北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (2): 27-33   PDF    

·社会保障专题

主持人语:增进民生福祉是发展的根本目的。作为新时代增进民生福祉的重要抓手,社会保障体系建设应该要按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。本期社会保障专题对社会保障体系建设转向及未来政策选择、基础养老保险基金全国统筹、医疗保险基金安全、长期护理保障制度建设、社会救助精准治理以及流浪儿童救助政策执行这六个方面的议题进行深入分析。这些讨论坚持了以人民为中心的发展思想,紧密围绕新时代社会主要矛盾即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾展开,聚焦国内社会保障发展的最新实践要求,论及了一般社会保障制度、养老金制度、医疗保障制度、长期护理保障制度、社会救助制度这些社会保障专门领域。希冀这些文章的讨论能够在推进中国特色社会保障体系建设以及增强人民对社会保障的获得感方面起到积极作用。

——贾洪波(北京航空航天大学公共管理学院副研究员)

中国建成世界最大社会保障体系后的政策选择
单大圣     
国务院发展研究中心, 北京 100010
摘要:改革开放40年来,经过不懈努力,中国建成了世界最大的社会保障体系。在这一过程中,社会保障的历史方位也发生着转折性变化,从经济体制改革的配套工程演变为现代国家治理的基础制度。但是,中国社会保障体系虽大却不够强,还难以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。未来要努力提高社会保障质量,建议可从提高社会保障决策层次、推动社会保障制度尽快成熟定型、扩大社会保障制度的开放性和灵活性、加强社会保障公共服务体系建设方面着手,建立相对集中的社会保障管理体制。
关键词 社会保障体系      国家治理      社会保障质量      社会保障管理体制      公共服务     
China's Policy Choice after Establishing the World's Largest Social Security System
SHAN Dasheng     
Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China
Abstract: China has established the world's largest social security system since it launched its Reform and Opening-up program 40 years ago. Over the course of the reform, the function of social security system has significantly transformed from a supporting project for economic reform to the institutional basis of modern national governance. Yet, China's social security system is not strong enough to meet the demands of modernizing national governance system and ability. In the future, China needs to improve the quality of social security, for which more work needs to be done in terms of policy-making, institutionalization, openness, flexibility and centralization of management.
Keywords: social security system     national governance     social security quality     social security management system     public service    

改革开放40年来,中国对计划经济时期的社会保障制度进行了根本改革并不断补齐制度短板,经过不懈努力,基本实现了制度全覆盖,建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界最大的社会保障体系。[1]随着社会保障体系从无到有、从小到大,社会保障与经济社会发展、社会保障在国家治理中的地位作用也在发生着转折性变化。建成世界最大社会保障体系后的中国将面临着比改革开放初期更为复杂多样的政策选择,需要及早研究与应对。

一、中国已经建成世界最大的社会保障体系

新中国成立后,为保障劳动群众的基本权利,党和政府迅速建立了覆盖全民的社会保障制度。当时的社会保障体系虽然在形式上实现了全民覆盖,但是是以城乡分割为基础的,乡村人口只有极为有限的国家救济,主要还是依靠农村集体组织的互助共济。城镇社会保障制度是低水平的,权责不清晰、社会化程度低、互助共济功能有限。总体看,这一制度还称不上是现代社会保障制度,本质上是单位体制和劳动者就业终身制的延伸,是社会管理体制的组成部分,它虽然有利于增强国家对社会的组织、动员和控制能力,保持高度统一的社会秩序,但政府包办一切的体制也使得社会缺乏必要的流动性、活力和自我调节机制。[2]

改革开放以后,中国首先恢复了被“文化大革命”时期破坏了的社会保障制度。随着改革不断深化,社会保障不适应问题逐渐暴露。以20世纪80年代开展退休费用和医疗费用社会统筹试点为先声,以1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》为起点,以责任分担、社会化、多层次化为改革方向,中国重构或新建了城镇企业职工养老、失业、医疗、工伤保险以及城市低保制度,并适时将社会保障拓展到乡村人口和城镇居民,覆盖到非国有单位和灵活就业人员,逐步建立起系统完备的社会保障体系,其主体包括缴费型的社会保险项目、非缴费型的社会救助项目以及促进人力资本提升和能力建设的社会服务项目。40年的改革是革命性的改革,反映在重构了社会保障权利义务关系、重塑了整个制度的组织体系与运行机制、建立满足不同群体不同需求的多层次结构体系,实现了新旧制度的根本性转变,这在人类社会保障发展史上是绝无仅有的现象。[3]6—8在加强制度建设的同时,中国以“人人享受社会保障”为目标,努力扩大社会保障覆盖面,最终建成了世界最大的社会保障体系。

“大”体现在三个方面。一是覆盖人数多。2017年,养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险参保人数分别为9.15亿人、13亿多人、2.3亿人、1.9亿人和1.9亿人[4],全国低保覆盖5 306万人[5]。二是收支规模大。2017年全年社会保险总支出达57 145亿元,占当年GDP的7.0%,成为中国最大的政府支出项目;从收入支出合计看,2017年高达124 299亿元,占GDP的15.0%,五项社会保险(含城乡居民养老和居民基本医疗保险)滚存结余77 311亿元[4];全国社会保障基金资产总额2.22万亿元。[6]三是管理服务网络严密。中央到省、市、县、乡镇(街道)五级社会保障管理服务网络,面对数以亿计参保对象开展登记、待遇支付、政策咨询等服务,社会保障卡持卡人数超过11.5亿人,教育、养老、医疗机构为属地居民提供基本可及的社会服务,形成了世界最庞大的公共服务体系。

最大社会保障体系稳定了社会未来预期,增强了人民群众获得感、安全感,成就有目共睹,也得到了国际社会的高度肯定。国际社会保障协会(ISSA)在第32届年会上授予中国政府“社会保障杰出成就奖”,认为中国对国际社会保障改革发展提供了“成功的典范”,做出了“举世无双的杰出贡献”。中国建成世界最大的社会保障体系,最根本的原因在于:一是始终坚持以经济建设为中心,不断增强综合国力,为社会保障制度建设奠定了坚实的物质基础。二是牢牢把握共享发展这个要求,在经济发展的基础上适时加快社会保障制度建设,使人民通过社会保障制度共享改革发展成果。三是坚持理论指导和实践探索辩证统一,中国社会保障制度建设也是在“摸着石头过河”中探索前进的,但决不是盲目的、无序的,而是有意识、有目的的探索过程,也就是始终坚持问题意识,注重借鉴吸收国内外改革发展有益经验,不断实践、比较,形成规律性认识,又用正确理论指导新的实践。

二、社会保障历史方位的转折性变化

观察改革开放40年来中国社会保障制度的历程,一个趋势性变化就是社会保障的历史方位不断发生变化,逐步从经济体制改革的配套工程走向经济社会发展的舞台中央,这是由中国发展阶段的变化和社会保障自身发展等诸多因素决定的。

改革开放初期,在以城市为重点、以国有企业改革为中心的经济体制改革过程中,社会保障主要作为国有企业改革的配套工程,解决企业社会保障负担苦乐不均的突出矛盾,消除劳动力流动的体制束缚,创造平等竞争的经营环境。1993年,党的十四届三中全会将建立多层次的社会保障体系作为社会主义市场经济的五大支柱之一,开始从适应新的经济体制等更宽的视域推进社会保障改革。之后,随着改革向纵深推进,各类社会矛盾和问题凸显,社会保障作为“社会安全网”的作用受到重视,在制度建设上逐渐呈现应急的特征,更多是对社会问题的选择。[7]特别是世纪之交,面对亚洲金融危机的外部冲击以及国有企业改革引起的劳动力结构剧烈调整,党和政府不得已采取了“两个确保、三条保障线”的措施,维持了社会大局稳定,也间接加快了社会保障制度建设步伐。2002年以后,中国从坚持以人为本、推动改革发展成果共享以及促进经济社会协调发展的理念出发,考虑综合国力、公共财力等实际情况,主动加快社会保障制度建设,着重补齐制度短板、统筹城乡发展、促进社会公平。即使面对2008年美国次贷危机的挑战,仍然持续加大财政投入,使社会保障制度建设迈上了一个大台阶。党的十八大以来,中国又以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,不断完善社会保障制度机制,优化结构、提高水平、改进管理服务,社会保障制度建设进入到自我完善、巩固提高的新阶段。

经过40年的改革探索,全社会对社会保障规律的认识不断深化,同时由于社会保障自身的发展,社会保障从来没有像今天这样深刻影响着中国经济社会发展的方方面面。特别是党的十八大以来,这种变化和影响更加明显了。人们发现,如果说在改革初期主要是着眼于适应经济社会发展需要,并综合考虑发展阶段、财政水平、政府治理能力等“自变量”,来确定社会保障这个“变量”的话,那么建成世界最大社会保障体系后,社会保障与社会经济发展以及国家治理的关系正在发生着转折性变化,社会保障作为国家治理的“自变量”进而影响社会经济发展各类“变量”的因素正在起着压倒性优势,突出体现在以下方面:

第一,社会保障成为重要的宏观经济政策。近年来,面对错综复杂的经济形势,中国逐步形成了“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”的宏观经济政策框架。中国社会保障实现全民覆盖、保险保障基金规模从小到大后,已经不仅仅具有托底的社会政策功能,而且成为宏观经济运行的决定力量,主要表现为在宏观上,政府管理的体量庞大的保险保障基金成为广义政府收支的重要组成部分,其中,积累性基金又对资本市场有着不可忽视的影响,因此社会保障与财政、金融政策一起,成为平抑宏观经济波动的重要力量;在微观上,社会保障费(税)在企业成本中所占比重越来越高,直接影响企业生产决策和用人决策,社会保障待遇调整还从深层次上影响社会预期,进而影响全社会消费决策。[8]41—42近年来,宏观经济管理部门在研判经济形势时,经常参考社会保障收支因素,并反复使用调整社会保险费率和社会保障待遇等政策工具,即为例证。

第二,社会保障成为社会治理的基础性制度。最大的社会保障体系覆盖全民,满足公民基本的社会需求,有利于缓解社会不安和焦虑,成为维持社会稳定的压舱石。同时,社会保障通过组织严密的经办服务体系渗透到社会各个角落和千家万户,为国家在市场经济条件下对社会进行有效管理提供了组织基础。更进一步,社会保障通过互助共济、责任分担等机制,成为单位制逐渐削弱后将个体的心理、情感联系起来的重要纽带,它通过培育自信、他信、互助等社会资本,成为将原子化的个体黏合起来的基础制度。[9]3—16另一方面,社会保险保障资金的扩大将极大改变医疗、养老、教育等公共服务过去由政府财政直接供给的筹资结构,可以通过“战略性购买”等机制影响公共服务布局及资源配置,提升公共服务质量和效率。

第三,社会保障成为现代国家建设的重要支柱。现代国家普遍将社会保障看成是国家的“责任”,从而获得社会各阶层的认同。同时,社会保障是政府政权合法性与国家长治久安的基础,也是增强各类人群对国家共同体的认同感和归属感的重要制度。[9]3—16中国建成最大社会保障体系后,社会保障在强化公民的国家认同意识和增进社会团结方面的作用将更加突出。随着政府职能转变,社会保障将成为公共财政支出的主体,也将是政府管理的最大规模的公共事务,成为国家治理的重要支柱。同时,社会保障事务在国家统一决策与分级管理相结合的体制下[10],将极大改变各级政府的事权和财权关系,进而深刻影响中国现代国家建设,其意义不亚于20世纪90年代建立的分税制体制。历史上,美国社会保障体系的建立,扩大了联邦政府财政汲取能力和机构规模,扭转了此前联邦政府事权少、州权过大的格局,加强了联邦政府对美国社会的管理,奠定了今日美国的国家制度形态,也推动建立了公民对超越社区和州层面的国家认同和国家建设。[11]

第四,社会保障成为检验党和政府人民性的试金石。对于一个负责任的执政党和政府来说,既要不断把“蛋糕”做大,又要把不断做大的“蛋糕”分好,特别是积极回应解决各类社会需求,这是提升人民对政府合法性认同的重要基础。改革开放40年来,中国共产党坚持“以人民为中心”的发展理念,在解放和发展社会生产力的同时,积极探索共同富裕的有效实现形式。特别是不断深化对社会保障性质的认识,顺应城乡居民对社会化保障及服务的需求,将社会保障纳入保障和改善民生工作,建成最大社会保障体系,使亿万群众化解了社会风险,分享了社会经济发展成果,社会保障已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。[3]6—8党的十九大报告进一步将保障和改善民生提升到“为什么人的问题”的高度,提升到“检验一个政党、一个政权性质的试金石”的高度。[12]将以社会保障为代表的民生保障工作作为检验党和政府人民性的试金石,既体现了中国共产党对自身宗旨的清醒认识,也是由社会保障从小到大后发挥的功能作用所决定的。

第五,社会保障成为国际经济治理的重要因素。社会保障作为一种国内的收入转移制度,本身是为了解决国内的社会问题。但是,在全球化时代,却变成一个国际问题,即需要在国际政治层面对各国的国家战略进行整合,使得社会保障越来越成为国际经济治理的重要议题[9]3—16,联合国《2030年可持续发展议程》就代表了这方面的努力。在经济全球化背景下,最大社会保障体系面临着两种相反的政策效应,一方面可能削弱我国劳动力低成本的比较优势;另一方面,13亿多人口享受社会保障,彰显了中国作为负责任大国对公民权利的尊重,体现了比低廉的劳动力成本更有竞争力的国家软实力。中国作为一个负责任的大国,在国际经济治理中如何看待社会保障问题,如何按照共同但有区别的责任等原则,将落实国际社会认可的社会保障底线目标同本国发展战略有效对接,已经成为非常现实的问题。

第六,最大的社会保障体系不容许犯颠覆性错误。“中国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误,一旦出现就无法挽回、无法弥补。[13]”社会保障涉及千家万户,具有很强的福利刚性和兜底功能。最大的发展中大国实行世界最大的社会保障体系,既是巨大的成就,也伴随着巨大的责任和风险,同样不容许犯颠覆性错误。如果因为制度设计不当导致社会保障制度不可持续,无法保障公民基本生活和服务,或者造成巨大的财政缺口和长期负债,都将形成系统性风险,甚至引发社会动荡。

总之,随着世界最大社会保障体系的建成,社会保障在国家治理中的基础和重要支柱作用也愈加显著。这种变化决不是停留在理论上,而是实实在在发生着的现实,要求我们从国家治理体系和治理能力现代化的视域进一步完善社会保障制度。

三、中国社会保障体系还难以支撑起现代国家治理要求

需要注意的是,现代社会保障体系普遍是在发达工业化国家法治健全、国家有效的基础上建立的,而中国作为世界上最大的发展中国家,在人口多、底子薄、发展很不平衡的国情下建成世界最大的社会保障体系,无论是规模还是复杂性都是世所罕见的。但是,中国社会保障体系虽大却不够强,面对社会保障历史方位的转折性变化还难以支撑起现代国家治理要求,主要体现在以下方面:

一是社会保障制度还没有成熟、定型。中国社会保障制度的基本框架已基本确立,但是制度还不成熟、未定型,在养老(医疗)保险统账结合模式、社会保险基金投资机制、社会福利模式、社会保障管理体制等诸多问题上至今还存在着激烈的争论和较大的意见分歧。主要是在基本理念上还存在许多模糊认识,特别是社会保障改革坚持的责任分担、互助共济、多层次化等原则,没有得到很好的贯彻。比如,城乡居民医保制度在政府补助下低水平启动,为了增强制度吸引力,持续加大政府投入,个人缴费却没有适当提高,使其事实上成为政府财政支持下的福利制度;再比如基本养老(医疗)保险制度过于强调个人账户的激励效果,互助共济功能受到削弱;还有补充保障制度发育不充分,基本保障支柱的责任过重;此外,长期以来,社会保障制度还比较粗放,没有充分体现精算平衡原则,基金财务可持续性将受到挑战。作为一项基本社会制度,不成熟、不定型的社会保障制度将难以稳定社会安全预期,而且容易诱发道德风险,将来再进行结构改革的难度越大,成本越高。

二是制度仍然保留身份特征等非现代国家因素。建立统一社会保障制度,将人力资源从单位、地域、户籍、编制等束缚中解放出来,实现更大范围的优化配置,曾经是中国经济发展始终保持活力与动力的重要因素。其重要意义还在于逐渐淡化了社会成员的身份特征,强化了基于公民资格和权利义务关系普遍公正享受社会保障待遇的机制,对于现代国家建设具有重要意义。但是,由于历史、体制的原因,中国社会保障制度仍然按照城乡、户籍、职业、单位、行业等进行分割设计,形成碎片化的制度体系和差异化的待遇水平,不仅不能适应中国持续发生的大规模劳动力流动和快速城市化过程,对统一人力资源市场形成障碍,而且进一步强化了身份特征,导致不同群体之间的攀比,影响各类人群对国家共同体的认同感和归属感,社会反映强烈的社会保障“双轨制”“待遇差”的问题长期存在,这对于现代国家建设是非常不利的。

三是社会保障政策协调机制缺失。改革开放初期,基于发挥部门积极性和业务优势的考虑,由部门依据各种约束条件制定社会保障政策,以适应经济社会发展需要,比如劳动保障部门统管就业、工资和养老保险,卫生部门统管卫生服务和农民医疗保障,都有力推动了社会保障制度建设步伐。随着社会保障体系由小到大,已经成为重要宏观经济政策和社会治理基础性制度的社会保障,再由部门推动已经勉为其难,实践中也无所适从。早在亚洲金融危机期间,一些人就批评社会保障制度改革滞后,认为社会保障稳定消费预期的功能未能有效发挥,进一步助长了通货紧缩,另一些人则指责社会保障改革力度过大,增加了个人负担,直接影响到居民的当期消费。[8]41—42近年来政府主动调整企业社会保险费率以及最近一段时间社会保险费征缴体制变化对企业经营的负面影响,从表面上看是经济新常态下企业的成本负担问题,实际上反映出社会保障政策协调机制缺失,缺乏全局性谋划,进而造成决策的混乱。

四是社会保障事权主体重心偏低。以县市级为资金统筹单位并由县市级政府对社会保障事务负责是中国社会保障管理的基本特征,这种体制的管理幅度比较适中,决策信息比较充分,有利于驱动县市级政府高效、准确执行社会保障政策,而且事权责任主体与资金统筹层级相一致,能够形成有效的激励约束机制,是改革开放以来社会保障得以迅速扩大覆盖面的重要因素。[14]但是资金在县市级统筹的层次明显偏低,难以发挥社会保障互助共济的功能。对中国这样一个发展不平衡的大国来说,中央和省级政府统筹不足,仅仅由县市级政府对社会保障事务负责,实际上赋予了几百上千个主体自主组织实施社会保障管理的权力,在区域经济竞争的背景下,社会保障收支都酝酿着巨大的道德风险,最终极易损害社会整体利益。有关方面很早就注意到了这一问题,但是由于社会保障资金体量庞大,既有的资金统筹单位已经形成了比较稳定的利益格局,如果没有强大的改革决心和统筹协调各方面利益关系的精心准备,提高社会保障统筹层次的目标很难真正实现。

五是社会保障管理服务能力不足。中国建成最大社会保障体系后,面对数以亿计、时常变动的参保者以及海量的社会保障关系转移接续业务,社会保障管理服务跟不上、不适应的问题逐渐突出。以新组建的医疗保障局为例,面对十几亿参保人、几十亿次的门诊及住院诊疗服务,特别是医疗服务行为的规范标准等问题,监管难度之大可想而知。[15]更进一步说,除了日常经办业务外,延伸到千家万户和社会末梢的社会保障管理服务体系如何发挥好人口管理和社会治理的功能,则还没有提上议事日程。从发达国家经验看,由于社会保障具有对参保对象“记录一生、保障一生、服务一生”的功能,依托社会保障管理服务体系建立的人口登记、征税和公共服务体系在社会治理中发挥着支柱作用。[16]在这方面,中国还有很大的努力空间。

总之,与建成世界最大社会保障体系相比,进一步建成适应现代国家治理要求的社会保障体系,明显要复杂得多,任务也艰巨得多,其涉及政策、制度、管理等方方面面,但这是中国必须要迈过去的坎,不进则退、非进不可。国际经验表明,一个国家发展的前景,往往取决于这个国家治理能力的水平,国家发展的失败,往往也是因为国家治理的失败。[17]但是不同的发展阶段对国家治理有着不同的要求,一般来说,在较低水平的发展起点上,只要进行有限的改革,即便制度质量不高,也大体能维持一定速度的经济增长和国民收入水平提升,摆脱贫困从低收入社会进入中等收入社会。但是一旦经济发展到一定阶段,如果不及时调整政策和体制,提升制度质量,就难以翻越“高收入之墙”进入高收入国家行列、成为发达的现代国家,反而可能陷入经济低迷、社会动荡的“中等收入陷阱”。[18]对中国而言,如果说建成世界最大社会保障体系,更多的是经济快速发展的结果,那么要支撑中国进入高收入国家行列,实现国家治理体系和治理能力现代化,就需要在社会保障方面进行深层次的政策和制度变革。

四、实现社会保障从大到强的跨越,提高社会保障质量

中国作为一个大国,那么所建成的世界最大的社会保障体系,不仅要大而且要强、质量要高,才能适应现代国家治理要求,为此,提出如下建议:

一是提高社会保障决策层次。鉴于社会保障的功能和影响范围已延伸到社会经济管理的各个领域[9],社会保障已不仅仅是一个民生保障工作,而是与社会、经济和政治等有密切关系的基础制度,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要内容。任何社会保障决策都属于国家治理层面的重大决策,都是需要统筹规划、综合应对、协同推进的国家战略[19],都要追求其在经济、政治、社会等各个方面的综合性效益最大化,这就要求在体制上必须提高社会保障决策层次,建立超越部门之上的社会保障决策机构。其实,在改革开放初期,已经有人意识到社会保障问题的长期性、全局性、战略性问题,提出建立社会保障委员会等建议,但当时的主客观条件均不允许,而现在这已经成为现实的需求。更高的决策层次将统筹考虑社会保障和人口、经济、社会、政治以及国际治理等各方面因素,充分发挥社会保障专家学者、各类智库的作用,推动形成科学的决策。

二是推动社会保障制度尽快成熟定型。当务之急是要解决基本养老保险个人账户问题,党的十八届三中全会提出,完善个人账户制度,为探索适应中国国情的个人账户模式提供了空间。不过,这方面的意见分歧仍然很大,主要矛盾焦点是做实个人帐户还是采取名义帐户制以及个人账户的规模多大,医疗保险个人账户的争论也很大。笔者认为,养老保险个人账户模式必须与基本养老保险定位以及多层次养老保障体系建设统筹考虑。如果基本养老保险仍然承担着绝大部分的保障责任,不管采取什么样的个人账户模式,都难以化解制度本身的系统性风险。此外,还需要在制度建设方面进一步强化责任分担、互助共济的原则,不是单纯地强调共享,而是“共建共享”,既要强调人人享有,也要强调人人尽责,在此基础上,实现不同人群之间的互助共济。要在提高参保积极性和制度可持续性上下功夫,关键是坚持精算平衡的原则,其内涵是在宏观上,要根据人口、经济等因素合理确定并及时调整社会保险政策特别是待遇计发办法,确保基金中长期收支平衡。微观上,要使参保者的缴费与收益密切挂钩,多缴多得、长缴多得,实现激励相容,调动其参保缴费的积极性。[20]

三是扩大社会保障制度的开放性和灵活性。成熟定型的社会保障制度可以给社会以稳定的预期,这是我们努力的方向。同时,也要看到,任何制度都不是一劳永逸的。一方面,社会保障制度在注重满足社会成员的传统需求的同时,也要注意新的社会需求并及时做出回应,比如各国社会保障制度普遍正从兜底保障向改善生活质量、提高人力资本延伸。另一方面,人口流动、家庭结构、就业形式、经济全球化方面的新变化对社会保障的挑战是各个国家普遍面临的问题,只是在不同国家其表现形式、影响程度有所差异。比如,随着人口年龄结构老化,人口受教育年限延长,养老保险赡养降低,而养老金水平只能刚性增长,导致基金平衡压力不断加大,对制度提出了改革的要求。当然,这种改革一般不是结构性的,更多的是参数改革,这也是现代国家治理中社会保障建设的常态。这就要求社会保障制度必须具有高度的开放性和灵活的自我调节能力,才能够适应各种外部变化的要求,制度才有生命力,才能建立起社会保障与经济社会发展的“友好关系”。在这方面,关键是要转变观念,政府没有也不可能包办解决所有的社会保障需求,政府财政需要支持社会保障体系,但社会保障制度主要还是通过基金收支实现自我调节、自我平衡。同时,要完善多层次的社会保障体系,大力发展补充保障体系,发展商业保险和慈善事业,发挥东方社会中家庭承载的情感慰藉、孝老敬老等功能以及父母子女间的相互扶持、亲友互助、邻里互助、集体内部成员互助等机制,提倡单位的自力更生与互帮互助行为。

四是建立相对集中的社会保障管理体制。从国际经验看,对社会保障这类关系全国统一市场规则和管理的事项由中央政府实行集中管理是制度的内在要求。根据中国国情和各级政府治理能力差异,对所有社会保障项目都实行中央集中管理既不现实也无必要,当务之急是要尽快实现基础养老金全国统筹。最近建立的基本养老保险基金中央调剂制度,合理均衡了不同地区间养老保险基金的负担,向着这一改革目标迈出了坚实的步伐。医疗、失业、工伤保险由于与区域性公共服务紧密结合,宜加快推进地市级统筹,研究解决好社会保险关系跨区域转移接续的办法。社会保障管理体制的集中涉及到资金的上收、社会保障事权的调整以及机构管理关系变化,利益关系十分复杂,其难度和艰巨性不亚于1994年实施的分税制改革。在这方面,既需要努力打破部门和地域的利益藩篱,牢固树立全国“一盘棋”思想,又要充分发挥中央和地方两个积极性,通过科学、审慎的制度设计,形成有效的激励约束机制,形成改革合力,还要把握好重要的时间窗口,下定决心了就立即实行,尽可能减少改革过渡期间的道德风险。

五是加强社会保障公共服务体系建设。世界最大社会保障体系必须有最强大的公共服务体系支撑,才能将制度建设的成效转化为人民群众的获得感。从实际情况看,由于社会保障业务的广泛性、综合性,围绕社会保障各类事务的管理服务体系已经成为政府对基层社区进行有效治理的组织基础。因此,加强社会保障公共服务体系建设还具有改善社会治理的重大意义。在这方面,首先是要完善服务体系,继续推进管理服务社会化,将非国有单位和灵活就业人员纳入社区实行社会化管理。结合机关事业单位社会保障改革,探索将目前分散在机关事业单位的离退休管理机构的职能适当集中起来,由统一的机构行使,真正实现社会化管理。要按照“方便可及”的要求,推动经办服务体系向基层延伸,整合经办资源,设置综合服务窗口,优化服务流程,集中面向各类保障对象提供一站式服务。其次是加强能力建设,社会保障管理服务量巨大,必须有机构和队伍的强大支撑。一方面在政府职能逐渐转变后,将基层公共资源更多用于社会保障管理服务,在现行体制下,通过新建机构、增加人员等办法解决经办能力弱问题的空间越来越小,必须创新制度机制,探索建立与服务量挂钩的拨款机制,通过购买服务等方式,解决机构人员不足和能力不强的问题。同时,要以标准化为抓手,推动经办管理服务制度化、规范化。依托社会保障卡、大数据等载体,加强信息化建设,为参保对象提供完整、准确的社会保障记录,深入发展“互联网+社保”,建立全国联网、标准统一的社会保障管理信息系统和开放、共享、互联互通的社会保障数据库,提高综合服务能力。还要充分利用精算技术、互联网、大数据等技术以及市场主体、社会力量,对社会保障信息、医疗服务信息进行有效监控与管理,解决好社会保险费征缴、医保控费、社会保险关系转移接续等管理难题。

参考文献
[1]
习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N].人民日报, 2018-12-19(02).
[2]
张来明. 中国社会治理体制历史沿革与发展展望[J]. 社会治理, 2018(9): 5-17.
[3]
郑功成. 改革开放40年与社会保障制度变革[J]. 教学与研究, 2018(11): 6-8.
[4]
2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. (2018-05-21)[2019-01-13].http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/t20180521_294290.html.
[5]
2017年社会服务发展统计公报[EB/OL]. (2018-08-02)[2019-01-13]. http://www.mca.gov.cn/article//sj/tjgb/201808/20180800010446.shtml.
[6]
全国社会保障基金理事会社保基金年度报告(2017年度)[EB/OL]. (2018-07-31)[2019-01-13]. http://www.ssf.gov.cn/xxgk/tzycb/cwbg/201807/t20180731_7418.html.
[7]
徐月宾, 刘凤芹, 张秀兰. 中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变[J]. 中国社会科学, 2007(3): 40-53.
[8]
单大圣. 社会保险制度与宏观经济管理应统筹[J]. 中国社会保障, 2015(9): 41-42.
[9]
郑功成, 郭林. 中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向[J]. 社会保障评论, 2017(3): 3-16.
[10]
《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000] 42号)[EB/OL]. (2000-12-25)[2019-01-13]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101112_62507.html.
[11]
徐晓新, 高世楫, 张秀兰. 从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设[J]. 经济社会体制比较, 2013(4): 177-180.
[12]
童星. 社会主要矛盾转化与民生建设发展[J]. 社会保障评论, 2018(1): 3-12.
[13]
习近平.在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲[N].人民日报, 2013-10-08(03).
[14]
郑秉文. 中国社会保障40年:经验总结与改革取向[J]. 中国人口科学, 2018(4): 2-17, 126.
[15]
王延中. 推进社会保障管理体制与治理体系改革[J]. 社会发展研究, 2018(2): 90-100.
[16]
Fukuyama, Francis. "What is Governace"[J]. Governace, 2013(3): 347-368.
[17]
Acemoglu, Daron, Robinson, et al. Why Nations Fail:The Origins of Power, Prosperity, and Poverty[M]. New York: Crown Business, 2002: 1-4.
[18]
高世楫, 卓贤. 发展中国家落入"中等收入陷阱"的原因分析和启示[J]. 理论学刊, 2011(12): 35-37. DOI:10.3969/j.issn.1002-7408.2011.12.011
[19]
关信平. 当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析[J]. 中国社会科学, 2017(6): 91-101.
[20]
楼继伟. 建立更加公平更可持续的社会保障制度[J]. 预算管理与会计, 2016(1): 2-4.