随着无人机(Unmanned Aircraft)技术和产业的快速发展与无人机应用范围的不断扩大, 无人机的法律规制问题在世界范围内都愈加突显, 也对各国的管理部门都带来了新的挑战。美国建立了较为完善的民用航空法律体系, 但其无人机立法相对其他民航法规而言也起步较晚。自无人机应用以来, 美国逐步制定了一系列无人机监管规则, 并根据无人机活动的发展和监管需求持续完善其无人机相关立法。美国无人机立法当前处于不断调整变化的动态发展阶段, 近年来在联邦层面提出了数量众多的无人机法案、制定了范围广泛的无人机监管法规、管理文件等, 就无人机监管做出了创新规定, 体现了美国无人机立法的最新动态和发展方向。中国的无人机产业目前正处于迅速发展阶段, 并已成为世界上无人机生产和销售大国之一。但由于缺乏及时、完备的无人机立法, 中国在实现无人机的有效监管方面存在诸多问题。^[1]虽然中国在航空管理及无人机的应用和发展情况上与美国存在差异, 但鉴于无人机在运行、操作等方面所具有的共同之处, 美国无人机立法经验特别是其新近发展对于完善中国无人机监管法律体系具有借鉴意义。

一、美国无人机立法概况 (一) 美国无人机立法背景

无人机也称为无人驾驶航空器、无人飞行器等, 是利用无线电遥控设备和程序控制装置操纵的非载人飞行器, 可广泛运用于航拍、物流、能源、农林植保、航空测绘等民商用领域。近20年来, 全球无人机产业和市场规模迅速发展。据统计, 至2025年, 全球无人机业务市场规模预计将达到843.1亿美元(约合人民币5 803亿元)。^[2]由此可见, 无人机产业具有巨大的商业前景和经济价值。美国的无人机产业居于世界领先地位, 根据国际无人机系统协会(AUVSI)的经济研究报告, 如将无人机纳入美国国家空域体系(National Airspace System)中, 前3年将创造7万多个工作岗位和超过136亿美元的经济效益, 至2025年将创造超过10万个工作岗位以及超过820亿美元的经济效益, 对美国的经济发展将带来深远的积极影响。^[3]

然而, 无人机活动和产业的快速发展也为各国政府主管部门带来了诸多挑战。这首先涉及无人机所带来的航空与公共安全、公众隐私侵犯等问题。与民航客机相比, 无人机的飞行活动具有较强的随意性和不可控性, 实现有效监管的难度更大, 因而可能对航空与公共安全造成重大威胁。此外, 由于无人机在运行和操作方面的特殊性, 现有的民航管理体系往往难以适用于无人机, 因此, 需要制定专门适用于无人机的登记、运行、空中交通管理、遥控驾驶员管理等相关规则, 这也成为监管机构所面临的新问题。

美国的无人机技术和产业处于世界领先地位, 但其国内在无人机监管问题上也长期以来存在争议。一方面, 由于无人机所带来的威胁航空安全、侵犯公众隐私等问题, 加强无人机监管的要求一直居于主导地位。但另一方面由于无人机产业巨大的经济效益, 如果加以过重的监管和限制可能会对无人机的创新应用乃至整个产业的发展造成消极影响, 因此, 无人机业界、无人机使用和消费者等群体则主张放宽对于无人机的监管限制, 给无人机技术和产业发展以更大的空间。上述争议不仅体现在联邦立法层面, 在美国各州的无人机监管中也同样存在。例如:美国加州州议会于2015年通过了一项限制无人机使用的法案, 但该法案随后被该州州长否决, 理由是可能会对无人机业余使用者以及经联邦航空管理局批准的商业使用者带来过重的法律责任和负担。^①上述关于无人机监管总体态度的分歧又进一步体现在无人机的登记、运行许可、操作限制、驾驶员管理等具体规则之中。

(二) 美国无人机立法发展进程

自无人机广泛应用以来, 美国即根据无人机应用和活动的发展及其监管需要持续完善其无人机立法, 至今为止美国已形成了较为系统的无人机监管法律体系, 包括相关的国会立法, 以及联邦航空管理局颁布的一系列联邦法规、咨询通告和指令等。

在国会立法层面, 关于无人机的规则主要包含于民航相关法律中, 通常无人机作为其中一个单独章节存在。已通过的涉及无人机的法律包括《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》(FAA Modernization and Reform Act of 2012)^②和《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》(FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016)^③。前者明确规定将无人机纳入国家空域系统(National Airspace System), 以实现对无人机和有人驾驶航空器的统一协调管理; 后者主要关注民航信息系统、空中交通管理系统及国家空域系统的安全问题。

在法规层面, 美国政府各部门主要是联邦航空局所颁布的关于无人机的法规主要集中于美国《联邦法规》(Code of Federal Regulations)第14编(Title 14)"航空与航天"中, 主要包括该编第1部分关于无人机的定义, 第21部分关于航空器产品和部件适航认证程序, 第91部分一般作业与飞行规则以及根据《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》所制定的专门关于小型无人机规则的第107部分"小型无人机系统"等。

除法律法规以外, 联邦航空局颁布了一系列关于无人机的咨询通告(Advisory Circulars)、指令(Orders)、指南(Guidance)等文件。^④咨询通告和指令涉及航空气象、航空服务提供者的安全管理系统以及飞行服务、空中交通管制等; 其他文件如手册、指南等, 虽然不是严格意义上的法律规范, 但也可为无人机作业提供必要的技术支持和飞行决策等信息。^[4]19—27通过上述法律法规、文件等, 美国已建立较为系统的、多层次的无人机监管法律体系。

二、美国无人机立法新动态

如前所述, 美国的无人机立法一直在持续调整和变化。近年来, 由于无人机应用的不断扩大和无人机产业的迅猛发展, 特别是小型无人机的发展, 美国的无人机立法出现了一些新的动态和发展趋势。这除了直接体现在已通过或颁布的无人机规则之外, 还包括近期提交至美国国会的一系列涉及无人机的新法案。仅本届国会2017年至2018年内, 国会网站上公布的已在众议院和参议院提出的涉及无人机的法案就至少有16项^⑤, 包括众议院2017年《21世纪航空创新、改革与再授权法案》(21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act, 以下简称《21世纪航空法案》)^⑥、《2017年无人机驾驶员安全法案》(Drone Operator Safety Act of 2017)^⑦、《2017年无人机创新法案》(Drone Innovation Act of 2017)^⑧、《2017年禁止武装无人机法案》(No Armed Drones Act of 2017)^⑨、《2017年无人机隐私和透明度法案》(Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017)^⑩、《2018年联邦航空管理局再授权法案》(FAA Reauthorization Act of 2018, 以下简称《2018年联邦航空局法案》)^⑪, 以及参议院《2017年安全无人机法案》(Safe Drone Act of 2017)^⑫、《2017年无人机联邦法案》(Drone Federalism Act of 2017)^⑬等。

上述新提出的法案涉及无人机管理的诸多方面, 其表明无人机已成为当前美国航空立法中的一个重要问题。虽然由于利益冲突、国会换届等原因, 上述法案难以全部经国会通过而正式成为法律, 但其大都是针对无人机问题而提出的专门法案或包含关于无人机的专门规定。特别是2016年至2018年连续3年提出的航空授权系列法案(包括《2016年航空创新、改革与再授权法案》^⑭《21世纪航空法案》《2018年联邦航空局法案》), 就无人机的空中交通管理机构、登记、运行规则、分类管理等重要问题做出了相应规定^⑮。这些法案与近年来颁布的其他无人机规则共同体现了美国无人机立法发展的最新动态和趋势。^[5]

(一) 建立专门性的无人机空中交通管理机构

美国的航空管理包括无人机的管理, 由交通运输部下属的联邦航空管理局(Federal Aviation Administration)负责。^⑯[6]对空中交通管理系统(Air Traffic Control System)进行改革是美国当前航空管理体系改革的重要问题, 其中一个关键就是是否将空中交通管理私营化。^[7]美国国内对于该问题长期以来存在较大争议, 一方面有观点认为联邦航空局在航空管理方面的效率较低, 因此, 应建立一个第三方的、私营性质的非盈利机构以取代联邦航空管理局的空中交通管理职能, 而另一方面的观点是如果将空中交通管理私营化将导致其质量难以得到保障, 从而可能对航空安全造成威胁。在这方面, 《21世纪航空法案》提出在不损害航空安全的基础上建立一个更加高效且独立的、非盈利的公司实体(A Separate Not-For-Profit Corporate Entity)来进行空中交通管理和服务^⑰。该机构名为"美国航空导航服务公司"(American Air Navigation Services Corporation, 以下简称"ANSC")^⑱。

根据该法案, ANSC成立之后, 联邦航空管理局会将其空中交通服务(Air Traffic Services)的管理和运行职能转移至该机构。"空中交通服务"是指:(1)用于飞行器或者飞行器流的监测、指挥、控制和引导以及用于确保航行安全的服务, 包括通信、导航、监测服务以及航空信息的提供等; (2)在转移之前由联邦航空管理局直接提供或者外包的服务。^⑲在转移之后, ANSC将是唯一被授权和许可在美国领空及其负责的国际空域提供空中交通服务的机构。

虽然上述改革并非专门针对无人机, 但根据该法案, 空中交通管理系统调整后无人机的空中交通管理将由与ANSC签订协议或者由获得授权的专门机构来负责。^⑳建立专门的私营化空中交通管理机构的目的在于进一步提高美国空中交通管理现代化水平, 提升航空运行管理效率并改进空中交通服务, 加快美国航空管理的改革步伐。虽然存在是否将空中交通管理私营化上的巨大争议, 《2018年联邦航空局法案》中也删除了关于上述私营化条款, 但上述法案无疑体现了美国在空中交通管理方面所存在的效率低下等问题。考虑到法案中的规定, 且出于无人机所涉及的航空安全及其在空中交通管理方面的特殊性, 未来建立专门性的无人机空中交通管理机构应当是无人机监管方面的一大趋势。

(二) 完善无人机登记管理和驾驶员管理

无人机登记是无人机监管的一个重要方面, 对无人机进行登记管理的前提是对无人机的概念进行法律上的界定。根据《21世纪航空法案》, "无人机"指"人员不能在其上或其中进行直接操作的飞行器"; "无人机系统"(Unmanned Aircraft System)包括无人机以及进行无人机的安全、有效运行所需的相关要素(包括控制无人机的组件及通信联接)^㉑。根据《联邦法规》第14编的规定, 重量在0.55至55磅的小型无人机都应当在联邦航空管理局进行登记^㉒。

美国在无人机登记管理方面的一个最新进展是, 哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院于2017年5月19日在Taylor v. Huerta一案中裁决联邦航空管理局对于模型无人机的注册要求违反了《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》中对模型无人机的监管规则做出的限制性规定。该法第336节规定, 除了已有规定之外, 联邦航空管理局不得再颁布其他针对模型无人机的新规定。^㉓根据该裁决, 联邦航空管理局取消了对于模型无人机的登记要求。^[8]被豁免登记要求的模型无人机需同时满足以下特定条件:(1)能够在大气中持续飞行; (2)在驾驶员的视线范围内飞行; (3)仅为兴趣爱好或者娱乐目的而飞行。^㉔除满足上述条件的模型无人机之外, 其他重量超过0.55磅的小型无人机仍然需进行登记。虽然取消了对于特定模型无人机的登记要求, 但联邦航空管理局仍鼓励无人机的所有者进行自愿登记。

在驾驶员管理方面, 《联邦法规》第107部分对小型无人机的遥控驾驶员进行了专门规定。根据第107部分, 无人机的遥控操作人员须取得遥控驾驶员证书(Remote Pilot Certificate)。小型无人机遥控驾驶员证书的申请人必须以可接受的方式向联邦航空管理局局长或其授权的人员提出申请, 并由联邦航空管理局颁发驾驶员证书。^㉕获得遥控驾驶员证书的人员须满足下列条件:年满16周岁; 具备英语阅读、书写等语言能力; 无妨碍小型无人机安全操作的身体或心理疾病; 具备航空知识并通过航空知识初次测试。^㉖此外, 驾驶员还必须在过去24个月内达到下列考核要求之一, 以满足航空知识更新的要求:通过航空知识初次测试; 通过航空知识周期测试; 已有飞行员证书的人员以联邦航空管理局局长或其授权的人员可接受的方式通过初次训练课程或周期训练课程。^㉗其他未获得遥控驾驶员证书的人员操控无人机则必须在拥有遥控驾驶员证书的机长(Remote Pilot in Command)的直接监督且该机长能随时直接接管该无人机飞行控制的情况下进行。^㉘通过上述规定, 《联邦法规》第107部分中确立了较为详实的驾驶员资质和条件要求, 进一步明确了美国无人机立法中关于无人机驾驶员的规则。此外, 由于第107部分中并未对小型无人机做适航证要求, 因此小型无人机的适航要求主要由无人机遥控驾驶机长在飞行前进行安全监测与作业准备来实现。^[4]19—27

(三) 严格无人机运行许可及操作规则

无人机运行许可是无人机监管的一个重要方面。美国政府于1990年首次许可无人机进入国家空域系统。^[9]但是, 鉴于无人机的运行所存在的安全威胁, 联邦航空管理局于2007年禁止了无人机的商业使用, 因而美国绝大多数商用无人机在法律上都处于禁飞状态。^[10]此后的新进展是美国国会于2012年2月通过了《联邦航空管理局现代化与改革法》, 该法第333节规定, 如果在考虑无人机的尺寸、重量、速度、操作性能、与机场和密集人群的距离等因素的基础上, 能够确保无人机的使用不会对国家空域使用者、公众或者对国家安全造成任何威胁, 则可授予该无人机运行许可或决定其是否需要满足其他要求。^㉙[11]该规定在实践中形成了对于商业作业无人机运行的豁免机制。^[4]19—27

《21世纪航空法案》和《2018年联邦航空局法案》中进一步明确了无人机的运行许可规则, 并建立了一套基于风险评估(Risk-based)的许可标准, 以完善无人机运行的风险控制机制。根据法案, 联邦航空管理局在决定是否批准某一无人机的运行许可时应考虑特定的安全标准。此安全标准包括八个方面的因素:(1)无人机的动能; (2)无人机运行的地理位置, 包括无人机与建筑物、拥挤区域、特殊用途空域及地面人群的距离; (3)无人机运行的性质, 包括申请方提出的风险降低手段; (4)无人机运行的任何已知障碍以及该障碍的严重性与可能性; (5)无人机运行的故障模式、故障的后果及危险程度, 以及降低故障的能力; (6)相关技术设备的运行历史; (7)申请者是否接受过民事处罚或存在资质问题; 以及(8)其他任何联邦航空管理局局长认为合适的安全标准。^㉚

根据上述法案, 一旦联邦航空管理局授予许可, 则该许可包括该无人机的运行许可及适航许可。此规定将无人机的运行许可与适航许可合二为一, 可进一步简化相关申请程序。该许可的有效期限为5年, 并可以延长5年, 且联邦航空管理局可在任何时候修改或者撤回许可。法案规定, 在申请人提出申请之后, 联邦航空管理局需对申请进行审查, 并应在收到完整申请之后120天内做出批准、驳回或者要求修改申请的书面通知。如果申请人能够证明无人机及其运行达到上述安全许可标准, 且已购买基于上述安全标准的充分的责任保险, 则联邦航空局应当授予运行许可。^㉚

在操作规则方面, 联邦航空局2016年颁布的《联邦法规》第14编第107部分"小型无人机系统"专门就小型无人机的操作规则特别是其飞行作业限制进行了规定, 包括详细的小型无人机飞行速度、高度与空间限制(如飞行地速不得超过87节、飞行高度不得超过地面400英尺等), 作业时间限制(禁止夜间与晨昏作业), 操作方式限制(需在目视范围内作业、禁止同时进行多机操作), 作业地域范围限制(禁止在人员上方、特定空域、禁飞区与限制区、机场附近作业), 且需避让其他飞机或飞行器, 以免造成碰撞等。^㉛对上述飞行作业限制, 该107部分也规定了关于某些特定限制的豁免规则, 以允许特殊情况下无人机的作业需求。^[4]19—27

(四) 细化无人机的分类管理

随着无人机技术的发展, 各种类型和用途的无人机不断出现, 并且在运行、操作等方面有不同的特点, 因此有必要对无人机进行分类管理。美国新近无人机立法也体现了这一特点, 对小型无人机(Small Unmanned Aircraft)、模型无人机(Model Aircraft)、微型无人机(Micro Aircraft)进行了区分, 并分别适用不同的规则。前面提到联邦航空管理局2016年制定了专门针对小型无人机的管控规则, 即《联邦法规》第107部分。根据第107部分, "小型无人机"(Small Unmanned Aircraft)是指包括所有装载物后重量在55磅(25公斤)以下的无人飞行器。第107部分还就小型无人机的登记、驾驶员管理、运行限制等方面做出了较为细致的规定。^[4]19—27

如前所述, "模型无人机"是指同时满足能在大气中持续飞行、在驾驶员的视线范围内飞行、仅为兴趣爱好或娱乐目的飞行这三个条件的无人机。《联邦法规》第107部分进一步规定了模型无人机应符合以下规则, 包括:(1)严格限于为兴趣爱好或娱乐目的飞行; (2)模型无人机的飞行应当遵守相关全国性组织的安全指南并在其计划范围内飞行; (3)模型无人机的重量不超过55磅, 除非通过设计、制造、检测、飞行测试和安全运行项目而另行取得全国性组织的认证; (4)模型无人机的飞行不得妨碍且必须避让任何有人驾驶飞行器; (5)如果无人机飞行的距离与机场小于5英里, 无人机驾驶员应当提前通知机场运行人员和机场空中交通管控塔台。^㉜满足以上条件的模型无人机则不适用《联邦法规》第107部分关于小型无人机的规则。《2018年联邦航空局法案》在"模型无人机的特殊规则"中增加了一条规定, 即模型无人机不得在供公众使用的固定娱乐场地设施之上及其500英尺范围内运行, 除非经过该设施的所有人同意。^㉝

除了小型无人机和模型无人机之外, 微型无人机也曾经联邦航空局讨论, 但《联邦法规》第107部分中并未纳入关于微型无人机的规定。^[4]19—27《2018年联邦航空局法案》对"微型无人机"做出了新的规定。根据该法案, 微型无人机是指重量小于4.4磅(包括其所有装载物在内)的无人机。法案要求联邦航空管理局就制定适用于微型无人机的规则提出建议, 并应着重考虑以下规则:(1)微型无人机应在海拔400英尺以下的高度飞行; (2)飞行地速不得超过40节; (3)在驾驶员实现范围内飞行; (4)在日出和日落间的时段飞行; (5)驾驶员需通过联邦航空管理局关于微型无人机安全知识的网上测试, 该测试应考虑到微型无人机操作复杂性和风险较低的特点; (6)不得在未参与操作且未受保护的人员上方飞行; (7)通常不得在与机场小于5英里的范围内飞行。根据该法案, 操作此类无人机的人员无需获得任何驾驶员资质认证。^㉞

除了按重量对小型无人机进行分类之外, 美国无人机立法也体现了按用途对无人机进行分类的趋势。《2018年联邦航空局法案》中的专设"娱乐无人机"(Recreational UAS)一节对专供娱乐和教育用途而使用的小型无人机运行规则制定做出了要求(本节仅适用于不属于模型无人机定义范围内的娱乐无人机)。其规定联邦航空管理局应在一定期限内颁布关于娱乐无人机的运行规则, 该规则应包括娱乐无人机遥控驾驶员需完成无人机安全运行基本规则的网络或电子教程; 制定允许16岁以下人员操作娱乐无人机的规则以及在机场附近运行此类无人机的特别规则等。^㉟

总体而言, 美国无人机立法对于小型、模型和微型无人机管控的法律限制相对较少, 且逐渐递减, 这主要是由于上述类型的无人机通常重量较小、飞行速度较慢, 大多为一般消费者所使用, 相对而言安全威胁较小。另外, 在主要按重量对无人机进行划分的基础上同时考虑按无人机用途制定不同规则, 这体现了美国在无人机分类管理规则方面的进一步细化。

(五) 加强无人机所涉公众隐私权保护

在一定的技术条件下, 无人机可在空中进行高精度航拍, 从而造成侵犯公众隐私权的问题, 这也是要求加强无人机监管的主要原因之一。无人机侵犯隐私权问题在美国也曾引起民众顾虑, 甚至有人以此主张禁止无人机的飞行。^[12]因此, 应对无人机侵犯隐私权问题也是无人机监管的一个重要方面。对此, 美国总统奥巴马2015年2月签署的《在无人机系统的使用中提升经济竞争力并保护隐私、公民权利与自由》的总统备忘录中专门强调了在使用无人机过程中保护公民隐私权的重要性。^㊱《2018年联邦航空局法案》则进一步要求美国交通运输部部长应在一定期限内会同其他相关联邦和地方政府部门负责人, 对无人机系统可能导致的潜在隐私权侵犯问题进行评估并向国会提交报告。^㊲

除了上述内容之外, 美国新近无人机立法中还涉及公用无人机的使用、无人机商业运输、无人机的娱乐性使用等问题, 这些规定进一步明确了美国无人机监管规则, 对其无人机监管制度起到了重要的补充完善作用。

三、美国无人机立法对完善中国无人机监管制度的启示

目前, 中国已有400多家单位从事无人机的研发、生产和销售。^[13]据预测, 至2025年中国小型民用无人机市场规模将达到750亿元。^[14]无人机的安全运行及产业的有序发展都需要完善的无人机监管制度。相比美国的无人机立法, 目前中国的无人机法律体系存在一定不足, 主要体现在以下方面:首先, 缺乏系统的无人机监管法律框架, 无人机立法层级较低。^[15]中国现有民航法规主要是针对有人驾驶航空器, 由于无人机在运行、操作、空中交通管理等方面的特殊性, 这些规定往往难以适用于无人机。^㊳[16]美国已将无人机纳入航空相关国会立法、联邦法规等层面, 对其加以专章规定, 而中国《民用航空法》及相关民航法律、行政法规中几乎没有关于无人机的规定。无人机监管规则主要集中于民用航空局及其职能部门发布的部门规范性文件中, 且多为临时性或暂行规定, 不具有普遍的法律拘束力。

其次, 中国现行无人机监管制度中尚存在较多不完备或空白之处。^[17]这主要表现在对于无人机监管的一些重要问题缺乏明确或可操作的规定, 如无人机涉及多个监管主体但缺乏有效的协调沟通机制; 无人机登记制度可操作性不强; 缺乏具体的无人机运行管理规定等。^[18]总体而言, 中国的无人机立法已滞后于无人机活动和无人机产业的发展, 难以提供持续有效的无人机法律规制。^[19]在完善中国无人机监管制度方面, 除了可借鉴上述美国无人机相关具体规则之外, 也应关注其立法新动态中所体现的无人机监管原则或总体特征。

(一) 完善无人机监管法律框架, 将无人机纳入国家空域体系

在完善无人机监管方面, 美国长期以来坚持将无人机统一纳入国家空域体系之中, 其目的在于实现无人机在国家空域内的安全和常态化运行, 以及无人机和有人驾驶飞机的统一协调管理。无人机的纳入涉及其监管的各个方面, 包括无人机登记、分类管理、驾驶员管理、无人机技术标准、风险控制、无人机与有人机的空中交通协调管理等。美国国会曾要求交通运输部会同相关管理部门提出将无人机纳入美国空域体系的计划, 以完善对于无人机的监管。^[20]《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》对此做出了明确规定。根据该法, 美国交通部应制定关于将无人机安全、快速地纳入国家空域体系的"全面计划"(Comprehensive Plan), 该计划主要包括以下内容:(1)就民用无人机运行和认证的可接受标准、确保无人机具备"感应与避让"(Sense and Avoid)功能以及无人机驾驶员的标准和要求提出建议; (2)提升无人机及相关系统的技术水平以实现无人机在国家空域系统内安全和常态化运行的最佳途径; (3)将无人机纳入国家空域系统的分阶段实施方法及时间表; (4)划分无人机和有人驾驶飞机可共同且安全运行的空域; (5)民用无人机和公用无人机在国家空域系统同时运行的最佳方案等。^㊴上述《联邦法规》第107部分即美国将小型无人机纳入国家空域系统进行管控的最新立法发展。^[4]19—27

《2018年联邦航空局法案》进一步更新了该"全面计划"的内容。根据法案, 在将无人机纳入国家空域体系时应着重考虑以下问题:(1)发展无人机交通管理系统和服务(UTM)以确保无人机在国家空域系统内的安全与合法运行; (2)明确政府部门和私人主体在辨认和报告无人机的非法及有害运行方面的作用、责任和职权; (3)区分无人机的合法与非法运行以及相关的威胁评估、可能性和方法等; (4)通过恰当的机制、培训、政府间协议和程序以减少无人机的非法和有害运行所带来的风险和危害。^㊵

在这方面, 美国联邦航空管理局发布了《无人机纳入国家空域系统路线图》, 明确指出在确保航空安全以及不增加对其他空域使用者以及对地面人员和财产构成风险的前提下, 最终必定会将无人机纳入国家空域体系。^[21]将无人机统一纳入国家空域体系进行管控是实现对无人机常态化的安全又有效的监管手段。美国近年来不断完善无人机的监管规则, 包括制定新规则或对已有规则进行修订, 其最主要的目标之一即实现无人机与国家空域系统、无人机监管与现有航空管理体系的有机整合。

目前, 中国民用航空局已出台了数量较多的无人机监管规定, 这表明我国正在逐渐完善无人机监管制度。^㊶虽然当前无人机监管规定的数量不断增加, 但更为重要的是确保相关规定之间的协调性和系统性, 并考虑如何将无人机纳入主要是针对有人驾驶飞机的民航管理法律体系, 实现二者的协调管理。在这方面, 2017年修正的《民用航空法》中并未包含任何关于无人机的规定。^㊷前面提到, 美国已基本建立了包括法律、联邦规章及其他指令文件等在内的多层次的无人机监管体系。中国在今后立法中也应通过合理的立法安排和监管框架设计, 最终形成一套既包括无人机监管原则的法律法规, 又包括更为灵活的规章、规范性文件等在内的, 成体系的、持续稳定的无人机监管制度。

(二) 将保障航空安全作为无人机监管的首要原则

无人机监管中最为重要的问题即航空安全问题, 包括无人机与民航客机发生碰撞以及对地面第三方所造成的人员伤亡、财产损失等。确保航空安全也是美国联邦航空管理局最重要的职责之一。^㊸从已有法律法规和新提出的诸多法案中也可以看出, 保障安全原则一直伴随着美国无人机立法的整个发展过程。新近通过的《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》就无人机安全问题进行了专章规定。^㊹根据该法, 小型无人机的生产者在交付无人机时必须做出安全声明(safety statement), 该声明的内容应包括适用于小型无人机的法律法规信息、安全使用小型无人机的建议、关于模型无人机的规定, 以及联邦航空局可对威胁国家空域系统安全的无人机使用者采取强制措施的信息等。^㊺该法还规定设立专门的无人机探测项目以防止和减缓由于无人机的运行对机场和其他重要基础设施所带来的风险等。^㊻前面提到, 《2018年联邦航空局法案》规定联邦航空管理局在授予无人机运行许可时需遵循特定的风险控制规则, 进行系统性的风险评估, 并为该风险评估机制确定了八个较为明确的许可标准, 也是确保航空安全的重要措施。

值得一提的是, 根据《2018年联邦航空局法案》, 保障无人机的航空安全不仅应从其适航、运行、驾驶员等方面进行监管, 还应加强无人机的生产、销售管理, 并通过无人机的生产者、销售者宣传无人机安全知识, 以及相关社会组织加强无人机安全教育等方式来实现。^㊼总之, 美国无人机监管规则的各个方面, 包括登记管理、运行许可和操作规则等内容, 都是以确保航空安全原则为中心而展开的。

从美国无人机立法的进程看, 其在无人机规则的制定上往往十分谨慎, 这在很大程度上也是出于航空安全方面的考虑。中国在完善无人机监管法律体系时, 也应将保障航空安全作为首要原则。但如前所述, 由中国目前缺乏完善的无人机登记、适航和运行管理、空域管理制度以及配套的规则和程序等, 无人机的航空安全并无十分完备的制度保障, 这也是中国无人机安全事故频发的重要原因之一。再加之中国空域状况复杂, 且在空中交通管理、空域管理等方面与美国及其他西方国家有较大差别, 特别是涉及空防军事安全、低空开放等问题, 无人机监管面临的情况更复杂、难度更大^[22], 对此应结合中国空域管理现状和无人机应用和活动的发展程度等具体情况制定并调整相应规则。

(三) 加强监管的同时兼顾无人机产业发展利益

出于航空安全考虑而对无人机特别是小型无人机施加过于严苛的监管规则将会对无人机产业的发展造成一定的消极影响, 且无人机产业的迅速发展可带来巨大的经济、社会效益。在此背景下, 美国对于无人机监管的态度从最早禁止商业无人机的运行转变为合理支持无人机产业的发展, 无人机监管规则也做出了相应的调整, 如《联邦法规》第107部分中对于小型无人机在运行许可及操作限制豁免等方面规则即体现了这一点。实践中, 美国政府也鼓励无人机的创新应用, 并促进无人机快速地应用到更广泛的领域, 最大化地实现其社会和经济价值。如美国联邦航空管理局于2015年建立了国家无人机研究中心, 以促进关于无人机的合作与创新性研究^[23]; 设立了专门促进无人机创新应用的"焦点领域探路者项目"(Focus Area Pathfinder Program)以加强政府与无人机产业界的合作^[24]。除此之外, 美国国家航空航天局(NASA)也对多种型号的民用无人机的研发和测试提供了帮助^[25], 这些都体现了其对无人机产业发展的支持。当然, 上述变化都是建立在对无人机进行有效监管、保障航空安全的基础之上。

就中国的无人机规制而言, 虽然目前主要面临如何加强无人机的有效监管问题, 但在制订相关规则的同时, 也应充分认识到无人机产业所具有的社会和经济价值。在这方面, 中国民航局发布的《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》等文件提及要促进无人机产业有序、健康发展, 但仍然是以加强管理为主, 且并没有规定相应的具体措施, 对此可考虑通过细化分类管理、确立特定豁免规则等方式合理照顾无人机产业发展利益及消费者需求。

四、结语

可以预见, 无人机产业在未来仍将持续发展。美国政府充分认识到了无人机在经济、社会、科学等方面的重要价值, 并通过建立较为全面的、多层次的无人机监管体系^[26], 以保障无人机的航行安全, 促进无人机产业的有序发展。这也是美国的无人机法律体系不断发展完善的重要原因。美国新近无人机立法进一步明确了无人机的监管规则, 体现了建立专门性的无人机空中交通管理机构、完善无人机登记管理和驾驶员管理、严格无人机的运行许可要求及操作规则、细化无人机的分类管理以及加强无人机所涉的公众隐私保护等发展动态和方向。中国的无人机立法目前仍滞后于无人机应用和产业的发展, 面临如何加强无人机有效监管的问题, 同时中国已成为无人机生产和销售大国, 因而也存在规范和促进无人机产业有序发展的需要。美国无人机立法中的相关管控规则和方式, 以及将无人机纳入国家空域体系、保障航空安全并兼顾产业发展利益的原则, 对于完善中国无人机监管制度具有借鉴意义。

注释:

① 该法案在州议会上以56比13票通过, 在州参议院上以21比12票通过。在否决该法案的声明中, 该州长表示"Drone technology certainly raises novel issues that merit careful examination. This bill, however, while well-intentioned, could expose the occasional hobbyist and the FAA-approved commercial user alike to burdensome litigation and new causes of action"。

② FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No: 112—95.

③ FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016, H.R. 636, Public Law No: 114—190。

④美国联邦航空管理局网站有专门关于无人机监管的法规和政策 汇编,参见:Unmanned Aircraft Systems (UAS) Regulations and Pol- icies,https://www.faa.gov/uas/resources/uas_regulations_policy, accessed 29 September 2017。

⑤该数量仅包括2017年至2018年文章截稿之日前已公布的法案。参见:美国国会网站网址为https://www.congress.gov/bill/115th-congress.

⑥ 21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act, H.R. 2997. https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2997, accessed 25 April 2018.

⑦ Drone Operator Safety Act of 2017, H.R.3644, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/3644, accessed 25 April 2018.

⑧ Drone Innovation Act of 2017, H.R.2930, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2930, accessed 25 April 2018.

⑨ No Armed Drones Act of 2017, H.R.129, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/129/text, accessed 25 April 2018.

⑩ Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017, H.R.1526, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1526, accessed 25 April 2018.

⑪ FAA Reauthorization Act of 2018, H.R.4, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/4, accessed 25 April 2018.

⑫ Safe Drone Act of 2017, S.1410, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1410?q=%7B%22search%22%3A%5B%22safe+drone+act%22%5D%7D&r=1, accessed 25 April 2018.

⑬ Drone Federalism Act of 2017, S. 1272, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1272, accessed 25 April 2018.

⑭ The Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act, H.R. 4441, https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4441, accessed 25 April 2018

⑮ 此三个法案均由众议员Bill Shuster提出, 法案中关于无人机的规定基本相同, 均集中于"无人机系统"(Unmanned Aircraft Systems)章节。最新的《2018年联邦航空局法案》充分吸收了各方的意见, 并得到特朗普政府的支持。See the White House, President Donald J. Trump’s Principles for Reforming the U.S. Air Traffic Control System, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/05/president-donald-j-trumps-principles-reforming-us-air-traffic-control, 5 June 2017, accessed 29 September 2017.

⑯ 联邦航空管理局的主要职能包括:为民用航空器发放型号合格证、生产许可证以及适航证; 为航空运输企业颁发营业执照; 并在民用航空领域内对飞机的设计、生产、使用、维护以及空中运输、地面保障等进行全面的监督、控制和管理等。除了直接进行民航管理之外, 美国联邦航空管理局也负责制定和发布民用航空管理的相关法规政策、规划等。

⑰ Title II, American Air Navigation Services Corporation, 21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act.

⑰ 在《2016年航空创新、改革与再授权法案》中, 该拟新建立的机构名为Air Traffic Control Corporation(ATC Corporation), 虽然名称不同, 但二者的实质性职能相同。See Title II, ATC Corporation, The Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act.

⑲ Subtitle A, Title II, Establishment of Air Traffic Services Provider, 21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act.

⑳ Section 211, Subtitle A, Title II, 21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act.

㉑ Section 432, Subtitle B, Title IV, 21st Century Aviation Innovation, Reform, and Reauthorization Act.

㉒ Requirement to Register, Section 48.15, Subpart A, Part 48, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉓ John A. Taylor v. Michael P. Huerta, as Administrator, Federal Aviation Administration, U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, No. 15-1495, Decided May 19, 2017.法院裁决如下:"In short, Section 336 of the FAA Modernization and Reform Act prohibits the FAA from promulgating ‘any rule or regulation regarding a model aircraft.’ The Registration Rule is a rule regarding model aircraft. Therefore, the Registration Rule is unlawful to the extent that it applies to model aircraft."。

㉔ Section 336(c), FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No: 112—95。

㉕ Section 107.63, Subpart C, Part 107, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉖ Section 107.61, Subpart C, Part 107, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉗ Section 107.65, Subpart C, Part 107, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉘ Section 107.12, Subpart B, Part 107, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉙ Section 333, FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No: 112-95。美国联邦航空管理局直至2015年2月才核准了无人机的商业性使用, 并在之后许可了亚马逊等多家公司进行无人机的商业飞行。

㉚ Section 332, FAA Reauthorization Act of 2018.

㉛ Operating Rules, Subpart B, Part 107, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉜ Section 101.41, Subpart E, Part 101, Title 14, Code of Federal Regulations.

㉝ Section 343, Special Rules for Model Aircraft, FAA Reauthorization Act of 2018.

㉞ Section 332, Codification of existing law; additional provisions, FAA Reauthorization Act of 2018.

㉟ Section 344, Recreational UAS, FAA Reauthorization Act of 2018.

㊱ Section 1(a), Presidential Memorandum: Promoting Economic Competitiveness While Safeguarding Privacy, Civil Rights, and Civil Liberties in Domestic Use of Unmanned Aircraft Systems.

㊲ Section 335, UAS Privacy Review, FAA Reauthorization Act of 2018.

㊳ 如国务院、中央军委2003年颁布的《通用航空飞行管制条例》属于行政法规的效力级别, 但这些法规中关于飞行活动管理、航空器驾驶员等方面的诸多规则却难以适用于无人机的监管。根据美国联邦航空管理局通用航空研究中心(CGAR)的研究, 美国也只有约30%的关于有人驾驶飞机的法规可以直接适用于无人机。

㊴ Section 332, Integration of Civil Unmanned Aircraft Systems into National Airspace System, FAA Modernization and Reform Act of 2012.

㊵ Section 340, Update of FAA Comprehensive Plan, FAA Reauthorization Act of 2018.

㊶ 现行关于无人机监管的规定主要包括中国民用航空局2009年6月4日发布的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》(ALD2009022);2015年4月23日发布的《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》(民航发[2015]34号, 有效期至2018年4月30日); 2015年12月29日发布的《轻小无人机运行规定(试行)》(AC-91-FS-2015-31);2016年7月11日发布的《民用无人机驾驶员管理规定》(AC-61-FS-2016-20R1, 此文件废止了2013年11月18日发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》(AC-61-FS-2013-20)); 2016年9月21日发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》(MD-TM-2016-004, 此文件废止了2009年6月26日发布的《民用无人机空中交通管理办法》(MD-TM-2009-002))、2017年5月16日发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》(AP-45-AA-2017-03)、2018年3月21日发布的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》(MD-TR-2018-01)等。此外, 《低空空域使用管理规定(试行)》正处于征求意见阶段。

㊷ 在《民用航空法》2017年11月修正之前, 中国民航局于2016年8月公布的《民用航空法》(修订意见稿)涉及了无人机, 其第213条规定无人机的管理规定由国务院民用航空主管部门制定。根据民用航空局关于《民用航空法修订征求意见稿的说明》, 该条款的目的在于为民用无人机的发展留出必要的空间。但最终修正的版本中删去了上述条款。

㊸ 美国联邦航空管理局在其使命(mission)、愿景(vision)和价值(values)中, 都将安全(safety)列为首要内容。比如其使命为"……提供全世界最安全、最有效的航空体系"; 其愿景为"我们尽力达到更高层次的安全、效率、环境责任和全球领导力……"。在其列出的五条价值中, 第一条即是关于安全:"安全是我们的宗旨。我们努力确保旅客安全地到达其目的地"。参见:美国联邦航空管理局网站http://www.faa.gov/about/mission, accessed 23 September 2017。

㊹ Subtitle B, Title II, UAS Safety, FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016.

㊺ Section 2203, Subtitle B, Title II, UAS Safety, FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016.

㊻ Section 2206, Subtitle B, Title II, UAS Safety, FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016.

㊽ Section 334, Sense of Congress regarding Unmanned Aircraft Safety, FAA Reauthorization Act of 2018.