北京航空航天大学学报(社会科学版)  2019, Vol. 32 Issue (1): 46-56   PDF    

·危机管理专题

主持人语:危机管理是高风险社会国家治理不可或缺的重要内容。当前,世界各国尤其是处于社会转型期的国家,都在不同层面努力应对不断出现的各种冲突和危机。危机应对能力和危机管理水平与国家治理体系和治理能力现代化之间有着密切的关系,是衡量国家治理现代化程度的重要指标。深入研究危机管理理论与管理方法,对提升国家治理水平具有十分重要的意义。本期专题推出的三篇文章,分别从邻避冲突及其治理之道、长尾效应视角下的舆情危机管理与公信力建设、城镇应急物资储备库动态多重覆盖模型等视角,提出了一些具有创新性的观点,以期对完善当前我国危机管理制度、提升危机管理水平提供参考和建议。

———杜治洲(北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院副院长、教授)

邻避冲突及其治理之道:以宁波PX事件为例
詹国彬1, 许杨杨2     
1. 南京审计大学 公共管理学院, 江苏 南京 211815;
2. 宁波大学 公共管理系, 浙江 宁波 315211
摘要:随着全球化、市场化和城市化进程的持续加快,现代工业社会发展已迈入崭新的阶段;科技进步日新月异,在造福人类社会的同时也孕育着不可控的风险与危机。在世界各地,因为环境问题而引发的邻避冲突现象日益增多并呈现出常态化之趋向。以宁波PX事件作为个案,剖析邻避冲突的社会背景、具体成因及其可能导致的现实危害,厘清地方政府在邻避冲突治理过程中存在的种种缺陷,继而从预防和化解邻避冲突的视角提出促进邻避冲突治理的制度构建。
关键词 邻避冲突      宁波PX事件      治理      制度构建      风险社会     
Research on "Not-In-My-Backyard" Conflict and Solutions: Based on Case Analysis of Ningbo PX Affair
ZHAN Guobin1, XU Yangyang2     
1. School of Public Management, Nanjing Audit University, Nanjing Jiangsu 211815, China;
2. Department of Public Administration, Ningbo University, Ningbo Zhejiang 315211, China
Abstract: As globalization, marketization and urbanization are progressing rapidly, modern industrial society has stepped into a fresh development phase. With its achievement, science and technology is bringing humans more well-being and plenty of uncontrolled risks and crises as well. More and more Not-In-My-Backyard conflicts caused by the environmental hazards around the world tend to occur much more commonly. The thesis chooses the Ningbo PX affair as the case to trace the social background, concrete reasons and probable harms of Not-In-My-Backyard conflicts, and then based on the results we could analyze the exiting defects of local government in the process of handling Not-In-My-Backyard conflicts so that we could put forward some useful solutions to Not-In-My-Backyard conflicts with the view of their precaution and resolution.
Keywords: Not-In-My-Backyard conflict     Ningbo PX affair     governance     institution arrangement     risk society    
一、邻避冲突及社会背景 (一) 邻避冲突的概念界定

在全球范围内,1977年O’Hare首次提出了邻避设施(Not In My Backyard Facilities: NIMBY Facilities)这一概念。[1]所谓邻避设施是指营运效用为广大民众共享,其负外部效应却要由设施所在地的周边居民承受,容易遭到周边居民强烈抵制的公共服务设施。城市化进程和经济的快速发展导致公众对于公共服务的需求日益高涨,需要加快兴建各类服务设施,才能为人们提供更完善的服务,其中不乏要建设垃圾填埋厂、PX化工项目、核电厂、污水处理厂等不受欢迎的公共服务设施。这类特殊设施不仅具有公共属性,同时还具有一定的负外部性,即虽然会为人们带来利益,却会对设施周边居民的身体健康、生活环境等造成安全隐患,容易遭致周边居民不满,希望此类设施选址不要在其可感知的范围内。邻避设施因其种类多样、用途各异而具有诸多称谓,诸如“风险性设施”“污染性设施”“危害设施”,等等。

邻避冲突(Not In My Backyard conflict)是近年来社会的一种常态冲突,它是因邻避设施周边区民反对该类设施在本地区的选址和兴建而与政府部门之间发生的抵制和对抗性行为。邻避冲突已在许多国家(地区)频繁发生,并越来越成为城市冲突一种特殊而重要的表现形式。[2]由于邻避设施在服务社会公众的同时,产生的风险成本却要由附近民众予以承担。邻避设施周边居民担心该类设施运营后会给自己生活带来实际的危害影响,比如垃圾填埋场会破坏生活环境并污染土壤、PX化工项目实施可能导致有害气味的溢出、核电站的运行会产生电磁辐射等等。因此,人们对邻避设施的建设往往会顾虑重重,既包括设施周边居民己感知到的风险,也包括未来可能会爆发的潜在风险,总之,这种会对人们生产生活产生危害影响的结果是设施周边居民不愿承担和面对的。现代科技发展水平无法确保邻避设施的无害、安全运营,作为制定公共决策者的政府必须要做出邻避设施的选址决策,结果不可避免的会导致政府选址决策与当地居民的意愿产生纷争,引发双方的冲突。因社会公众不满而引发的群体性抗争事件会对地方政府运作形成强大的压力,迫使地方政府作出某些妥协与让步,甚至取消邻避设施在该地区的兴建。在邻避冲突事件中,一旦发生公众抗议行为改变政府决策的现象时,就可能对其它地方邻避运动产生强烈的示范效应,当个例的现象逐渐发展成为一种普遍有效的抗争方式时,邻避冲突也就成为社会冲突的重要表现形式,引起全社会的普遍广泛关注。[3]

(二) 邻避冲突的社会背景

美国早在20世纪60年代就开始出现邻避冲突现象,中国台湾地区邻避冲突的出现是20世纪80年代,中国大陆地区邻避冲突的出现则是21世纪以来的事情。可见, 邻避现象的发生在时间上有着先后顺序,这种时间上的差异表明邻避冲突的发生必定会基于某种特定的社会诱因。[4]为此,通过对邻避冲突的社会诱因加以分析,显然有助于人们更好认知和辨识邻避冲突的生成机理,为控制和化解邻避冲突提供新的思路与视。

1.科技进步日新月异的背景下社会风险增大

现代科学技术的发展速度已超乎人们的想象,但同时也引发了诸多的争论,人们开始担心科技发展会存在失控的风险,在将来的某天或许会发生因人们不能掌控技术的发展方向,从而引发重大灾难。毋庸置疑,当今社会正处在风险剧增的时代,科技发展所引发的不确定性日益增加。邻避设施所固有的风险,也存在一种“技术风险—环境风险—经济风险”演化路径,即技术风险引发环境风险,进而带来经济风险[5],如原子弹研究技术问世,它在日本广岛、长崎的显示了惊人的爆炸威力之后,科学家们开始担心这种具有毁灭地球力量的技术是不是能够被人类所控制的,如果一旦有人私自滥用这种巨大力量则将给全人类带来毁灭性的打击。同时,因各国核电站的核泄漏事故所带来的灾难性后果让人们心有余悸,这也是各地反核运动此起彼伏的重要原因之一。可见,科学技术进步虽极大地改善了人类生存环境和生活质量,但同时也将人类置于一个充满安全隐患的世界中,社会公众对于潜在的风险越来越敏感,对邻避设施的负面认识随之日渐增强,这在客观上助推了邻避冲突的发生。

2.公民维权意识日益增强导致抗争行为增多

随着中国民主和法治化进程的推进、公民社会不断发展壮大,人们对自身的生存环境权以及个人生命财产权的维护意识大大提升,社会公众已经具备一定能力和资源去反抗任何损害自身利益的行为,并通过积极主动的方式争取自身权益的最大化。在邻避冲突的过程中,地方政府为了促进城市服务功能的完善必须要兴建邻避设施,而邻避设施的选址不完全是在偏离城市的地区,这就意味着受邻避设施影响的公众群体较大,容易引起群体性的抗争活动。在一个网络化和信息化的环境中,社会公众会通过联盟的形式来增加自身的话语权以及社会影响力,强化联合抗争的动力,导致社会抗争性事件的不断发生。同时,公众维权意识的增强还表现在公众对公共政策的知情权、参与权的要求上,民众越来越注重公共政策制定的程序公正。社会公众逐渐意识到法律和程序规范能够有效约束政府行为,可以利用法律武器来维护自身利益,也可利用法律为自己的抗议活动提供法律支持,使得社会抗争行为日渐增多。

3.持续快速的城市化进程中公共服务能力低下

城市化带来了日新月异的变化,物质生活水平随之发生显著变化,物质生活水平的改善提高了社会公众对于公共服务的需求。城市化进程导致城市人口密度的日益膨胀,原本的城市承载能力已经很难适应日渐增涨的人口需要,要求城市建设的步伐要跟上公众需求的转变,相应的公共服务设施建设也要同步发展,这对各级地方政府公共服务能力提出了严峻考验。政府为提高其公共服务能力,在进行公共设施建设中不可避免的会遇到了来自民众的阻碍与反对,如城市生活垃圾的处理能力己大大滞后于垃圾的生产,这就需要兴建更多的垃圾处理厂以解决垃圾围城之困局,扩建垃圾处理厂等邻避设施是必然的选择,但这无疑会增加邻避设施周边居民抵抗邻避设施兴建的矛盾,这种矛盾会进一步制约政府公共服务能力的提升,迫使地方政府陷入两难的决策境地。

二、邻避冲突产生的原因及其危害:以宁波PX事件为例 (一) 宁波PX事件概述

宁波镇海炼化区从1974年的一个小型炼油厂的建立开启了当地经济的快速发展期间。此后随着大量中小化工厂的涌现,当地区民的就业率和收入水平均得到很大程度的提升,化工企业在贡献大额税收的同时也为宁波石化经济技术开发区的发展打下基础。镇海炼化厂的建设与运行相当一段时间以来对当地经济社会发展中发挥了举足轻重的作用,这种经济利益上的紧密关系使当地居民暂时忽视了其所带来的污染问题。2009年,宁波镇海化工区已建立起了完整地产业链并跻身为国内最大的炼化企业。为进一步扩大企业规模,增加企业收益,提升宁波的经济地位,中国石化和浙江省人民政府在宁波石化经济技术开发区镇海炼化公司主导下开始规划并扩建总投资为558.73亿元人民币,占地面积为422公顷的炼化一体化项目(包含建设PX项目)。在项目前期筹备阶段,政府计划将炼化项目附近的几个村庄搬迁掉,并种上防护林来减少化工厂带来的污染。由于棉丰村距项目1 600米属于规划迁移范围,而离项目1 700米的湾塘村和南洪村却未被列入搬迁范围。自2012年10月开始,PX规划项目周边村民就持续地向镇海区政府提出迁村请求,随后周边村民却意外了解到炼化一体化项目包括二甲苯(英文名缩写PX)的生产,这给周边村民带来了极大的恐慌。

2012年10月22日,近200名村民高举着“我们要生存,我们要活命”的横幅到镇海区政府进行集体抗议,拉开了宁波PX项目的序幕。此后几天,民众抵制PX活动不断发酵并愈演愈烈。10月25日、26日,示威的民众发展至数千人并进行大规模的封路抗议,迫使警方采用催泪瓦斯来清场。27日,抗议活动不仅没有停止反而进一步蔓延至宁波市区繁华区域的天一广场和宁波市政府周围,造成极大的社会影响。期间,社会公众与警察的冲突不断发生,导致事件不断升级。诸如“宁波警方逮捕了闹事群众”“大学生被宁波特警打死”等网络帖子陆续在网络上疯传……10月28日晚,宁波市委、市政府处于对于社会安定和谐考虑,宣布暂停推动镇海炼化一体化项目的决定,才使得事态得到控制和解决。随后市政府于29日召开新闻发布会,此次事件正式告一段落。在事件发生期间,新浪微博、腾讯微博中的“镇海”一词被屏蔽,涉及游行、集会的一部分图片和文字被删除,网友在宁波市区无法向新浪微博、腾讯微博上传图片,只能通过异地上传。

(二) 宁波PX事件爆发的原因及演变过程

审视宁波PX事件,其诱因是多方面的,既有地方政府封闭决策、社会公众利益表达渠道缺失的因素,也有邻避设施周边民众对于邻避项目潜在风险的主观臆断以及风险规避的非理性因素等。正是多因素的叠加引发了宁波PX事件,造成邻避冲突的持续升级以及冲突的爆发。

1.社会公众利益协调渠道缺失,舆论议题形成

在宁波邻避冲突事件的最初,民众对PX项目一无所知。镇海炼化一体化项目筹建之初,村民并非是抵制而是要求搬迁。据人民网2012年10月24日新闻报道,从10月初开始,陆续有部分村民就该项目落户后的相关环保及村庄搬迁问题到区政府信访;10月22日,湾塘等村近二百名村民,以居住点距离化工企业过近为由,集体到区政府上访,要求尽早将村庄拆迁纳入新农村改造计划。最初冲突已然出现:拆迁。距离1 600米的棉丰村将会整体搬迁,而距离1 700米的南洪村却没有列入搬迁计划,而更远一点的湾塘村也没有。然后湾塘村村民寻找政府请求搬迁。政府表示很为难,然后就有了集体上访一事。[6]显然,实际上宁波PX事件之初,就是一个拆迁问题。具体如图 1所示。

图 1 镇海炼化一体化项目布局图

作为回应,在数次约谈村民之后,10月24日凌晨宁波镇海区人民政府办公室网络发言人发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》(以下简称《说明》),对因该化工项目(PX项目)引发的群体性事件及项目扩建工程等有关情况进行说明。《说明》中称,该化工项目环保投入36亿元,将执行最严格的排放标准。政府的回应点出了村民上访、聚集的目的,但是不针对村民最关心的问题——拆迁或者赔偿问题做直接回应,而是许以承诺,《说明》中称已制定了三大措施,其中明确将在生态带内保留改造20个村民集居点,在城市规划建设用地及备用地上建设16个集中居住区,这是镇海区推进全域城市化的重大举措,也是优化区域村庄布局结构,建设幸福美丽新家园的重要抓手。目前,全区累计投入资金64亿元,先后启动13个集中居住区和10个村民集居点,总建筑面积达200.3万平方米,已建成154.7万平方米,安置农户9 800多户。但这显然不够直接,也不能够平息村民的不满。

事态发展就从拆迁问题转到了环境保护,最终落在镇海炼化一体化项目中一个装置——PX。10月23日,“镇海万民求救书”出现在天涯论坛,短时间内火速得到转发,其中矛头直指PX,文末更高呼:“我们要生存、要活命、要子孙!”PX的“恶名昭著”引发广大社会人士的担心与关注,而政府与公众的冲突从现实的世界转向虚拟网络,随之越演越烈。舆论议题由此形成,该议题是环境保护,是由于对PX装置泄露会威胁生命安全的担忧,随即舆论风暴接踵而至。

10月24日,新浪网(以头条新闻)、人民网、21世纪经济报道等媒体报道了镇海PX项目事件,推动了微博舆情的发展,同时也传达了官方的声音。10月26日,舆论压力剧增,镇海区部分路段发生人员非法聚集、拦路堵车现象,并与警方发生冲突。10月27日早晨,有超过一千人的民众在请愿短信、论坛帖文等形式召集之下,在宁波市中心聚集,警方带走部分民众。10月27日,凤凰东方传媒、“胡锡进”、朝日新闻中文网等机构和个人微博对26日所发生的严重事态予以大举报道。28日,娱乐明星陈坤在个人微博上发布的“为宁波祈祷”帖子被转发和评论超过3万次。知名网友“作业本”发布的长帖也被转发、评论了3万多次,网络舆论至此已成高压之态势。具体情况如图 2所示。

图 2 微博对宁波镇海PX项目群体性事件的报道情况[7]

宁波PX事件的缘起是拆迁问题,但PX事件之所以会“滚起雪球”,愈演愈烈,不是简单地因为征地范围问题而上升为如此大规模的群体性事件。PX事件矛盾冲突的核心是人的生命安全,每个公民都有生命健康权和生存发展权,维护集体利益的前提是要保护个人的正当权益不受侵犯,否则就会导致个人利益与集体利益的失衡;而当个人利益得不到应有的保障时,集体利益就会丧失个体的支持。所以,邻避设施周边居民的正当权益得不到保障或相应的弥补,邻避项目的兴建就难以获得支持。同理,宁波PX事件之所以上升为邻避冲突,主要原因是民众的诉求被忽视。另一个主要因素是在PX选项目环评中,政府部门、邻避企业、环保部门之间形成了事实上的利益结盟,使PX项目在没有民众参与的情况下仍然通过了环保总局的环境评估审查和国家发改委的核准,顺利通过审批并拥有合法的手续,这种暗箱的、不透明的、有失公正的环评自然难以得到民众认可。从拆迁问题角度看,政府与相关村民之间沟通不到位,没有妥善协商两者利益,造成事实冲突,这是PX事件的导火索;从后续的PX事件引发了舆论议题,借助舆情分析,可以看到政府针对此类环保相关事件,并没有让民众参与决策,没有充分考虑民意,政府与民众之间信任缺失,两者间的利益协调渠道存在巨大的缺陷,群情激愤是可以预见的。

2.政府漠视和强制措施激化冲突,群体冲突爆发

长期以来,国家的决策者往往基于民众对于科学知识的不了解而把民众排除在决策过程之外。[8]在邻避设施兴建的最初阶段,由于政府出于傲慢或是自利动机的趋势,往往会漠视民意,对民众的合法权益置之不理,甚至利用行政强制手段来封锁PX项目信息。在宁波炼化一体化项目的过程中,政府早期的“闭门决策”规划,项目选址方案的“突然决定”,一再忽视社会公众的利益诉求,强制排除其他政策主体对政府决策的参与和干预,妨碍了社会公众及时有效地了解一体化项目的真实情况和信息。政府通过孤立封闭的手段,扩大自身利益使得原本就不对称的利益分配更向自己倾斜。当镇海区民众了解到项目实情后,开始进行单独的、松散的邻避抗争之后,政府又倾向于对抗争的个人或者组织采取打压、恐吓等手段,迫使其放弃抗争行为。从短期来看,政府的强制手段可能取得暂时成效,一部分参与邻避抗争的居民在进行风险评估后,选择退出邻避抗争。但是,个体暂时的隐忍并不能真正有效解决冲突,相反会导致利益受损之居民数量的不断聚集与扩大,当遇到合适的时机时将自己的不满情绪全部爆发,而这种负面能量的集中释放进而导致邻避冲突的升级,使局面不断恶化,政府也就错过了解决矛盾的最佳时机。[9]

通过总结和梳理此次PX事件,可以得到该事件的关键节点与危机形成图,如图 3所示。事件发生之初,如前文所分析,舆论议题的兴起是因为民众利益表达后,并未拥有一个平等协商渠道、未取得良好磋商结果的苦果,而区政府的声明未能直接有效地缓和矛盾,反而引发万民请愿书以及诸多媒体的关注,这是镇海区政府所未料及的。从10月初开始不停有人上访,到22日200余人的集体上访,区政府《说明》的姗姗来迟给矛盾升级提供可能。区政府的多日不作为以及对民意的漠视,最终付出了爆发群体性事件的代价。当集体上访爆发后,区政府的《说明》在某种程度上是对民众的回应,但是不能完全缓和矛盾,反而更像是在向社会解释政府的无辜与无奈。其中,《说明》特意强调的“别有用心”的活动者,这种说法容易让政府脱离群众,站立相对孤立的一面;此外,村民在10月20日左右已经有聚集的迹象,当地政府却未予以重视,在22日发生群体聚集事件后,在24日才做出回应,显得疲于应付,不够重视。这给了舆论危机充分发酵的机会。随后,万民请愿书的出现,使得炼化一体化项目中含“PX项目”被曝光,“PX项目”一词强行替代了镇海炼化一体化项目,加之媒体对PX事件的纷纷报道,很快就将此次镇海的群体性事件推上风尖浪口,政府面临极大舆论压力。PX泄露威胁生命、政府不顾百姓生命上项目等等负面报道、负面消息开始引发社会共鸣,新媒体(尤其以微博为代表)等极大推动了信息的合流(参考图 2的微博数量),诱使民众与政府彻底站在对立面,冲突随时可能发生。

图 3 宁波PX事件关键节点与危机形成图

当10月26日开始出现部分路段发生人员非法聚集、拦路堵车现象,并与警方发生冲突时,政府和民众之间的矛盾已经激化。26至27日的相关主题微博数量急剧上升,26晚矛盾冲突彻底爆发:10月26日晚5点多,在镇海甬江隧道口,一名送饭水的辅助工作人员遭到了聚集人员围堵殴打,执勤民警上前维持秩序时,近100名聚集人员用石头、砖块向民警攻击,当场就有多名民警被砸伤。当晚7点和8点许,部分聚集人员先后将一辆私家车和一辆警车推翻,还出现了打砸行为,聚集人员最多时达到1 000余人。在持续劝导无效的情况下,为避免更多违法行为发生导致更大损害,晚上11点左右,公安机关采取措施驱散了聚集人员,并当场扣留51人,其中13人已被依法采取刑事强制措施。

所以,在镇海区政府官方回应无效之后,网络舆论最终爆发现实冲突,宁波PX事件危机就此爆发。正是在一个个关键节点上,政府不重视和强制措施,导致矛盾不断升级,最终引发危机。这至少说明,镇海区政府缺乏一套行之有效的舆情预判机制,让政府一直被舆论施压,只能被动回应。

3.舆论压力下的被动式回应与承诺,邻避冲突平息

社会公众一般缺少对相关设施的专业知识,在片面理解的情况下就会对邻避设施产生负面的恐惧感,并不断放大设施对自己的健康、生活带来的不良影响,从而产生强烈排斥的心理。同时,邻避设施带来的污染在一定程度上是能够被大家一致感知到的,设施周围民众就自己附上了“受害人”身份,无疑是把自身看作公共服务和社会福利的“牺牲品”,加剧了其展开反抗活动的合理性。[10]同时, 由于民众对于邻避风险的知识是有限的,存在着很多误解并因此会导致对于邻避设施选址的“过度反应”, 民众所感受到的风险比专家认为的风险要高,尤其是当现存的科学知识对于某一邻避设施产生的风险含糊不清或者相互矛盾的时候,民众对于风险的认知就更加不确切了。[11]引爆宁波PX事件的星星之火,就是民众担心PX有毒的恐惧心理,同时网上广泛流传的“PX剧毒、致癌、使胎儿畸变”的说法传闻更坚定了民众抵制炼化一体化项目的决心。很明显, 网上对PX的危害的说法并不准确,其实PX本身是属于低毒化工产品,它与汽油的危害等级相同,属于国家职业性接触毒物危害程度分级指标的轻度危害级。但是,由于PX的生产和运输环节存在巨大风险,一旦有化学品泄露就会给人们的环境和身体健康带来不良影响,这些负面性的认识不断积累最终引发了附近居民的集体反抗行为。

那么,政府对于这些负面性认识是否有所回应?事实上地方政府对此事至少做了七次回应。10月24日,宁波市镇海区政府发表声明称,该化工项目执行最严格的排放标准,环保总投入约36亿元。10月25日,镇海区政府负责人表示,镇海炼化扩建一体化项目目前尚处在前期阶段,下一步将充分听取各方意见,严格履行审查程序。10月27日镇海区政府发表《告全区市民书》,呼吁民众理性表达诉求,正确反映民意,维护社会和谐稳定。10月28日,宁波市政府发布通知称,经与项目投资方研究决定:坚决不上PX项目;炼化一体化项目前期工作停止推进,再作科学论证。10月29日,宁波公安就“特警打死一大学生”一事进行辟谣,对散步谣言的史某进行依法处理。10月29日,镇海区区长发表电视讲话,并于当天接受群众信访,倾听群众意见。10月29日,宁波市政府召开新闻发布会称,镇海PX项目群众集聚事件中,公安机关26日晚扣留51人,绝对没有人员死亡。此次事件至此暂告一段落。那么,为何政府会如此被动,以至于最终在承诺无效情况下宣布放弃PX项目呢?笔者对历次回应面对的压力做归纳分析,形成舆论压力下的官方回应情况,如表 1所示。[12]

表 1 舆论压力下的官方回应情况

表 1可知,可以看到地方政府在舆论压力下进行了一次次被动式回应与承诺,最终在放弃此次项目的大前提下才平息了事件。从原来的拆迁问题,到后续的环保问题,政府在这短短几天内的不恰当反应,陷入了深深的被动之中;而政府化被动为主动的最大原因,是创造了一个合理的对话机制,是合理引流了社会力量,将自身从对立方转移到了对话者的角色定位,最后放弃此次项目是民意的希望所在,为落实民意政府只好“忍痛割腕”,最终不得不宣布取消PX项目。

(三) 宁波PX事件的危害

1.延缓和阻碍邻避产业的发展

在中国产业经济快速发展的驱使下,产业分工越来越讲究专业化,传统工业已无法适应现代化的发展需求与步伐,只有专业、高效的社会分工才能使工业集群获取更大的经济效益,具体表现为工业园和经济技术开发区的大量崛起。为满足市场经济的要求,发展大型化工项目是实现中国工业化的一个必经之路,也是中国现阶段经济发展的内在需求。目前, 中国PX产品仍然依赖进口, 而宁波PX事件爆发后,势必会加重中国对PX产品的进口需求。另外,大型邻避项目的兴建时,政府和投资企业在项目建设和运行的前期阶段往往就已经有大量成本投入,当项目因邻避冲突而被迫叫停后,无疑会造成政府和企业前期成本的浪费。宁波PX事件给宁波乃至全国化工产业带来负面影响是确定无疑的事情,社会公众抵制邻避项目加重了中国化工生产的对外进口依赖,而对他国的化工产品和原料的过度依赖也会危及本国的经济发展和经济安全。同时,社会公众对PX产业项目的强烈抵制还会造成产业链的断裂,并进一步导致非均衡发展,尤其是大型化工产业的叫停更是给整个产业带来沉重打击,造成的损失是不可估量的。最后,宁波PX事件中公众对PX项目的抵制容易对其他地区民众产生示范效应,让公众对其它类型邻避项目贴上相同标签,使得大型邻避项目的兴建陷入举步维艰之境地。

2.削弱地方政府政府公信力

由于传统社会在信息传播上的高度不对称,社会大众对于专家决策系统存在依赖关系。随着时代的发展,传统社会中的专家决策系统和政府的公信力正受到现代科学信息社会的强烈冲击,社会公众的功能性信任逐渐取代了普遍性信任,表现出一种有选择性的信任方式,也就是公众趋向于自己的主观信任和选择相信对自己有利的政策安排或权威,专家决策系统的专业权威不断遭到人们质疑,民众对于公共政策制定中专家系统的信任一般直接隐射到对政府的信任,因此,政府公信力就将随着专家决策系统信任度的下降而降低。在邻避冲突中,政府和专家决策系统往往会陷入“有组织地不负责任”的境地,即由邻避公司、政策制定者和专家决策系统形成的联盟有组织的制造了社会冲突,同时又构造一套专业话语来推卸责任,将风险转嫁给设施周边民众的同时,也降低了政府的公信力。宁波PX事件中,政府行为无疑在一定程度上损害了民众对政府的信任。政府最初企图通过屏蔽信息来控制事态发展,结果造成了谣言的大量传播,虽然政府出面予以澄清,但是谣言已经对政府公信力造成极大的负面影响。同时,危机事件发生往往还会不可避免的同政府责任联系在一起,媒体和社会舆论的持续关注会推动行政问责,加大民众对政府决策的疑虑,进一步损害政府公信力。邻避抗争中公众对于政府信心的下降,其实反映了他们对于政府是否与官方专家、邻避设施的实施企业“合谋”来隐瞒邻避风险事实真相的质疑。[13]

3.影响社会稳定与社会秩序

邻避冲突属于现代社会冲突的一种形式,冲突往往意味着存在对抗,无论其形式是平和的还是剧烈的,均会对社会和谐稳定造成影响。一方面,由于邻避冲突中的民众往往自发进行抗议活动的,其组织性较弱,在抗议过程中很难有统一的组织领导,无法对抗议活动的参与者形成有力的约束,当个人行为脱离大众的诉求范围时,在个人情主观情绪的支配下,可能会滑向暴力的深渊,对社会稳定发展造成十分不利的影响。另一方面,由于群体性行为难以得到有效管制,要使整个民众在抗议过程始终保持理性、和平是不太容易的,当抗议民众处在群情激奋的状态时,任何的风吹草动都可能给本就亢奋的民众心理增添助燃剂,使得本来理性的抗争诉求迅速发展成冲突双方的激烈对抗,引发社会动乱与不稳定。在宁波PX项目的抗议活动中,由于游行示威的群众数量和规模不断扩大,抗争队伍不断引发骚乱,致使部分示威民众与警察发生冲突,导致社会失序。另外,由于民众抗争目的具有一定的合理性,可以引起社会公众的关注、同情与支持,往往会迫使政府作出让步,结果会激励更多相似的社会冲突现象的发生,加大了社会整体的冲突风险。如果邻避冲突事件无法加以妥善处理,就有可能会导致政治性冲突,一旦邻避冲突演化为政治性冲突,势必影响社会的长治久安。

三、邻避冲突治理中的缺陷与失当 (一) 冲突预防和处置机制不科学

现阶段政府对邻避冲突事件的处理方式主要表现为被动型的应急治理,这种应急性的治理属于邻避冲突事件治理环节的末端。如浙江宁波镇海PX事件爆发后,政府对该事件的处理是下令直接取消邻避项目的建设,但事实上这些项目是可以通过合法程序来规避环境风险,并且是有利于当地的经济发展,但碍于事前的不完全公开而引发了群体性冲突,导致邻避项目的最终停工,结果造成“多输”的局面。政府采取的这种末端化的治理方式,一方面使得治理成本增加了,另一方面也对社会的稳定发展产生不利影响,这种消极被动的治理,会引发社会极端事件,扰乱社会发展的有序性和损害公共利益。从现实情况来看,政府部门对邻避冲突的应急治理属于“事后诸葛亮”型,而作为常性概念的邻避冲突治理,其目的在于预防、降低或消除危机可能带来的威胁和损失,这就要求政府从对邻避冲突的应急处理转变为积极的预防治理。因此,政府对邻避冲突的治理不能只停留在应急治理上,应在现代治理理念的指引下,寻求如何构建科学有效的邻避事件的预防和冲突处置机制,把邻避冲突的治理关口前移,使政府治理转向综合治理模式。

(二) 相关法律制度的供给不到位

当今经济迅猛发展以及邻避冲突不断发生,中国在治理邻避冲突的立法建设方面还存在一定的差距。面对日益爆发的邻避冲突,一些需要尽快构建起来的应急性制度却尚未能通过法律、行政法规等形式被确立起来。由于缺乏专门的应对邻避冲突的法律法规,同时对处理邻避冲突的主体资格在法律上也没有明确的规定,导致在治理邻避冲突的实际中,各相关部门不愿承担责任而相互推诿使治理工作难以形成合力,在己确立的冲突事件的应急制度中,相关规章制度在实行中的效力却并不够高。可见,中国邻避冲突治理的法律制度供给仍需要不断改进完善,使其更加的完善、具体和具有可操作性。当然,对制定的该类法律法规还须做到公开化与透明化,以方便广大民众的充分掌握,使人们明白如何更好地维护自己的合法权益、表达自己的合理诉求。[14]因此,能否从制度层面“建立一个能在将大多数社会运动体制化的,同时将极端行为边缘化的国家与社会关系”[15],这将决定邻避冲突的发展及其走向,也关系到国家的长治久安。

(三) 利益协调与制衡体制不完善

邻避冲突包含多个利益群体,主要有政府、邻避设施运营商以及邻避设施周边区民等。利益群体一方以政府和邻避设施运营商为代表;另一方则以邻避设施周边区民为代表,双方实力差距悬殊,以政府为代表这一方掌握着大量的公共权力和公共资源,由于政府拥有着决策的制定权并具有高度的社会动员力,他们根据自己利益来制定决策,对于政府而言由于邻避设施的兴建对提升本地经济效益的意义重大,因此实施邻避项目是“利民”政策,而作为邻避设施投资商,这是“利己”的工具,追求利润的最大化推动他们不遗余力地争取项目的顺利实施。因此,他们在利益博弈中处于相对优势的主导地位,利益的绝大部分为他们所有。而以邻避设施周边居民为代表的一方,他们拥有的较少资源也不具有公共决策能力,处于劣势并被支配的地位,使其在保护自己利益方面显得力不从心。作为理性“经济人”,邻避设施周边的居民必然对个体的利益和损失进行权衡。而由于利益制衡机制的不完善,利益分配上的不平衡、相应的政策保障性措施跟不上社会变化,涉及民众切身利益的问题未能在制度上给予合理保障,民众的利益诉求得不到满足,使得政府与民众之间的利益矛盾日益突出,政府也就错过了对利益主体间的利益矛盾和利益冲突的有效控制,进而导致冲突的不断爆发。

(四) 社会力量参与的渠道不畅通

政府在邻避冲突的治理中应该发挥主导性的作用, 但邻避冲突的治理不能仅仅依靠政府, 邻避冲突的治理主体还具有多元性, 应该包括企业、民间组织、社会团体等非政府组织。在现代的社会治理中,政府虽然是专门的、权威的公共管理机构,但并不是惟一机构, 不能仅靠政府单独的力量解决冲突问题,而是要在邻避冲突治理的过程中形成社会、政府、个人三者的合作与协同,以此来消除政府部门因一味地考虑自身利益而损害社会民众利益的缺陷,通过充分调动社会力量的参与将有利于抑制政府公共权力运作的不道德,从而减少政府权力腐败和官僚主义行为。从实践来看, 中国社会力量的参与邻避冲突治理还远远不够,特别是环保类非政府组织的缺位严重。环保公益组织拥有治理环境的监督功能,可以通过开展环保知识、环保意识的宣传教育活动,建立起政府与公众之间沟通的桥梁,这对于邻避冲突的治理有着不可忽视的作用。在邻避设施的选址和建设过程中可以引入参与式治理,开通协商性对话渠道,强调社会对于邻避设施的需求、各社区间的义务均摊等,这样才能走出邻避设施“决定—宣布—辩护”的模式。[16]

四、促进邻避冲突治理的制度构建 (一) 完善邻避冲突预防和处置机制

解决邻避冲突最好的处置方式就是预防。要建立科学、灵敏的预警体制需要通过对邻避项目的信息搜集、信息评估、危机报警三个层面来构建完整的邻避预警系统。具体而言,信息搜集主要涉及对邻避区域的整体规划、实施该项目主要目的以及选址的科学性,还必须充分掌握公众对该邻避项目的接受程度和产生顾虑的因素。信息评估主要指对邻避项目的整体利弊评估,针对项目可能产生的危害结果、项目的投资方都备有怎样的处理方案以及该方案所能达到的效果,由哪个专门的机构或者部门来实施监督。危机报警指的是在对信息搜集、信息评估等数据进行科学的分析下,通过设立信息报警系统,设定报警指标,一旦相关数据失去原有的平衡就会立即启动报警系统,实现对邻避事件的有效预防。而除了构建危机预警体制外,引入全方位的风险评估体制也是治理的重要环节。尤其是要引入专业独立性的第三方风险评估机构,由第三方风险评估机构对邻避设施的选择进行科学的风险评估,摈弃隐瞒公众、掩耳盗铃的观念,全面估计邻避项目对设施周边区民带来的影响,并因第三方风险评估机构是与邻避项目双方都无直接利益联系的社会团体,容易得到广大民众的信任。在邻避政策的决策中,改善风险信息的沟通和交流,在提升公众对于风险议题的理解和对于政府的信任和信心方面是非常重要的[17],这是化解邻避冲突的一个基本前提。

同时,建立有效的冲突处理体制是减少邻避冲突对社会危害的重要措施。要建立有效的冲突处理体系,首先要提高政府的政治素质和执政能力,当邻避冲突的发生造成社会运行的失序、失范时,各政府领导干部要保持高度负责的态度并在第一时间快速就位,迅速介入冲突事件。其次,政府各部门要紧密配合不能认为邻避事件导致的社会危机工作就应该仅由公安部门来解决就不管不顾,因根据属地管理、分级负责原则,明确各方责任从而使政府各部门进行合理分工协作。另外,大量的实践表明,通过协商、讨论与对话合作的治理方式,为多元利益主体提供平等的协商平台,增加公民对邻避设施选址规划决策的认同感,进一步保障社会公平和程序正义,这有可能成为有效规避邻避设施风险的一种新的治理方式。[18]

(二) 建立健全邻避冲突治理法律制度

政府要实现对邻避冲突的治理,就要把邻避冲突的解决纳入法治化轨道,用法律手段解决邻避冲突。民众在表达自身诉求、维护自身利益的途中所采取的任何违法、违规行为都将导致冲突性质发生变化。因此,政府不可以迁就、放纵此类行为,必须依法采取果断措施,维护社会稳定。通过充分运用法律手段,来疏导、处理、化解邻避冲突,将对个案的处置转变为有规则的处理,为其他邻避冲突的治理提供规范、有力的法律依据。中国当前对冲突的处置工作,应当说是有法可依的,如《集会游行示威法》《治安管理处罚法》等,对冲突一些具体情况作出了规定。但是,在邻避冲突治理中怎样保障民众的合法权益,不侵犯其合法权益还缺乏切实的规定。因此,国家的各级权力机关还需完善立法建设,尽快制定专门的法律法规来规范邻避冲突的处置工作,比如可以根据中共中央、国务院办公厅颁布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》及公安部制定的《公安机关处置群体性事件的安全处理规定》等规范性文件进行总结、梳理和提炼,上升到法律层面,为邻避冲突的治理提供法律依据。同时,为进一步规范和落实对邻避冲突处置的职责和办法,可以由国务院来总结长期以来各地处置邻避事件的成功经验,拟定关于预防和处置邻避冲突条例的行政法规,用法规的形式来对预防和处置邻避冲突中的工作目标、实施原则、领导部门等各项工作进行规范,以及时解决政府目前在治理邻避冲突过程中所面临的一系列问题。因此,通过专门制定和落实应对邻避冲突的行政法规,规范执法者的执法行为,最大程度地维护民众合法权益,进而使中国对邻避冲突的治理逐步走向法制化。

(三) 构建合理的利益协调与补偿机制

要建立利益制衡体制,首先要畅通利益诉求渠道:(1)完善司法救济制度。司法是被视为守护国家公平正义的一道重要防线,所以当邻避项目的实施引发居民争论时,一旦政府对邻避项目投资方与居民的调解失败后,应积极引导居民用司法渠道解决问题,用法律的权威保障居民得到公平对待,效维护其利益。(2)畅通信访渠道。地方政府应该根据十八大报告中关于完善信访制度的要求进一步完善信访制度,建立起完整的登记、处理及监督制度,杜绝“阻访”情况的发生,认真接待上访群众,及时化解矛盾。(3)加大社会弱势人群在人大和政协的比重。人大、政协是中国当前各个群体进行利益表达正式渠道,尽管国家在人大代表和政协委员的选举上力求顾全各种人群,但是弱势人群缺位的问题仍比较突出,应进一步提高社会底层群体的发言比例,增加弱势群体的话语权。(4)拓宽并规范舆论表达体制。现在,各种网络媒体、广播电台、报刊杂志已转变为利益受损民众表达利益诉求的重要渠道,因此可以拓宽并规范这些传播渠道,让和邻避密切相关的利益群体的声音可以被政府部门听到,减少邻避冲突发生的几率。

除了畅通民众的利益诉求渠道,还必须确保有合理可行的利益补偿制度。基于经济人假设,居民在获得满意的经济性补偿的情况下,邻避效应的发生概率和危害程度会减小。对利益受损的少数人进行补偿、形成“环保回馈”通常被认为是化解邻避冲突的重要途径。[19]有关经济的补偿应根据科学知识加以计算,从而合理确定损失补偿金额。另外,也可通过为设施周边社区提供完备的基础设施和公共服务来对民众进行补偿。此外,政府还可通过招标的形式,把邻避项目的详细情况以及足够的补偿措施公布给社会大众,让民众自己进行内部协商、讨论,自愿决定是否让邻避设施在自己的周边建设,等等。通过多措并举,既照顾了整体的利益,也兼顾了少数人的利益,还优先考虑到少数人的利益,从而达到有效化解邻避项目阻力的目的。

(四) 拓宽和畅通社会公众参与机制

既有研究表明,与补偿相比较,缓解更为有效,而制度缓解更是特别有助于克服选址过程中的猜疑,从而降低居民对邻避设施的情绪化反映。[20]因此,邻避冲突的治理还需要从制度层面考虑入手,调动社会公众的积极性。一方面,政府需加大对相关环保基础设施的建设,正确处理好地区经济发展与保护环境之间的关系,加强对环境污染的治理工作,改善环境的承载能力,切实解决邻避项目对环境的污染问题,从而消除影响民众环境权益的环境隐患,预防邻避事件的发生。另一方面,在邻避冲突的应对过程中,政府要充分正视环保组织的作用,积极培育环保公益组织的发展,为环保组织的成长提供有利的制度保护。许多实践表明,无序的公民参与往往是失败的[21],必须将公民参与纳入到制度化渠道。当然,因邻避冲突涉及面广、规模较大, 必定会对社会的和谐稳定造成一定影响,所以发挥基层党组织的作用就显得尤为重要。通过发挥基层党组织的纽带作用,利用其组织优势、知识优势和技术优势,对冲突问题开展疏导与化解工作, 避免民众抗议情绪的恶化,把邻避事件控制在萌芽状态,避免冲突的升级与恶化。此外,还要注重对公民参与能力的培训与教育[22],因为科学的参与需要相应的知识和技能,对公民进行教育和培训是提升公民参与能力行之有效的办法与途径。

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