一、引言

党的十九大提出“尽快实现基本养老保险全国统筹”，由中央调剂金制度逐渐过渡到统收统支的养老保险全国统筹模式是完善养老保险体系的基本要求。目前，城镇职工养老保险呈现地区碎片化特征，以缴费率为判断指标，广东、浙江等地区基础养老保险缴费率为14%，辽宁、黑龙江等地区基础养老保险缴费率为20%，地区差异较为明显。城镇职工养老保险地区碎片化是在养老保险制度“扩面”时期，为了反映不同地区经济社会发展水平差异和缴费能力的高低有别而设定的符合地区发展特征的养老保险制度模式，对于实现养老保险“扩面”目标发挥了重要作用。但随着人口老龄化程度逐渐加深和地区间资本流动的愈发频繁，养老保险地区碎片化对养老保险基金收支平衡和地区经济发展平衡产生的不利影响也愈发凸显，因此，需要提高统筹层次，由省级统筹向全国统筹转变。养老保险全国统筹涉及到缴费率一元化、央地关系调整等诸多问题，是一个逐步推进的动态过程，准确判断养老保险全国统筹的制约因素，有针对性地构建全国统筹实现机制，可以有效降低全国统筹阻力，顺利实现全国统筹目标。

二、文献综述

养老保险的全国统筹问题，一直以来都受到了学术界的广泛关注，在全国统筹必要性、合理方案和实现机制等方面都已进行了持续的研究。

随着养老保险地区碎片化的不利影响愈发凸显，学者们开始关注养老保险全国统筹的合理性和必要性。郑功成认为, 统筹层次偏低会导致养老保险缴费负担形成地区差异，损害市场经济公平环境，因而亟需加快养老保险全国统筹。^[1]万春、邱长溶利用精算平衡模型对养老保险全国统筹收支平衡进行预测，认为全国统筹能够满足预定目标替代率的偿付要求。^[2]贾洪波、方倩认为养老保险全国统筹会产生显著的收入再分配效应，对缩小不同收入群体之间的养老金待遇差距具有积极作用。^[3]王银梅、李静利用双重差分方法对市县级统筹向省级统筹转变过程中养老保险基金收支平衡状况进行计量检验，认为提升统筹层次有利于缓解养老保险基金收支缺口。^[4]同时，以合理实施养老保险全国统筹为导向，学术界对全国统筹方案进行了诸多研究。穆怀中等构想了养老保险全国统筹方案，并以收入再分配系数为判断指标，得出以10%替代率的中央统筹方案为全国统筹起步方案。^[5]林宝提出将缴费率纳入基础养老金待遇确定机制，构建以实际缴费率与制度缴费率比重进行加权的基础养老金待遇计算公式，以实现养老保险全国统筹过程中的横向公平和纵向公平。^[6]肖严华、左学金构建了全国统筹的国民基础养老金框架，提出以“折扣”费率将农业劳动者、个体劳动者等纳入统一的国民基础养老金范畴。^[7]龚秀全提出在全国均等化基础养老金基础上再建立地方基础养老金的方式，推进养老保险全国统筹的实施。^[8]

在尽快推进养老保险全国统筹的政策要求下，学术界也对养老保险全国统筹制约因素及实现机制进行了深入研究。何文炯提出权责清晰是实现养老保险全国统筹的重要基础，要明确中央、地方和参保主体的筹资责任，妥善处理历史债务。^[9]邓大松、薛惠元研究认为养老保险全国统筹面临地方利益固化、打击征缴积极性和逆向转移支付等问题，提出“中央基础养老金+地方基础养老金”模式、明确中央和地方责任等对策建议。^[10]韩克庆认为, 制度惯性、地方保护和部门利益等因素制约全国统筹顺利实施，提出实现养老保险全国统筹的渐进方案、过渡型方案和激进方案三种政策路径。^[11]邓悦、汪佳龙以博弈论分析视角对养老保险全国统筹过程中的中央和地方利益博弈关系进行研究，提出中央地方下放部分财权，建立两级管理体制等全国统筹实现机制。^[12]鲁全构建了基于需求者流动性和需求者差异性的央地间行政管理权责分配分析框架和基于制度自身可持续性与地方财政能力的央地间财政管理权责分配分析框架，研究养老保险全国统筹过程中的中央和地方责任分配问题。^[13]夏珺、李春根认为养老保险全国统筹难点在于平衡地区间、央地间的利益，以及全国统筹制度变迁成本，提出从组织管理体制和约束机制等方面推进全国统筹。^[14]

学者们从养老保险全国统筹现实需求出发，研究设定养老保险全国统筹合理方案，针对统筹层次提升过程中存在的问题提出解决方法，对促进养老保险全国统筹发挥了重要理论支撑作用。文章在上述研究基础上，以供给侧结构改革降费率等新政策环境为出发点，进一步分析养老保险全国统筹的基本动因，确定全国统筹制约因素，并创新提出降费率、夯实缴费基数与全国统筹联动等实现机制。

三、养老保险全国统筹主要动因 (一) 促进地区经济发展平衡

城镇职工基础养老保险缴费是企业社会保险缴费成本的主要组成部分，对企业经营成本具有直接影响。受经济发展水平和人口结构等因素影响，各地区对城镇职工基础养老保险缴费率进行了调整。广东省和浙江省养老保险制度赡养比较低，基础养老保险缴费率仅为14%，而黑龙江省和辽宁省等地区养老保险制度赡养比较高，养老保险基金收支平衡压力较大，基础养老保险缴费率保持20%未进行下调，如表 1所示。

养老保险缴费成本会对投资和就业产生影响^[15]，从而制约地区经济发展。缴费率地区差异导致各地区养老保险缴费成本不同，进而进一步强化地区经济发展差异，不利于实现地区经济社会均衡发展。养老保险缴费成本差异与经济发展水平差异之间有可能形成相互强化的非良性循环。养老保险缴费率高，企业和个人缴费成本也相应偏高，制约投资和消费，不利于经济持续发展。经济发展速度放缓，会导致就业容载力下降，劳动力人口外流，制度赡养比提高，养老保险基金收支平衡压力增加，养老保险缴费率难以降低，加剧地区之间缴费成本差异。缴费成本地区差异在现行省级统筹层次下难以实现自发收敛，需要提高统筹层次。实行统一缴费率是统收统支养老保险全国统筹模式的基本要求，在实现基础养老保险缴费率一元化的情况下，各地区企业养老保险缴费成本相同，避免了形成资本流动的制度性障碍，有利于实现地区间均衡发展，也有利于实现全面振兴东北老工业基地等区域发展策略目标。因此，设定地区一元化缴费率，促进地区经济发展平衡，是养老保险全国统筹的重要动因。

(二) 供给侧结构改革降费率

养老保险降费率是供给侧结构改革降成本的重要方面之一，也是完善养老保险体系的重点任务。2016年人社部和财政部颁布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，提出单位缴费比例超过20%的地区，将降费率降低至20%，养老保险基金累计结余可支付月数超过9个月的地区，阶段性将单位缴费比例降低至19%。2018年人社部和财政部又颁布了《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》，提出单位缴费比例超过19%以及单位缴费比例为19%且基金累计结余可支付月数超过9个月的地区，阶段性执行单位缴费比例19%直至2019年4月30日，但并未明确提出如何进一步降费率。

从各地区养老保险降费率的现实情况来看，养老保险基金收支结余水平越高，越容易实现降费率目标。现阶段将单位缴费率降低至20%以下的地区，基金累计结余够支付月数普遍排在前列。而黑龙江、辽宁等仍保持单位缴费率为20%的地区，基金累计结余水平较低，这些地区面临着养老保险降费率的困境，降低缴费率有可能会导致养老保险基金收入下降，增大基金收支缺口，保持缴费率不变将会导致企业成本偏高，不利于经济发展。降费困境有可能会导致政府短视行为，而增加养老保险长期收支非均衡风险。如部分地区采用盲目扩面等方式增加短期基金收入，但长期来看，有可能会出现新增收支缺口^[16]，而不利于长期收支平衡，这种非理性的短视行为不利于应对人口老龄化高峰对养老保险制度的冲击。

同时，高缴费率地区也大多面临着经济增长放缓的压力，难以通过财政补贴方式补偿降费导致的收支缺口。因此，养老保险降费率过程中会出现缴费率与降费空间“倒挂”的矛盾，高缴费率地区降费空间小，而低缴费率地区受制度赡养比较低等因素影响，降费空间反而较大。要实现养老保险降费率目标，就需要提高养老保险统筹层次，一方面可以利用养老保险全国统筹基金来补偿降费率导致的收支缺口，另一方面也有利于中央财政在统一制度框架内进行统筹安排，合理进行财政补贴。

(三) 实现养老保险基金收支平衡

目前，城镇职工养老保险基金收支平衡存在显著地区差异，部分地区养老保险基金当期收支结余较多，如广东、北京等，而部分地区出现养老保险基金当期收支缺口，如辽宁省城镇职工养老保险基金当期收支缺口为343.8亿元，黑龙江、山东和湖北等地区也出现不同程度收支缺口。在养老保险基金累计结余方面，广东省城镇职工养老保险基金累计结余最高，达到了9 245亿元，累计结余可以支付58.5个月的养老金，北京市城镇职工养老保险基金累计结余可以支付37.8个月。部分地区基金累计结余水平逐渐下降，黑龙江省城镇职工养老保险基金累计结余已经为负，需要政府财政补贴才能够满足基金支出需求，如表 2所示。

在养老保险省级统筹层次下，养老保险基金难以在全国范围内调剂使用，使得高基金结余与基金收支缺口并存。在推行养老保险全国统筹过程中，可以增强基金调剂使用功能，促进养老保险基金收支平衡。

四、养老保险全国统筹制约因素

养老保险全国统筹能否实现促进地区经济平衡发展、推进供给侧结构改革降费率和基金收支平衡等目标，受中央和地方缴费博弈等一系列条件制约，只有准确判断制约条件，有针对性地设定应对机制，才能够顺利实行全国统筹。

(一) 中央和地方筹资博弈

在养老保险省级统筹条件下，地方政府对养老保险征缴存在逐底竞争行为^[17]，地方政府为了降低企业成本、吸引投资，从而促进经济发展，会放松对养老保险征缴的监管，在一定程度上导致实际缴费率下降，使得养老保险基金实际收入低于理论征缴收入，在一定程度上增加了基金收支缺口, 如表 3所示。养老保险省级统筹模式下，地方政府需要承担更多的财政兜底责任，放松养老保险征缴监管导致的基金收支缺口要由地方政府财政补贴。即使这样，地方政府为了促进经济发展，仍然会采取放松监管等逐底竞争行为。提升养老保险统筹层次，财政兜底责任由地方政府上移到中央政府，收支缺口将会由中央财政补贴。在此情况下，地方政府有可能会进一步放松养老保险征缴监管，降低养老保险实际缴费率，强化制度管理对养老保险基金收支缺口的影响。因此，养老保险全国统筹有可能会强化地方政府养老保险征缴的道德风险，使得统筹层次提升不仅难以实现促进收支平衡的目标，反而会新增基金收支缺口。在实施养老保险全国统筹过程中，应该准确判断中央和地方政府筹资博弈，采用合理方式降低地方政府养老保险征缴道德风险。

(二) 低缴费成本地区统筹意愿低

养老保险缴费率地区差异是推进养老保险全国统筹的主要动因，同时也是养老保险全国统筹的重要阻力。在统筹层次提升过程中，需要实现养老保险缴费率地区一元化。设定地区统一缴费率面临两种方案选择，一是就低不就高，即选择低缴费率地区作为统一标准；二是设定收支平衡平均缴费率，通过养老保险基金收支平衡测算得到各地区基础养老保险统一缴费率。第一种选择将会面临养老保险基金收不抵支风险，因此以收支平衡缴费率为统一缴费标准是更为理性的选择。

设定收支平衡统一缴费率意味着高缴费率地区要适度降低费率，而低缴费率地区需要提升缴费率。提升缴费率将会导致该地区企业缴费成本增加，不利于吸引资本流入和促进就业。因此，低缴费率地区提升统筹层次意愿偏低，养老保险全国统筹面临阻力。虽然可以通过强制推行全国统筹而提高缴费率，但如果不能合理解决低缴费率地区企业成本上升等问题，强制提高缴费率必然会导致基金征缴道德风险等问题。

(三) 高收入地区养老金给付水平下降风险

养老保险全国统筹不仅影响各地区缴费水平，也会对养老金给付水平产生影响。在养老保险统筹层次提升过程中，在省级统筹养老金给付基数基础上，需要进一步将全国社会平均工资纳入给付基数，扩大养老保险基金风险分担和收入再分配范围。加入全国平均工资要素，低收入地区养老金给付基数增加，相应的养老金给付水平也随之提高，而高收入地区养老金给付基数下降，相应的养老金给付水平也随之下降。养老保险全国统筹有可能会导致高收入地区养老金给付水平下降的风险，对推进全国统筹产生阻力。

假定典型劳动力养老保险缴费30年，基础养老金替代率为30%，在养老保险省级统筹给付方案下，以(个人指数化工资+省社会平均工资)/2为给付基数，随着养老保险全国统筹实施，在给付基数中加入全国社会平均工资，给付基数变为(个人指数化工资+省社会平均工资+全国社会平均工资)/3。文章以2017年工资收入数据为例，分别对各地区统筹层次提升前后养老金给付水平变化进行测算，如表 4所示。测算发现，由省级统筹上升到全国统筹的情况下，北京、天津、上海、江苏、浙江等地区养老金给付水平下降。为了降低养老保险全国统筹阻力，需要采用中央财政补贴转移支付等方式保证高收入地区养老金水平不降低，否则将会导致高收入地区养老福利损失，制约全国统筹的顺利实施。

(四) 中央财政补贴风险

在城镇职工养老保险制度运行过程中，受人口老龄化程度加深和遵缴程度下降等因素影响，各级财政补贴水平逐渐提高，由2012年2 648亿元增加至2017年8 004亿元，占财政总支出比重由2012年2.11%增加至2017年3.94%，如图 1所示。在实施养老保险全国统筹情况下，短期内可以利用统筹基金结余补偿部分地区养老基金缺口，发挥降低财政补贴水平的作用。但如果不能有效控制地方政府筹资的道德风险，强化筹资监管，有可能会在短期内耗光基金累计结余，导致长期内养老保险基金收支缺口增加，中央财政补贴风险提高。因此，中央财政补贴风险阻碍养老保险全国统筹政策实施。

五、养老保险全国统筹实现机制 (一) 降费率、实费基与全国统筹联动实施

养老保险全国统筹要求实现地区缴费率一元化，高缴费率地区向统一缴费标准适度调整，这与供给侧结构改革降费率目标具有内在一致性。养老保险全国统筹缴费率地区一元化为降费率提供了适度标准，降费率为实现养老保险全国统筹提供了现实可行路径。以养老保险全国统筹一元化缴费率为标准，可以解决降费率标准问题，即城镇职工基础养老保险缴费率降低至多少为合理。养老保险全国统筹与降费率可以联动实施，以养老保险全国统筹长期精算平衡为主要依据，确定城镇职工基础养老保险地区一元化适度缴费率，高缴费率地区向全国统筹适度缴费率阶段性调整，实现养老保险全国统筹缴费率地区一元化目标。

城镇职工基础养老保险降费率需要与夯实缴费基数相联动。在现行缴费率偏高情况下，部分参保主体选择低保缴费基数等方式规避缴费，导致养老保险实际缴费基数低于理论水平，形成了“高缴费率—低缴费基数”的筹资模式。缴费基数不实也是导致养老保险降费率难以实现的重要原因。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，确定社会保险费将由税务部门征缴，这对夯实缴费基数具有重要作用。但养老保险降费率具体路径尚不明确，降费率与夯实缴费基数改革相分割不利于供给侧结构改革降成本，也会对推进夯实缴费基数改革产生阻碍。因此，需要进一步明确降费率目标和具体路径，实现“高缴费率—低缴费基数”向“低缴费率—高缴费基数”的转变。

养老保险全国统筹与降费率、夯实缴费基数联动实施，以养老保险全国统筹地区一元化缴费率为适度标准，以夯实缴费基数为前提条件，逐步实现高缴费率地区适度降费目标。

(二) 基础养老金全国统筹“二账户”

针对养老保险全国统筹地方政府筹资道德风险和统筹层次提升可行性等问题，文章提出基础养老保险全国统筹“二账户”模式，选择养老保险替代率10%构建全国统筹中央账户，将这部分养老保险基金划拨中央，实施统收统支全国统筹，养老保险剩余替代率构建省级统筹地方账户，除上拨中央账户之外的养老保险基金留存地方，实行省级统筹。基础养老金全国统筹“二账户”是由省级统筹向全国统筹转变的过渡形式，但区别于中央调剂金制度。基础养老保险全国统筹中央账户实行统收统支模式，可以通过替代率和全国养老保险制度赡养比确定中央账户一元化缴费率，并与留存地方政府省级统筹缴费率共同组成城镇职工基础养老保险缴费水平，这也有利于实现养老保险地区一元化适度降费率目标。

基础养老金全国统筹“二账户”方便与中央调剂金制度对接，中央调剂金制度是各地区按比例上缴基金收入，形式上与全国统筹中央账户相同，可以实现与中央调剂金制度有效对接，中央账户也是中央调剂金制度向统收统支全国统筹模式转变的合理路径。

由于大部分养老保险基金留存地方政府进行省级统筹，地方财政仍将承担财政补贴责任，因此可以在一定程度上降低地方政府筹资的道德风险，避免产生额外的收支缺口。

(三) 中央财政反向激励补贴机制

养老保险全国统筹过程中需要中央财政承担更多的补贴责任。养老保险全国统筹要求低缴费率地区提升缴费率至一元化标准，这会导致该地区企业缴费成本增加，需要由中央财政承担主要补贴责任，辅之地方政府财政补贴，以保证实际缴费负担不增加，降低全国统筹阻力。统筹层次提升有可能会导致高收入地区养老金给付水平下降，同样需要中央财政进行补贴，以保障养老福利不损失，提高全国统筹意愿。

在实施养老保险全国统筹情况下，地方政府财政兜底责任上移中央，缺少对养老保险制度监管的动力。针对这一问题，可以采用反向激励机制，中央政府对各地区养老保险进行财政补贴时，可以选择两个维度标准，一是养老保险基金财政补贴现实需求，二是养老保险制度运行效率，如果该地区养老保险制度遵缴程度高，实际缴费基数更加接近理论水平，中央财政补贴可以适当提高，相反则可以适当降低财政补贴水平。

(四) 养老保险全国统筹垂直管理体制

实施养老保险全国统筹首先要对各地区养老保险历史债务进行准确测算，明确中央和地方责任边界，中央财政负担全国统筹实施后养老保险基金收支缺口，而地方财政负担全国统筹实施前养老保险历史债务。

在养老保险全国统筹管理模式方面，可以采用垂直管理体制。中央社会保险经办机构负责编制养老保险预算决算，制定养老保险改革战略和具体实施策略，成立全国性养老保险监督机构，各级地方政府养老保险监管机构受中央统一管理，负责监督各地区养老保险基金征缴等问题。