一、引言

文章研究问题为集体产权改革前后，公民参与是否发生转型？若发生了转型，那么转型的原因是什么以及转型与集体产权改革的内在逻辑是什么？农村集体产权的变迁，重构了农民与集体、政府之间的权利关系，也对乡村社区组织和权力结构发挥重要影响，^[1]它直接关系着农民的经济社会权利和自由发展情况，进一步影响到社区治理公民参与的现实情况，相应的，公民参与也在推动加深集体产权改革的实施。随着集体产权改革的推进以及公民意识觉醒，公民的自由发展空间得到扩展，公民逐渐参与到社区治理中，基层社会被赋予更大的自主发展空间，治理不再是政府所掌握的单方权威，而是多方沟通、协调的结果。公民参与由利益驱动型向多维组织型参与转变，逐渐呈现与以往不同的状态，其深度、广度和参与成效都有显著改善。

二、文献综述与理论模型 (一) 集体产权改革文献综述

农村集体产权改革, 即变革集体所有制的有效形式，实行多种形式的股份合作，以解决集体资产产权不明、权责不清、监管缺位等问题，以此保护农民财产权，壮大集体经济，发展中国特色集体产权制度。^[2]中国集体产权改革实践最早开始于20世纪80年代后期的珠三角和长三角地区。进入21世纪后，北京、广东、浙江、上海等都率先进行了集体产权制度改革实践，也都取得了较为显著的成效。

早在20世纪90年代初，朱希刚和陈凡(1993)对如何构造农村的产权制度进行了理论分析。他们指出，当代中国农村产权制度的重新构建，必须既符合效率标准, 又符合共同富裕标准。在这种条件下，股份合作制成为一种理想模式。我国农村产权制度改革既深受西方财产权理论的影响，又具有特殊性。我国农村产权制度的起点是从土地集体所有权中分离出承包经营权，并将其物权化，从物权法定原则转向物权效率原则，侧重于承包经营权与经营的分离，重在通过权利运行方式实现法定物权的经济功能。^[3]

袁方成指出，“以村庄土地集体所有制为基础的社区产权的深刻变化，是社区制代替村委会制的重点所在。乡村集体产权的改革变迁，正在重新构建农民与集体、政府间的权利关系，也将对乡村社区组织和权力结构发挥重要影响”。

(二) 社区治理中公民参与文献综述

传统的公民参与研究可分为动态研究与静态研究。静态研究主要研究参与的概念及类型，而动态研究则主要研究公民参与的发展演进及不同阶段，阿恩斯坦将公民参与划分为“操纵”“医疗”“告知”“咨询”“安抚”“合作伙伴”“代理权”和“民众控制”八个层次，分析研究了不同国家公民参与的发展阶段；^[4]安德鲁·阿克兰对阿恩斯坦的“公民参与阶梯”进行了修正，删掉了“操纵”与“治疗”两个层次，并且将公民参与的影响程度划分为“研究/数据收集”“信息提供”“咨询”“参与”“合作/协作”“委派/指定权威”等六种类型；托马斯则主要研究公民参与形式的决定因素。^[5]

折晓叶、项继权认为，工业化、城镇化促进传统农村社会变革，公民参与也将相应改变。^[6-7]吴素雄、何长缨提出，传统社区体制限制了公民参与，将经济元素从村社合一的体制中剥离，有利于从根本上推动农村社区治理转型及公民参与。^[8]李增元认为构建现代农村社区的重要途径即推进公民参与。^[9]学者普遍认为当前农村社会制度的滞后性制约了公民参与，并且从多方面探讨破解农村治理困境、推进公民参与的有效途径。

(三) 理论模型

公民参与是社区治理现代化的必然结果，其受制于治理模式，同时也折射了治理模式的变迁发展，推动治理体系不断完善。治理模式从全能管控向网络化治理转变的过程中，治理主体由单一走向多元，治理体系由单向控制转向多维合作共治。参照社区治理的不同模式，将公民参与划分为动员服从型、利益驱动型、多维组织型三种类型。如图 1所示的理论模型见下图。

1. 全能管控型治理模式下的动员服从型公民参与

全能管控治理模式下，国家治理空间被极大扩展，政府职能扩展到社会生活各个领域，自上而下地对社会进行单向管控，充当着生产者、监督者及控制者的三重角色。

在这种治理模式下，公民参与呈现动员服从型特征，公民参与渠道非常有限，仅有的参与渠道也成为官方意志的宣传途径。公民参与无法充分表达真实的利益诉求，只是被动地响应认同国家意识形态，人民群众产生权利被剥夺感，治理非常低效。

2. 绩效导向型治理模式下的利益驱动型公民参与

随着经济发展，社会阶层及利益分化，加之开放带来的民主自由思想冲击，公民不再满足于响应认同国家意志，开始想要表达内心诉求，在这种背景下绩效导向型治理模式应运而生，以发展经济、增加社会财富、丰富物质生活为治理目标。

在治理模式转变的影响下，公民参与由动员参与型转变为利益驱动型。政府不再是全能主义政府，而是向社会开放了部分治理空间，人们开始追求个人利益及权利，制度性参与与非制度性参与、群体性参与与个体性参与相结合，参与形式及渠道逐渐增多。但是受制于政治发展及集体主义价值思维的导向，公民参与局限于群体经济利益的表达，公民并未成为真正的治理主体。

3. 网络型治理模式下的多维组织型公民参与

随着社会结构的进一步分化以及市场经济的发展，个体间的差异愈发明显，利益需求及矛盾冲突愈发复杂。政府难以凭借掌握的有限资源高效地解决社会矛盾、满足社会需求，只能调动越来越多的社会资源实现有效治理。国家、社会的纵向互动向国家、社会、市场间的多元网络化互动转变，多元治理主体并存互补的网络型治理模式形成。

相应的，公民参与主体空前广泛化，结成各种社会组织，通过选举、咨询、信访、网络新媒体等多种多维立体的途径，愈发明显地影响治理成效。公民成为真正意义上的治理主体，自治组织能力和自治能力大幅提高，各群体利益得到协调、平衡，呈现多维组织型公民参与模式。

三、威海高区田和街道集体产权改革概况

田和街道自2013年开始集体产权改革，至今改革已全部完成。集体资产被分为经营性资产、公益性资产和资源性资产，集体资产量化限定于村(居)集体的经营性净资产。经过召开多次居民大会，由居民按照公平、公正原则自主确定股民资格界定办法。股权设置为集体股和个人股两种，集体股归经济合作社成员共有，以保证村(居)各项正常开支；个人股由个人所有，以此享有集体经济收益分配。资产核查、量化完毕后，田和街道为股东制定并颁发了股权证书，以此作为股民参与管理、享受分红的凭证，经由股东代表大会讨论后通过年度财务预决算、股东收益分配方案。各村(居)讨论制定《股份公司章程》，选举产生了公司的各种组织机构。

截至今日，田和街道所有村(居)均已完成集体产权改革。经济基础决定上层建筑，集体产权作为经济基础规定了人们的经济财产关系，具有资源配置、约束协调功能，决定着农村社区的治理发展。各治理主体复杂勾连，相互塑形、相互嵌入、相互赋予发展动力，治理结构重塑，公民参与活力被充分激发。

四、威海高区田和街道集体产权改革前后公民参与转型分析

一直以来，基层社区治理以“去行政化”、回归社区本真为倡导，一种主流的观点认为，政治领域与非政治领域呈现的是一种此消彼长的关系。只有在法定产权明晰的前提下，公民才能明确自己享有的权利，从而在外力侵害自身利益时果断捍卫自己的权益。

由于产权明晰、责任明确，个人利益与集体经济效益充分结合，因而公民参与集体经济经营的积极性便会空前高涨，努力使集体资产保值增值，集体经济的活力被充分激发，呈现出勃勃生机。集体产权的变迁，重构了农民与集体、政府之间的权利关系，对乡村社区组织、权力及治理结构产生重要影响。

(一) 改革前公民参与类型分析——利益驱动型参与

在集体产权改革前，社区党支部、社区居委会和社区听证会都是政府主导下的公民参与，公民在政府代理者的动员下被动式参与社区事物。这一定程度上反映了居民的利益诉求，但是由于无法参与社区事务的决策，也缺乏对社区权力运作的有效监督，这种被动型的参与并未对社区治理产生实质性的影响。具体来看，威海高区田和街道集体产权改革前，公民参与呈现以下特点：

1. 以动员式、执行性参与为主

在政府主导下，公民没有坚定的个人立场，参与呈现随意性、暂时性的特点，政府权力没有得到制约和监督。村组织关系未被捋顺，村民自治权由于基层政府权力的不断延伸而被侵蚀，村级组织“衙门化”特征明显，村集体组织和基层政权之间的法定关系被扭曲。村干部包办垄断社区事务的决策权，村民被置于边缘地位，村民自治的性质及定位也被扭曲。在这种政社合一的治理模式下，集体产权的界分不清晰，归属不明确，村民无法清楚把握何为自己享有的法定财产权，因而无法清晰界定自己所享有的个人权利，个人命运交由村干部把控，这种被动参与局面使得村民充当“被告知者”的角色。

2. 参与方式形式化

在调查过程中我们了解到，改革前村民很少与村组织接触，村里发生了什么村民一概不知，唯一与村委会接触的时间便是年末分红，但由于每年分红人均只有几百块钱，且长年维持固定水平，所以村民对此具体操作也不过问。至于土地征收款的使用、其他集体资产的处置等涉及切身利益的大事，由谁组织、哪些人参与、什么时间参与等并不知晓，只有极个别村民表示知有此事，至于如何处置、处置结果如何也不得而知。当询问起日常治理事物参与时，大家都表示有时候会要求签名，但是大多报以无所谓、走过场的态度，至于干部选举、监督等，村民们表示选举不透明是常态，甚至曾出现选民受胁迫的现象，但是自身起不到什么作用，也并不关心结果为何。

总的来说，参与虚设、走过场的情况非常严重，公民参与率较低，当然这与社区举办的活动形式化、实际意义不大有密切关系。

3. 参与方式非常规化

改革前，田和街道社区组织及制度不健全，社区工作开展较差，政府、社区组织、公民之间的责任不明确，政府也未从社区治理领域中退出。参与社区听证，是公民参与社区治理的一个重要途径，但是采访过程中居民反映的结果是社区从来没有举行过听证会，政治性事务没有机会参与，非政治性事物如文体健身、环境整治、治安巡逻等懒得参与。仅有的几个社区组织也都是非正规的、自发的文娱群体。当被问到“如果自己遇到需要解决的问题时通过什么途径解决”，大多数村民表示“发发牢骚”“反映了也解决不了，所以干脆不反映”“并不了解有什么高效解决途径”。

由于缺乏一套详细规范，操作性强的程序或规定作支撑，公民参与具有较大的随意性，使得参与机制很不完善，这反过来又影响了公民的参与率。

4. 参与度低、参与失衡

根据了解，田和街道公民参与年龄结构上以老、少居多; 职业层面上以非在职居民参与较多; 从婚姻状况来看，已婚居民更愿意参与社区活动。公民参与的理性化程度及行动能力均较低，公共参与精神尚未形成。

改革之前，在集体所有制基础之上，以行政地域范围为界，村治主体被框定在本村籍的村民之间。村民离土不离乡，集体产权与户籍挂钩，村民被内困于农村社会之中，集体对个人形成了强有力的约束。而大量外来村民受村级组织边界和村民边界的限制，被排斥在农村社区治理、福利待遇的范围之外。面对着正在发生实质性变化的经济社会基础和愈加开放、异质的社会，传统集体经济模式已无法平抑日益复杂的利益纠纷和矛盾冲突。随着社区人员流动加大，外出工作的居民对自己的社区存在认同偏差，新流入的居民陌生感较强，归属感低。而离退休、老龄群体由于时间充裕，相对来说较愿意参与一些文体、娱乐类社区活动。这就导致上述参与不积极、参与不平衡的情况。

(二) 改革后公民参与类型分析——多维组织型公民参与

随着集体产权改革的推进，威海高区田和街道公民参与的尺度不断加深，参与形式多样化、参与阶梯深层化、参与功效上升化，由利益驱动型参与向多维组织型的参与方式转变。公民作为行为主体参与到社区治理中。具体来看，改革后威海高区田和街道公民参与呈现以下特点：

1. 参与形式多样化

改革之前，受各种条件的限制，公民参与途径很少，除被动响应政府号召、向政府打报告及写信请愿之外，基本没有其他参与途径。

改革以后，在原有几种形式的基础上，参与形式多样化。出于保护个人产权的核心动力，公民不再是被动的政策接受者，主动监督集体经济、村组织的运行，通过社区信箱、群众日等途径积极反映问题、提供建议，并且积极参与各种选举活动，并投身到各个自治组织中去。田和街道积极利用本土资源，引导社区工会、社区团委、社区妇联等群团组织形成条块结合、覆盖全面的组织网络，激励职工、共青团员、妇女加入到各群团组织中来，壮大组织力量。剪纸爱好社、羽毛球协会、孝文化协会等的建立，充分丰富了居民的日常生活，满足居民多层次的需求。唯美寨西志愿者联盟、环保志愿者服务队、助老扶贫志愿协会的建立发展，使得社区在进行社会救助、卫生保洁、文娱活动等方面有了富有活力的新生力量。社区治理由政治化、行政化的权威式治理转向多元主体参与治理转型。

2. 参与阶梯深层化

随着集体产权改革的推进，一改改革前的被动参与局面。决策信息公开，公民意见和建议被真正纳入决策参考，并且逐渐取得与政府谈判、商议的权利。公民为了个人和集体利益付出努力，享有与政府平等的话语权，社区经费加大投入、社区工作者专业化能力提高、民间组织被纳入治理体系，政策逐渐落实到实处，社区治理从“有政策无措施”向“政策配套措施”转变。

3. 参与功效上升化

改革之前，威海高区田和街道公民的参与表现为参加一系列的宣传、教育活动，公民实际上是作为政治教育、动员的对象存在的，无法发挥实质影响，公民的政治效能感很低，对政府、基层治理主体极为冷漠和不信任。随着集体产权改革的推进，各主体关系被捋顺，公民作为治理网络中重要的主体，其作用被重视，公民的参与已经渐渐变为主动争取的行为。在政治、经济、社会各方面其发挥的作用越来越大，对于政策结果影响的程度越来越深，参与功效愈发明显，这又相应地提高了公民的参与热情。受教育程度较高，经济、政治影响力较强的群体不再缺席社区治理活动，“老少低闲”群体参与活动积极却受制于教育程度、经济实力、社会影响力较弱而无法深入参与社区事务、影响社区发展的缺陷得以弥补。

(三) 转变原因分析 1. 村级组织关系重构，职能边界重新定位，公共权力本位回归

公共权力的所有者和使用者之间的“委托-代理”关系，在层层委托及代理过程中逐渐“异化”，在实践中逐渐背离了其初衷，面临公平与效率的失衡。随着公共权力的本位回归的呼吁越来越强，公共权力的执行主体将其一部分代理权力让渡给企业、公众及社会组织，政府、市场与社会多元合作成为公共权力发展的主调。

改革之前，田和街道社区治理呈现较为典型的权威式治理特征，行政指令性较强，村民代表大会、民主听证会、村规民约等规章制度虽比较健全，但是由于村民民主意识、参与意识淡薄，社区自治能力较弱，治理结构呈现上传下达、被动执行的局面。政府包揽社会事务，以行政执行力和意识形态“训导”以维持稳定和秩序，同时社区民众希望政府以父权式权力为其提供有利庇护和抚恤关怀。^[10]这种单向度的管理模式，将居民、企业、自治组织等主体排斥在体制之外，无法充分动员各主体的参与积极性，进而无法有效解决开放、异质性社会纷繁复杂的矛盾、冲突以及多样化需求。如图 2所示。

田和街道农村集体产权制度改革后，在原社区居委会、社区工作站(即社区服务中心)的基础上，新设立了集体经济组织——经济股份合作社。原社区居民委员会对外的经济合同、承诺等事项全由社区股份经济合作社接手负责。集体经济组织回归了市场主体本位，对集体经济实行自主经营和管理，一方面归属明确的产权制度有利于维护股民的经济权益不受侵犯，化解复杂的经济利益纠纷；另一方面，经济股份合作社作为市场化、专业化的经济组织，将传统集体经济组织承担的提供公共物品和服务的职能归还于政府。如图 3所示。

各村经社分开，村(居)委会不再参与集体经济的管理、经营，只可以代表村民对经济股份合作社进行监督，彻底回归基层群众自治组织的角色。在基层政府指导和社区党组织领导下，田和街道各村居委会依法进行社会管理、提供公共服务，发挥其作为基层群众自治组织所具有的民主自治、民主管理和民主监督功能。相比集体产权改革之前，村居委会“去行政化”，不再承担行政管理职能，社区治理体制由政经混合型体制转向政经分离型体制，自治组织干预经济组织、替代经济职能的现象从根本上得以解决，村居委会由于承担集体经济职能而忽视自治职能的根源得以剔除。

社区工作站(社区服务中心)作为政府派出机构，承担政府职能部门的下放职能，与社区居民委员会相互配合、协调，村居委会原有的公共管理和社会服务的职能被“上提”到社区工作站。原有的社区工作站整合为8个大工作站，实现“一站管理”与“扁平化服务”，极大地方便了社区居民和相关单位。与群众工作生活密切相关的住房、民政、社会保险、就业、计生等业务服务，均可在社区工作站得到高效办理，实行直接服务与代理服务。各个社区服务中心作为承接公共服务向基层延伸的组织依托，以高效率、低成本满足居民服务需求，极大地方便了居民生活，有利于改善城乡公共服务资源配置不均等的状况。

村党组织在村级组织中的领导核心地位得以重新确认巩固，纵向建立了街道党工委—社区党委—社区工作站党总支—居委会党支部的党组织架构，横向实施四级管理服务、四方联动协作，保证各个组织各司其职，有效运转。具体如表 1所示。

田和街道办为各社区治理提供权力规制，对变动的经济社会结构和不断丰富的居民需求做出回应，凭借资源优势和规则主导性，主导共治网络的形成及发展，权利类型由管控性向共谋性转变。各主体获得政府所认可的合法资格，利用从体制内获取的资源，在政府设定的范围内挖掘治理责任和义务。

2. 开放资源配置结构激发体制外参与活力，社会资本发展进一步得以培育

传统的权威式治理模式下，田和街道的资源来源单一地依靠体制内配置，政府之外的资源输入无法通过有效途径服务于社区治理，这种单向度、单线条的资源配置路径，封闭限制了社区资源的扩充及多元化，社区自治和社区参与的空间被挤压。

但作为私人领域和社会公共领域的结合，社区涉及到国家、企业、个人的共同责任，现代社区治理强调治理主体的多元化和治理手段的多样性，农村社区事物不断扩展，任何一个主体无法单独承担起治理社区的重任。

根据利益、影响两个维度，可以将社区治理相关主体划分为四类，其中在传统治理模式下，居民、NGO和企业作为高利益、低影响群体，与社区治理的方方面面有着密切的联系，是否被授权、是否能在社区治理中产生影响，直接关系到其各方面利益能否实现。然而在权威式治理的逻辑下，居民、NGO和企业未被充分授权，不仅在自治事务方面没有强影响力，也被排斥在经济事务、行政事务、社会事务治理范围之外。随着改革推进，参与界限被打破，高利益需求引导高影响作用产生，大部分标准相关利益群体走上社区共治。除了传统的治理主体——政府、村(居)委会之外，社区居民、NGO和企业的利益更加紧密地与社区治理联系起来，他们开始作为社区治理中可以发挥实质影响的角色出现。如表 2所示。

纵向上政府在不断提升自身引导能力的基础上向其他参与主体开放治理空间，基层政府与自治组织打破传统以来上下级隶属关系，突破了两者“领导——被领导”的逻辑，政府职能由管控转向主导和服务。横向上在社区中建立起更多主体参与、高程度参与、互动紧密的治理结构，各个主体相互协同，确立合作伙伴关系，协同的过程注重商讨而不是控制、命令，将分散的社会力量、资源整合成为社区共治的合力，实现治理责任分散化和公共价值最大化。各治理主体努力维护自身价值、“阻止”政府向社区过度介入的同时，也不断地将自身逻辑和价值传导给政府。如表 3所示。

3. 多元化、复杂化的利益需求内在驱动

随着田和街道集体产权改革推进和现代化进程发展，村民集体经济组织成员权和村民集体组织成员权分离，外来居民不再被绝对化地排斥于社区治理之外。各村居的外来人口不断增多，社区人员结构发生了变化，“熟人社会”转化为“半熟人社会”，社会异质性加强。单一的村民传统利益关系被复杂的多元利益关系取代，个体的私人活动空间不断扩展，以互利互惠为基础的社会关系网络也以一种前所未有的规模扩大，以经济利益和精神文化需求为主、容纳多元身份的新型公共空间塑形成功。与此相应，社区居民不再像改革之前只关注经济需求、经济利益，不再以经济利益作为唯一的诉求点，而是需要全方位的服务，追求经济、政治、精神等全方面利益，然而政府难以通过掌握的有限资源充分满足居民对于公共物品和公共服务的需求，且随着政府“去行政化”的转型，不再大包大揽所有公共事务，开始有选择地将一部分职能外包让渡出去，市场力量不断介入。多种利益内在驱动下，公民参与的活力被极大限度的激发。

4. 基层社区治理具有的“边界场域”特质，参与主体容纳性更强

根据皮埃尔·布尔迪厄的“场域”理论，一方面社区治理政策是在特定的社会结构中产生、运行的，其所处环境下的社会、经济、政治、文化等诸多条件直接影响到其运行的状态。另一方面，社区治理作为一种“边界场域”，其实际运行通过具体事件表现出来，具体事件涉及许多活动相关者，从而形成相对独立封闭的场域环境，这个场域的结构、习惯直接影响社区治理效果。在社区治理这一边界场域内，治理涉及到主体利益的直接兑现，各相关群体加入相对容易，在该边界场域中，各主体间讨价还价的空间较大，重复博弈比较容易达成。因而在社区治理中，多主体协同的可能性较大、实现力较强，公民参与的容纳性、可成功性更高，因而参与积极性更强。

5. 科学技术的支持提高参与效率

互联网普及使每一个网民都可以是信息的传播者，这促进了公民知情权与话语权的发展，缩短了代理人与公民之间的沟通距离，传统官僚体制层级被打破，扁平化、柔性组织结构建立，信息传递距离被缩短，传播失真率降低，治理的环节被极大压缩，充分利用科学技术支持，建立居民意见数据分析库、网上沟通专栏、社区信息直通车等，以科技手段提高治理效率，公民参与成本大大降低，效率却大大提高，这也是促成公民参与转变的重要因素。

五、结论

威海高区田和街道自2013年启动集体产权改革，至今已完成辖区内所有村庄的改革工作。村集体产权的变迁，重构了农民与集体、政府之间的权利关系，对乡村社区组织、权力及治理结构产生重要影响，从而使得公民参与有了质的飞跃，但是不可否认的是，公民参与优化仍有很长的路要走。公民对于权力的持续监督机制的缺乏、公民参与的制度法律保障不完善、成本与效率需要改善等诸多问题，均是目前威海高区田和街道公民参与面临的挑战。针对这些问题，推进顶层设计与基层运行良性耦合的机制建设，公民参与由点扩散开来，形成有效、可持续的公民参与机制，加强后续监督工作；另一方面，合理平衡参与成本与产出效率，完善相关制度法律建设，为公民参与保驾护航等对于下一步的公民参与发展十分必要。

当前，集体产权改革是我国农村发展的大势，而该背景下社区治理走向何处，公民参与如何发展，不光对我们有实践启发意义，更具有理论研究价值，有待于更多学者进行进一步的深入研究。