治理格局，为社会救助整体精准性改善奠定主体基础和治理基础。

(三) 对象维度

在对象维度，既要改进识别工具，也要引入多维贫困识别机制，同时，还应当着力改善社会救助发展不平衡、不充分、不公平问题。

第一，改进识别工具、提升识别精准性。应当进一步发展成本低廉、效果良好的识别工具，实践中注重各类目标指示器、代理指标的积极探索，同时，还应当综合使用大数据、互联网等信息工具，大幅度降低识别成本、提高识别精准度。第二，鼓励社会机制纳入识别过程。鼓励社会组织加入到社会救助对象精准识别，可以通过委托社会组织调查、采集信息、识别判断等，也可以充分发挥社会监督的优势，避免和及时纠正错保、漏保问题。第三，避免福利项目叠加失准。强调各专项救助的特定指向性，改进专项救助对象识别能力、降低识别成本，避免专项救助项目简单套用低保资格，减少因项目叠加而造成救助“金饭碗”“悬崖效应”等问题，直接提升社会救助项目的精准性。第四，鼓励多维度、多类型识别贫困的实践。应当加快政策设计和实践探索，鼓励多维度识别贫困，扩展到多维度贫困和多维度救助，改变单一经济维度识别贫困带来的贫困识别不充分问题，提升救助供给与救助需求之间的匹配性，改进社会救助精准治理。

(四) 内容维度

应当重视社会救助的具体供给内容和供给形式，从内容定位、内容指向、供给形式三个方面提升社会救助的整体精准性。

第一，兼顾现金、实物和服务，促进综合救助。从现金、实物为主要的社会救助供给形式，到包含服务在内的综合救助形式，是社会救助发展的必然要求。服务救助增强了救助的专项性和针对性，一定程度上提升了社会救助的精准性。第二，鼓励通过购买等形式促进服务救助供给。在服务供给方面，应当大力动员社会力量参与，特别是鼓励社会工作机构参与服务供给，可以通过政府购买服务等多种形式，提升社会救助服务供给数量、质量、充分性和有效性，同时，通过购买服务的形式，将在控制政府负担的情况下提升服务供给的效率和精准性。第三，兼顾生存需求和基本发展需求，促进整合性救助。^[21]要根据受助对象的实际情况，确定输血式、造血式、混合式救助形式，平衡受助对象的生存权与发展权，为受助对象提供整合性社会救助，从而提升社会救助内容与受助对象隐性需求、显性需求的匹配性。第四，推动社会救助条件性工作福利转向。实施条件性的工作救助供给，可以为有劳动供给能力的受助对象提供更为积极、更具有就业促进意义的救助内容。^[22]第五，促进多维度、异质性救助供给。应当充分考虑受助对象贫困多维、异质性的特点，提升社会救助供给对多维、异质需求的回应性，进而提升整个社会救助的精准性。第六，推动社会救助内涵型、质量型发展。社会救助应当推动内涵型、质量型发展，提升各救助项目的救助水平、优化救助内容，兼顾维持生存、提升能力、促进发展的功能需要，不同社会救助项目在内容供给方面要强调共同但有区分的内容设置，促进整合性、综合型社会救助供给内容格局塑造，进而提升整个社会救助体系的精准性。

(五) 水平维度

在社会救助水平维度，一方面，要基于社会救助总体目标设置社会救助水平，水平要适当、适度、平衡；另一方面，水平标准的调整机制还要更加科学。

第一，水平定位兜底、适度，与保险、福利科学衔接。社会救助水平定位于兜底线，相应标准的设定应当清晰明确，同时，社会救助项目的水平应当与社会保险、社会福利紧密衔接，不能存在重叠交叉，也不能产生空白间隔，项目水平的衔接应当科学、紧密。第二，总体水平以托底线为准，结构性水平兼顾增能力、促发展。社会救助水平的总体定位是兜底线、救急难，以维持基本生存和基本发展为主要标准，但应该看到，社会救助中教育、就业等相关项目设置也兼顾了增能力、促发展，社会救助总体水平应把握兜底线，定位为维持基本生存，同时，社会救助结构性水平也应兼顾增能力、促发展，今后应继续平衡社会救助总体水平和结构性水平之间的关系。第三，统筹城乡、区域水平，促进水平均衡。应当根据各地实际情况，确定各地区域间、水平间社会救助待遇水平分布，应当根据经济社会发展的实际状况推进社会救助水平的均衡，在有条件的地区，大力促进社会救助水平在城乡之间、区域之间的均衡，大幅改进社会救助水平的均衡治理。第四，建立合理、科学的救助水平调整机制。我国社会救助水平的调整机制尚不规范，标准调整的科学性不足，这一定程度上影响了社会救助对救助对象需求的精准性。一方面，应当继续探索客观、科学的社会救助待遇调整工具和机制；另一方面，应当根据经济发展和物价实际变动状况，推动社会救助待遇水平的动态调整，继而提升对社会救助现实需求的响应性和充分性。

(六) 经办维度

现实经验表明，经办水平和经办能力是制约社会救助精准治理的重要因素。应当从规范经办体系、完善经办机制、提升经办能力、降低信息成本、减少道德风险等角度，完善社会救助经办体系建设。

第一，治理方式从粗放型转向精细型。提升社会救助的精准性，就应当大力改进社会救助的治理方式，促进社会救助治理方式从粗放型向精细型转变，提升经办、管理的规范化、精细化程度，在经办流程、关键环节、标准设置、风险防控、评估改进等多个方面，用制度约束、精准实施来改变社会救助各方主体的行为模式，提升整个社会救助全流程的精准性。重点改进专项社会救助的治理水平，完善多维度、异质性的救助对象识别机制，通过推进精准治理，减少专项救助对低保资格的依赖，避免救助项目叠加问题，降低“悬崖效应”。第二，优化现有治理体系格局。优化社会救助体系设计和实际运行当中各方权利的设置和责任边界，充分利用分权机制，特别是审批权、审核权、资金发放权三权分离，最大限度地减少街头官僚自由裁量权，避免经营俘获问题，提高整个社会救助实施的精准性，减少道德风险行为的发生。另外，大力加强社会救助经办管理的动态体系建设，提升动态经办管理能力，大幅改善社会救助的整体治理能力和治理绩效。第三，着重利用信息工具削弱道德风险。要重视对信息设施、信息工具的利用，在利用互联网大数据的基础上，积极开发各类识别指标、预警指标，以及各类辅助判断标准，通过积极利用低成本、高准确度的信息工具，最大限度地利用信息工具削弱道德风险发生的可能性，规范社会救助各方行为。还应当积极利用信息工具提高信息核对、动态管理等方面治理能力。第四，鼓励社会、社工参与治理体系。鼓励社会(包括社会工作专业组织和人员)介入社会救助服务供给和社会救助整体治理^[23]，包括信息核查、监督检查、评估评价、服务提供等多个环节，通过提升全社会对社会救助治理的参与性，改进社会救助整体治理水平和精准状况。

(七) 支撑维度

社会救助体系的稳健、高效、精准运行，有赖于规范、扎实、有力的支撑体系，包括法治、财政、队伍、信息、协调机制、多主体参与等多个方面。

第一，进一步推动社会救助法治化建设。应当加快社会救助法治化体系建设，适时启动社会救助法的立法程序；同时，应当加强各地方社会救助相关法律法规的建设工作，推动整个社会救助体系法治化进程。通过加强社会救助法治化，进一步规范社会救助各方行为，强化社会救助中道德风险的惩戒力度，减少违规行为、降低福利欺诈发生概率，从而保障整个社会救助体系稳健、有序、精准运行。第二，夯实社会救助财政支持基础。充实的资金支持是社会救助体系稳健运行的关键，要逐步提高中央财政在社会救助体系中承担的比例，加大中央向地方财政救助资金的转移力度，这在当前部分地方财政遇到极大困境的背景下更为必要。第三，加强社会救助队伍和能力建设。要重点夯实基层社会救助队伍建设，加大编制、人员、收入、设备设施等方面的支持，强化基层民政力量、提升社会救助经办能力和整体治理能力。第四，大幅改善信息基础设施和能力。信息化、互联网、大数据是社会救助精准治理改进的关键支撑，应大力加强社会救助经办体系的信息化建设，加快建设社会救助综合信息平台，夯实、推广经济信息核对平台，重视外生的目标指示器信息采集，降低信息收集、核对、处理成本，提高整个社会救助体系的工作效率和专业性，提升整个社会救助体系的实际治理效能。第五，进一步完善部际协调、衔接机制。在社会救助领域，应进一步完善部门间的衔接与合作机制，降低部际协调成本、改善部际协调效果，落实一门受理、部门协同办理、资源统筹、信息互通、综合救助，落实部门协同的综合救助模式；同时，调适数据接口、提升数据互通及时性，积极利用信息化手段降低部门间协调衔接成本。第六，培育社会组织、鼓励社会参与。应当大力培育、发展包括社会工作组织在内的各类社会组织，鼓励社会参与社会救助治理，综合发挥政府、市场、社会三个机制的优势，形成政府、市场、社会三者相互补充、相互支撑的合作局面，促进慈善、社工等多种社会力量融入社会救助，在专业化服务供给、合作治理方面发挥积极作用，进而大幅提升社会救助精准治理水平。