北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (1): 123-129   PDF    
浅析中国的航天活动许可制度
支媛媛     
北京航空航天大学 法学院, 北京 100083
摘要:近年来,中国航天事业迅速发展,而中国的航天活动立法则相对滞后。航天活动许可制度作为一种特殊的行政许可是航天活动立法的重要内容,它的建立是中国履行国际条约、减少财政支出、促进航天商业化发展的需要。中国航天活动许可,包括生产科研许可、民用发射许可及出口许可。目前的许可制度,存在法律层级低、法律空白、许可程序操作性不强等问题。在立法上,建议明确主管机关及许可对象、扩大许可范围、细化许可程序,增加法律的前瞻性。
关键词 航天活动      许可制度      行政许可      许可对象      许可范围      许可程序      航天活动立法     
On Space Activity Permit System in China
ZHI Yuanyuan     
Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China
Abstract: In the past few years, the aerospace industry of China enjoyed rapid development, yet the legislation concerning aerospace activities was rather lagged. As a special administrative licensing, aerospace activity licensing system is an important part of the legislation of aerospace activities. Its establishment is necessary for China's fulfillment of international treaties, reduction of fiscal expenditures and promotion of the development of aerospace commercialization. Aerospace activity licensing includes production and scientific research licensing, civilian launching licensing and export licensing. Currently, such problems as low level of law, legal vacancy, poor operability of licensing procedures and others exist in the licensing system. In terms of legislation, it is suggested that we should clarify the competent authorities and objects of licensing, expand the scope of licensing, specifying licensing procedures and improve the foresight of law.
Keywords: space activities     licensing system     administrative licensing     licensing object     licensing spectrum     licensing procedure     legislation of space activities    
一、引言

中国的航天事业起始于1956年。中国于1970年4月24日发射第一颗人造地球卫星("东方红"1号), 是继苏联、美国、法国、日本之后世界上第5个能独立发射人造卫星的国家。近些年, 随着中国国力的不断增强, 中国的航天事业有了突飞猛进的发展, 不论在空间技术, 还是在空间应用和空间科学上都有了长足的进步。

相对于发展迅速的航天活动而言, 中国的航天立法相对较为滞后。特别是由于中国加入了《外空条约》《责任公约》《登记公约》等国际条约, 为了履行国际义务, 落实相关国际条约的规定, 国家以法律的形式确保公众生命健康、财产安全和国家安全, 许可制度十分必要, 这样可以大大降低私人实体从事航天活动的风险。同时, 许可制度是国家促进国内航天事业发展的需要, 一方面对于私人实体从事航天活动取得的成果进行保护; 另一方面也是国家行使主权, 保护公共利益的需要。许可制度也是国家减轻政府财政负担, 维护航天发射活动受害者利益, 推动商业航天发展的需要。如2012—2013年, 美国商业航天产品和服务收入增加了7%, 而政府投入减少了约2%。[1]文章对于中国目前的航天活动许可制度进行分析, 并提出有效可行的立法建议。

二、航天活动许可制度 (一) 行政许可的概念及特征

行政许可, 是指在法律一般禁止的前提下, 行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请, 经依法审查, 通过颁发许可证或执照等形式, 准予其从事特定活动的行为。[2]行政许可主要包含了以下特征:在类别上, 行政许可是一种依据申请内容开展管理的政府行政行为; 在性质上, 行政许可是允许相对人从事某项活动的依据; 在功能上, 行政许可是一种对某种活动的潜在行为及影响的事前控制。[3]

(二) 航天活动许可制度的概念及分类 1. 概念

航天活动许可制度是国家通过国内法履行国际条约义务以及进行航天活动管理的一项基本制度。中国行政许可法规定"下列事项可以设定行政许可:直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动, 需要按照法定条件予以批准的事项"; 由此可见, 航天活动属于行政许可的范畴, 航天活动许可应属于行政许可。航天活动许可制度是指一国的国家机构或国家指定的机构对本国非国家机构的要求从事航天活动的申请进行受理, 依照法律规定决定是否赋予其从事该项活动的资格资质、并规范行为人在实施行为中相关的民事关系、权利及活动的各项制度章程的总称。

2. 分类

参照世界上发达国家的相关规定, 按照航天活动的过程可以将航天活动许可制度分为空间物体生产科研许可、发射许可、在轨运行许可、空间基础设施的经营许可、航天产品出口许可及卫星在轨转让许可。

三、中国航天活动许可制度的现状

目前中国的航天活动许可主要涵盖了生产科研许可、民用航天发射许可、航天产品出口许可, 涉及的规范有《武器装备科研生产许可管理条例》[4]《武器装备科研生产许可证管理暂行办法》[5]《武器装备科研生产许可实施办法》[6]《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)[7]《民用航天发射项目许可证审批办理程序》[8]129—131《中华人民共和国军品出口管理条例》[9]以及《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》。[10]

(一) 部分航天产品作为武器装备的科研生产许可

2015年最新的武器装备科研生产许可专业(产品)目录中规定了11类755项, 其中包括导弹武器/运载火箭、空间飞行器。[11]由此可见, 部分航天产品的生产科研许可适用于上述三项规定。具体内容包括:

1. 主管机关

根据《武器装备科研生产许可管理暂行办法》的规定, 国家国防科技工业局(以下简称"国防科工局")负责全国的武器装备科研生产许可管理, 履行下列职责:制定武器装备科研生产许可管理的政策、规定; 会同总装备部制定许可目录; 受理、审查第一类许可的申请, 审批、颁发、撤销、吊销武器装备科研生产许可证, 办理武器装备科研生产许可证的变更、延续和注销; 组织开展武器装备科研生产许可的监督和检查。总装备部负责全国武器装备科研生产许可的协同管理。由此可见, 国防科工局和原总装备部是部分航天产品科研生产许可的主管机关。

2. 许可的范围

依据《武器装备科研生产许可管理条例》规定, 许可的范围是列入武器装备科研生产许可目录(2015版)(以下简称"许可目录")的武器装备的科研生产活动。武器装备科研生产活动是指武器装备的总体、系统、专用配套产品的生产科研活动。但有一种例外, 就是国务院、中央军委批准的武器装备领域的理论性、基础性科学研究活动不在此类许可的范围内。

3. 许可的分类

武器装备科研生产许可主要分为两类, 主要是根据武器装备的重要程度进行划分的。第一类许可主要包括武器装备总体和关键分系统, 此类许可有数量限制, 主要由国防科技工业局直接负责; 第二类许可主要包括武器装备的重要分系统和对武器装备技术指标具有重要影响的核心配套产品, 此类的许可由省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业管理部门负责。

4. 许可程序

(1) 申请与受理

第一, 被许可人的条件:具有法人资格; 有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的专业技术人员、科研生产条件和检验检测、试验手段、技术和工艺、安全生产条件以及保密资格; 经评定合格的质量管理体系。

第二, 应当向相应的主管机关, 主要是国防科工局或地方国防科技工业管理部门提交《武器装备科研生产许可证申请书》。

第三, 具有权限的许可主管机关对材料进行审查, 应当在5日内做出受理决定。总装备部对许可申请材料的审查意见应当自收到申请材料之日起4日内向国防科工局或者地方国防科技工业管理部门反馈。

(2) 审查和批准

第一, 审查:对于已经受理的申请, 国防科工局及地方科技工业管理部门负责组织相关专业的专家进行现场审查, 总装备部许可协同管理部门需指派派驻军事代表机构参加; 对于涉及国家机密的, 可采取书面审查。

第二, 批准:对于地方负责审查的申请, 地方科技工业管理部门需在收到申请之日起30日内完成审查和征求派驻军事代表机构意见的工作, 并将审查意见和全部申请材料报送国防科工局, 同时报送总装备部许可协同管理部门。国防科工局应当自收到地方国防科技工业管理部门报送的审查意见和全部申请材料之日起30日内, 做出许可决定。国防科工局直接受理申请并组织进行审查的, 应当自受理申请之日起60日内, 做出许可决定。做出准予许可决定的, 应当自做出决定之日起10日内向申请单位颁发武器装备科研生产许可证; 做出不准予许可决定的, 应当书面通知申请单位并说明理由。

第三, 许可证:许可证的有效期为5年, 由国防工业局统一印制。

第四, 变更和延续:取得许可证的单位在许可证有效期内如遇重大事项发生变更的, 这里的重大事项是指法人名称、法定代表人、注册地址变更, 应当自发生变更之日起60日内向国防科工局提出武器装备科研生产许可证变更申请, 同时抄送总装备部许可协同管理部门和原许可审查部门。

取得武器装备科研生产许可的单位在许可证有效期限内, 申请增加武器装备科研生产许可专业或者产品, 应当重新提出申请。有许可证的单位, 拟申请延续武器装备科研生产许可期限的, 应当在许可证有效期届满6个月前提出申请。如不再延续, 应书面报告, 在国防科工局商总装备部做出妥善安排前, 不得擅自停止武器装备科研生产。

5. 监督和管理

采取分级监督的模式。国防科工局对全国从事许可目录所列的武器装备科研生产活动的单位实施监督, 建立监督检查制度, 组织开展监督检查工作, 并对地方国防科技工业管理部门实施监督检查。总装备部协同对全国从事许可目录所列的武器装备科研生产活动的单位实施监督, 并对派驻军事代表机构进行监督。

地方国防科技工业管理部门应当按照条例规定, 对其行政区域内从事武器装备科研生产活动的单位实施监督; 派驻军事代表机构对取得武器装备科研生产许可单位的武器装备科研生产许可条件保持情况和任务完成情况进行监督。发现问题的, 应当及时逐级上报并告知国防科工局或者地方国防科技工业管理部门。

(二) 民用航天发射项目许可 1. 主管机关

根据《暂行办法》第4条规定:国防科学技术工业委员会(以下简称"国防科工委")对民用航天发射项目实行统一规划和管理, 负责审查、批准和监督民用航天发射项目(以下简称"项目")。中国民用航天发射项目许可的主管机关是国防科工委。

2. 许可范围

按照《暂行办法》的规定, 中国民用航天发射项目许可的范围主要包括两种:一种是非军事用途, 在中国境内的卫星等航天器进入外层空间的行为; 一种是中华人民共和国自然人、法人或其他组织已拥有产权的或者通过在轨交付方式拥有产权的卫星等航天器在中国境外进入外层空间的行为。

3. 许可程序

(1) 申请

第一, 申请主体:项目总承包人。(若无国内的项目总承包人, 卫星等航天器产权的最终所有人是许可证申请人)申请人应具备的条件:遵守中国的法律, 保守国家秘密; 项目不危害国家安全, 不损害国家利益, 不违反国家的外交政策和国际公约, 不会因重大过失或故意行为对公众的健康、安全和财产构成无法补偿的危害; 具有国家有关部门发放的从事所申请项目的相关许可文件; 具备从事所申请项目的技术力量、经济实力及完善的技术资料等。

第二, 申请时间:应在预定发射月的9个月前进行申请。

(2)审查

第一, 审查时限:国防科工委在收到申请材料之日起30日内, 对申请的项目组织审查。

第二, 审查及审定内容。统一的要求有:许可证申请书及申请人的资格审查材料; 符合国家环境保护法律、法规的材料; 安全设计及保障公众安全的材料。按照发射场在国内还是在国外有不同的要求:国内需提供发射时间, 相关技术要求及勘察报告, 卫星详细轨道参数、频率资源使用情况; 国外的需提交运载火箭、卫星轨道参数等具有法律效力的文件副本, 以及使用有关频率资源的许可文件副本, 还须提交政策性评估和保密安全性评估材料。

4. 监督与管理

(1) 许可证:仅限于本项目使用, 一事一证, 项目结束, 许可证自动失效。

(2) 取消与变更:需持证人在许可证有效期期满之前90天向国防科工委提出变更或取消申请, 经审查批准后, 予以变更、注销许可证; 因许可证持有人管理不善无力完成的项目, 由国防科工委注销该项目许可证。

此外, 中国的民用航天发射项目许可制度还要求, 许可证持有者执行国内或国外发射场工作阶段的项目之前或之后都必须与国防科工委保持密切的联系, 向其上报项目发射计划和项目完成情况, 以便后者对于许可证持有者进行全方位、项目全过程的监督和管理。[12]

(三) 部分航天产品及技术出口许可

中国涉及航天产品及技术出口的条例及相关规定有1998年颁布的《中华人民共和国军品出口管理条例》(2002年进行了修改)、[9]《中华人民共和国军品出口管理清单》[8]119—121和《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管理条例》以及《导弹及相关物项和技术出口管制清单》。[10]

1. 军事用途的航天产品及技术出口许可

(1) 主管机关:一类是一般的军品出口, 由国家军品出口主管部门负责出口许可; 一类是重大的军品出口, 应当经国家军品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门审查, 报国务院和中央军事委员会批准。

(2) 军品出口的承担主体:军品贸易公司, 国家禁止个人从事军品出口经营活动。

(3) 许可程序:首先, 军品出口项目需由国家相关主管部门审查批准。其次, 军品贸易公司对外签订军品出口合同, 签订后应当向主管部门申请审查批准; 军品出口合同获得批准, 方可生效。应当凭军品出口合同批准文件, 向国家军品出口主管部门申领军品出口许可证, 海关凭军品出口许可证接受申报, 并按照国家有关规定验放。

(4) 许可的范围:《中华人民共和国军品出口管理条例》第2款规定"军品出口, 是指用于军事目的的装备、专用生产设备及其他物资、技术和有关服务的贸易性出口。前款所称军品出口, 纳入军品出口管理清单。"此清单中罗列了包括轻武器、火炮及其他发射装置等的14大类。其中涉及到航天的事第八大类:火箭、导弹、军用卫星及其辅助设备, 此大类所包含的产品、设施、系统、软件、设备等都属于许可的范畴。

2. 非军事用途的物项及技术出口许可

《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管理条例》的部分内容用于规范非军事用途的物项和技术的出口行为。

(1) 主管机关:国务院对外经济贸易主管部门。

(2) 禁止规定:第一, 未经中国政府允许, 不将中国供应的导弹相关物项和技术用于申明的最终用途以外的其他用途; 第二, 不将中国供应的导弹相关物项和技术向申明的最终用户以外的第三方转让; 第三, 防止《管制清单》所列的可被用于运载大规模杀伤性武器的导弹及其他运载系统的扩散。

(3) 许可的范围:这里的"技术"主要指"研制""生产"或"使用"本清单所列物项所需要, 并可以"技术资料"或"技术援助"的形式传授的专门知识。但不包括"公开领域技术"或"基础科学研究"中的技术。主要是指《导弹及相关物项和技术出口管制清单》中第二部分所列项目, 包括再入飞行器、推进系统组件、部件及相关技术; 液体推进剂和固体推进剂及其组分; 制导、控制系统设备、部件及相关技术; 目标探测系统装置及电子系统; 导弹火箭相关设计和试验技术及设备等。

(4) 许可程序:提出申请, 主管机关进行审查, 45个工作日做出决定, 通过的, 发放出口许可证件, 书面通知海关。

四、目前中国航天许可制度存在的问题 (一) 许可制度系统性不强, 法律层级不高

目前, 中国航天活动许可的相关立法, 主要包括国务院的有关行政法规、部门规章和实施办法, 法律层级较低。由于多个部门介入了航天活动的监管, 导致现有的许可制度政出多门, 缺乏系统性。中国没有一部统一的由全国人大制定的《航天法》来协调现行的航天活动许可制度。由此导致相关规定较为零碎, 各为其政, 没有一个统筹和整体规划, 那就面临着在执行的过程中可能会产生矛盾或冲突, 执行性不强。

(二) 许可范围种类不全, 存在空白地带

许可范围种类不全, 主要体现在:一是许可的种类不全, 缺乏对民用航天产品科研生产许可的具体规定, 实践仅依靠武器装备生产科研许可不足以满足民用航天产品生产科研监管的需要且现有的清单中武器装备的范围过于宽广, 实践中存在监管错位的情况。此外, 有关航天器在轨运营(空间操作)、再入、航天器在轨转让等方面都没有相应的规定, 容易导致监管虚化、权责不清等问题; 二是虽然在有关宇航产品的出口许可中, 无论是军品出口还是导弹及相关物项的出口都规定了非常详尽的清单, 但还是不能涵盖所有的宇航产品, 如部分航天机电产品就不在其中。

(三) 现有许可制度的可操作性不强且存在监管错位的现象

目前, 中国的航天活动许可制度存在着规定过于笼统、原则, 操作性不强的问题。据悉在实际操作中, 武器装备的生产科研清单是由总装备部制定, 而国防科技工业局负责具体许可证的发放, 存在着多头管理的情况, 在现实中很容易出现问题; 又如民用航天发射中, 申请许可证的为总承包方, 在实际申请的过程中, 总承包方很难界定或确定。另外, 在中国, 民用发射通常也是国家进行主导, 卫星和火箭由国家的航天企业进行研制, 在国家发射场进行发射, 这种国家主导的发射行为, 导致中国少有私营实体发射卫星的情况。事实上, 《民用航天发射项目许可管理暂行办法》应当主要针对私营实体发射民用卫星的情况, 但实践中, 如"吉林一号"既没有申请民用发射许可、卫星频率的许可, 也未经相关部门协调, 却进行了发射。因此, 现有的民用航天发射许可制度存在管制错位的情况, 亟待完善。

(四) 许可程序规定不完善, 存在实施不力的问题

相对于西方较为成熟的航天许可制度, 中国的航天活动许可制度存在着很多不完善、不详尽的地方, 有些程序性的规定都较为简单和概括, 只针对许可证的申请、发放, 有关许可的中止、撤销和变更都没有一个统一的程序性的规定。在实施过程中, 民用航天发射许可制度要求许可证申请人购买责任险, 但限于所有制和计划经济体制的影响, 除长城公司进行国际商业服务发射时均按规定购买保险外, 许多民用航天发射项目中的总承包方都没有购买保险, 因为国家拨款模式下的民用航天发射项目只能选定诸如中国航天科技集团作为项目总承包人, 但下拨经费中并未安排专款用于购买保险。因此, 一旦发射失败或正常发射中的火箭残骸、整流罩脱落引发赔偿责任, 由于缺乏保险兜底, 只能由发射场的主管部门以个别补偿的方式解决, 由此也暴露出中国缺乏航天损害责任立法的弊病。更值得深思的是, "吉林一号"的发射即便没有按照规定申请民用航天发射许可, 但国防科工局却无法对其加以处罚, 其原因在于其缺乏必要的行政处罚权。

(五) 责任主体责任分担不明确

按照《责任公约》的规定, 发射国应对其发射的空间物体造成的损害, 负有赔偿责任。但国家与实际发射实体之间的责任关系由国内法规定。中国的法律并没有规定相应的责任归属以及如何向发射主体追偿的问题; 此外, 如在轨卫星进行了转让, 目前只有公司之间所签订的协议, 一旦发生了损害或给别国造成了损失, 由谁来承担责任, 国家之间应如何约定, 中国的国内法都没有相关的规定, 在实际中将会给国家带来巨大的损失。

五、立法建议

总体说来, 中国的航天活动许可制度的规定非常零散, 散见于各种办法、条例中, 系统性较差, 对此应统筹考虑相关法律规定, 制定一个较为完备的《航天法》。而制定有关航天活动许可制度, 内容应涵盖航天活动的各个领域。由于航天活动关系到国家的安全和根本利益, 也关系到人民的福祉, 对于这样具有战略性的重要领域, 以办法、条例等部门规章的形式加以规范, 则法律效力不强。中国的《立法法》规定, 涉及国家主权的事项只能制定法律。有些学者认为, 如民用航天发射涉及国际责任, 因此, 民用航天发射许可列入航天立法的日程是必要的。[13]虽然中国的外空活动主要是以国家行为进行的, 但近年来, 外空活动商业化和私有化的趋势也在增强。完善中国的外空许可制度, 是鼓励私人实体参与外空活动的有力保障, 也有利于中国参与空间活动的国际竞争。[14]鉴于此, 对于中国的航天活动许可制度, 可在以下几个方面加以完善:

(一) 许可的范围

纵观世界各国的航天活动许可制度, 如美国、俄罗斯、乌克兰、法国等航天较为发达的国家所规定的航天活动许可的范围都十分广泛, 相比之下, 中国的航天活动许可制度调整的范围较窄。如上所述, 中国的航天许可制度主要包括了空间物品的生产、科研、民用航天发射、出口许可等。但根据实际情况, 中国目前的航天活动不仅限于此, 还包括航天基础设施的经营、在轨运营、空间物体的返回、空间物体的再入、空间物体的在轨转让等活动。因此, 应将上述活动纳入到航天活动许可的范围。另外, 建议将民用空间物体的许可从武器装备、军品中剥离出来, 不能混为一谈。同时, 还应向俄罗斯一样, 在立法中明确界定空间物体的概念以及航天活动的内容。这样, 可以避免模糊, 具有较强的操作性, 并且能够保证立法的相对稳定性。

(二) 许可的主管机关

由上文可知, 中国的航天许可的主管机关并不统一, 根据不同的类别有不同的单位主管, 尤其是空间物体没有从武器装备和军品中剥离出来, 在现实操作中就存在职能交叉的情况。因此, 可借鉴俄罗斯的做法, 规定一个统一的主管机关, 可以是国家航天局专门负责航天活动的许可工作, 明确其具体的工作职能, 并且可以提高航天许可活动的效率, 减少机构之间的相互扯皮和推诿, 同时也更好的促进私营实体参与到国家的航天事业中来。

(三) 许可的对象

许可的对象即航天许可的相对人, 世界各国都对于许可的对象有明显的界定, 一般是采取属地、属人、实际控制的原则。如法国2008年的《空间活动法》规定, 在以下三种情况需要经行政机关事先许可授权:1.任何运营者, 不论其国籍, 意图在法国领土内从事或利用位于法国管辖范围内的设施或装置发射空间物体, 或者欲在法国领土内从事或利用法国管辖范围内的设施或装置回收该空间物体的; 2.任何法国运营者, 意图在外国领土内从事或利用位于某外国管辖范围内的设施或装置发射空间物体, 或者意图在外国领土内从事或利用位于某外国管辖范围内的设施或装置接收返回的空间物体, 或者从不属于任何国家主权管辖的区域发射或者接收空间物体; 3.任何拥有法国国籍的自然人或者住所位于法国的法人, 不论其是否是空间活动的运营者, 意图促成发射空间物体, 或任何法国运营者, 意图对该空间物体在外层空间停留期间进行控制。而中国的民用发射管理条例中规定的申请人为总承包人, 在实际操作中很难确定总承包人。建议将总承包人改为空间物体的所有人或是实际控制人, 更为准确。另外, 还应在立法时注明凡是用户属于国家政府部门, 无需申领许可证, 以国家为主的或是国家主要投资的航天活动, 一律不用发放许可证。这样, 才能使真正需要申请许可证的自然人、法人或其他组织进入许可程序, 真正激发私人实体和非政府组织参加航天活动的积极性。

(四) 许可的程序

航天活动许可的程序, 应包括申请、审查、批准等环节。虽然中国的相关制度也有所规定, 但规定较粗, 且可操作性也不强。为此, 可以借鉴国外的先进经验, 如在美国有申请前的协商程序。即申请阶段有一个特别的程序, 就是申请前的咨询, 申请人在递交申请之前应向联邦航空局咨询, 讨论申请过程和有关联邦航空局发放许可证决定中可能出现问题。事前的咨询, 能使申请人在计划阶段就了解到许可证申请中可能出现的问题, 从而避免因许可证申请有变化或拟进行的许可活动有变化而导致申办时间延长, 或费用增加。

在许可条件方面, 《行政许可法》第2条规定行政许可是一种"资格审", 即对许可申请人是否具备从事某种行为的资格进行审查并确认。因此, 行政许可条件是许可制度发生作用的关键因素。[15]中国的许可条件, 规定的简单抽象, 操作性也不强。所谓许可条件, 就是审查的内容。美国在审查时规定了十分详尽的政策性审查、安全审查、有效载荷审查、环境影响审查、偿还能力审查等, 不仅如此, 每一项的内容都规定的十分准确、系统, 操作性极强。因此, 建议在立法中, 进一步细化相关审查内容, 使得审查的信息透明公开, 增加申请前的协商环节。这样, 可以大大的节省资源和时间, 降低成本, 大幅度提升许可的效率。

(五) 许可的责任

如前所述, 建立规范的航天活动许可制度是中国履行国际公约的重要体现。但实际情况中, 往往因为国家的国内法相关规定不健全而导致国家承担的责任过多, 无法向具体的企业追偿。如中国并没有规定空间物体在轨转让之后, 如发生损害, 如何界定责任; 又如, 中国没有将保险作为发射的强制条件, 这样也不利于追偿。因此, 在立法的过程中, 航天活动许可都应对于上述情况进行规范, 更好的维护国家的利益和减少损失。

(六) 监督和管理

国外的航天活动许可制度都有一个特点, 那就是它不仅是一项行政行为, 更具有持续性和连贯性。这一点, 表现在主管机关要对于所许可的航天活动进行持续的监督和管理。其主要表现是, 在颁发许可证之后, 主管机关有权派出官员对于相对人的各项活动包括准备工作、执行过程以及结果进行检查, 并根据实际情况做出中止、撤销、修改许可证的决定。在此过程中, 许可证的持证人应积极配合, 提供检查所需要的材料和文件。另外, 有些国家还规定了主管机关的质询权, 还有些国家则是通过规定被许可人的义务的方式来规定监督和管理的内容的。中国在立法中也应借鉴此类做法, 不能将监督流于形式。

(七) 救济制度

程序正义是实体正义的有力保障。而程序的关键环节, 包括信息的公开、一些重要阶段的详细规定, 如许可证的撤销、中止变更等, 要有统一的程序性规定。另外, 对于主管机关关于航天活动的许可所做出的决定, 认为有失公平的, 世界上许多国家都规定了相应的救济制度, 如听证制度、司法审查制度。这样, 才能够对于国家行政机关所做出的行政许可行为进行有效的监督和规范, 也才能真正保证程序的公平与正义。在这些方面, 中国都可以在今后的立法中进行借鉴。现实表明, 中国的航天事业发展非常迅速, 外空活动主体的多元化和外空活动的商业化趋势, 迫切要求建立符合中国航天水平和需求的许可制度。

注释:

① 2016年1月10日, 中国人民解放军总装备部改名为中国共产党中央军事委员会装备发展部。

② 第十一届全国人大一次会议2008年3月11日第四次全体会议后, 《国务院机构改革方案》出台。国务院拟组建国家国防科技工业局, 由新组建的工业和信息化部管理, 不再保留国防科学技术工业委员会。

③ 指依法取得军品出口经营权, 并在核定的经营范围内从事军品出口经营活动的企业法人。

④ 此处导弹是指导弹武器系统:由导弹系统及其配套的技术装备和设施组成的, 能够独立执行作战任务的武器系统。详见《中华人民共和国军品出口管理清单》第8.2条。

⑤ 参见:2008年《法国空间活动法》第2编第1章第2条。

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