一、引言

在全球经济增长乏力与欧洲债务危机加深之际，英国卡梅伦政府从2010年开始，以“大社会”(Big Society)政策作为施政核心及公共管理改革方向，试图摒弃日益严重的“大政府”垄断作风，通过分权和公共服务供给的多元化来更好地满足公众的需求。“大社会”政策的推出引发了全球范围政界与学界的广泛争论，有批判的也有赞同的。

现有文献主要讨论“大社会”政策的缘起、内容、作用等主题，如成晓叶和凌宁分析了“大社会”政策的缘起、内涵、特点与实践困境，并和中国情境进行了对比。^[1]王雯则从英国政府两轮福利缩减改革比较的视角剖析了“大社会”政策特点和作用。^[2]而李小虎则对卡梅伦的“大社会”构想和争论进行了比较全面的述评。^[3]鉴于已有研究均未涉及“大社会”政策执行的绩效评估主题，没有对“卡梅伦的‘大社会’政策是否真正有效的问题”做出正面回应，文章通过系列分析回答这一问题，以便人们能更全面、更深入地理解“大社会”政策及其影响。

二、英国“大社会”政策出台及其背景

英国“大社会”政策构想可追溯到2008年6月保守党发布的绿皮书《一个更强的社会：21世纪的志愿行动》，该书倡导英国公众加入更多的志愿活动以构建一个更有活力的社会。随后，时任保守党主席的卡梅伦于2009年在雨果·杨的两次讲座上进行公开演说，提出和阐述其“大社会”的理念和构想，该理念和构想就也成为保守党2010年竞选纲领的重要组成部分。而竞选的获胜，为卡梅伦的“大社会”构想最终转变为在全国范围施行的国家政策扫清了障碍。2010年5月，英国保守党和自由党联合政府发布政策声明，正式宣布在英国启动“大社会”政策项目。

(一) 经济背景

1997年以来英国在社会福利领域投入了473万亿英镑，而2008年世界金融危机的爆发，致使英国中央银行自2009年3月以来向市场注入了高达2 000亿英镑资金以应对危机，这又进一步加剧了政府财政赤字。2009—2010财政年度，英国政府年度赤字到达了和平时期的最高值——1 627.34亿英镑，约占国内生产总值的10.8%。^[4]为了摆脱困境，卡梅伦寄希望于构建一个“大社会”，用它来代替工党执政造就的“大政府”。即通过授权社区和社会组织来提供公共服务，在减少财政赤字的同时，实现经济总量的增长和社会生活质量的持续提升。

(二) 政治背景

1997—2010年工党执政的13年内，英国实施高福利制度，加之全球金融危机和欧洲债务危机的双重叠加影响，致使政府又背上沉重的债务负担，为此布莱尔执政的工党推出所谓的“第三条道路”新理念来试图化解政府所面临的种种困局。即一方面放弃工党党章中的公有制条款，采纳保守党的经济主张；另一方面又坚持工党的传统左翼理念，关注底层民众。在此背景下，卡梅伦要想获得选举的胜利，就必须提出一种全新的超越“第三条道路”的构想，于是“大社会”理念就被包装出炉了。由此可见，卡梅伦的“大社会”理念是其击败工党赢得选民支持的主要法宝之一。

(三) 社会背景

自20世纪90年代以来，英国公众对参与政治和社会活动变得越来越冷淡。公民调查显示，不论是参与非正式志愿者的人数，还是正式志愿者的人数以及志愿行为的次数都在显著的下降。而公民行动、公民咨询和其他公民参与活动也都呈现显著的下降趋势。^①针对英国公民政治参与的冷淡和社会行动的乏力，卡梅伦寄希望通过其“大社会”的构想，让更多的非政府行为体能够参与政府的服务提供，让更多的公众参与公共事务的治理，重塑民众的志愿精神和英国的公民社会。

三、英国“大社会”政策实施与绩效 (一) 政策实施内容

卡梅伦为“大社会”设定了三个基本服务标准：一是授权社区(empowering communities)。该标准要回答的问题是“我们能为自己做些什么？”其目标是打造新型邻里社区，邻里居民能真切感受到通过他们的公共参与可以塑造和改变他们的社区。二是开放公共服务(opening up public services)。该标准要回答的问题是“国家能为我们做些什么？”其目标是转移政府职能，在一些领域开放公共服务。三是社会行动(social action)。该标准要回答的问题是“我们能为他人做些什么？”其目标是培养一种以志愿主义、慈善活动和社会行动为主要内容特征的新文化。^[5]三个标准与“大社会”总目标之间的关系如图 1所示。^②

自从启动“大社会”之后，围绕上述三个服务标准及其目标，卡梅伦联合政府推行了一系列的具体政策项目，如表 1所示。其目的是将更多的权力和资源从政府(特别是中央政府)授予基层组织(包括地方政府、社区、志愿组织、慈善机构和公民)，以增加公共行政的责任性和透明度，提升公共服务效率、效益和质量。

(二) 政策绩效评价

在此，笔者综合利用英国历年社区生活调查数据和英国“民间交流”(Civil Exchange)智库研究报告，针对“大社会”政策的三个基本服务标准(即授权社区、开放公共服务和社会行动)，进行逐个衡量和比对，以检验政策落实的具体成效。

1. “授权社区”绩效

按照卡梅伦的“大社会”构想，在“授权社区”方面要达到的主要目标是“本社区民众能掌控并做好本区域内的事情，且能得到当地政府和其他机构的支持与帮助。”笔者参照“民间交流”智库的量化指标设计，将“授权社区”的关键测量指标细化，选取其中3个指标进行分析。它们分别是，指标1：增强当地的掌控力，即在决策上更多的授权于地方议会(councils)和社区，让他们在地方预算和资产安排上有更大的控制权；指标2：更强的透明度和责任心，即促使政务官(选举上台的官员)拥有更强的透明度和责任心；指标3：更强有力的社区，即更强社区意识，包括增加社区的整合性和稳定性。^②

在增强当地的掌控力方面，调查表明，社区已经掌控了更多的地方资产，并在一些个案中可以运用新权力及新方法来提供公共服务，但地方议会在很大程度上仍然缺少授权并受中央政府的干预。^②

在透明性和责任心方面有所改进和提升。政府大量的信息得以公开，且向社会开放查询的信息还在持续增加。新的警察与犯罪委员会也已选举成立。从2015年起，凡委托给志愿组织完成的项目，其金额只要超过500美元的，地方政府就需要公开相关信息；而中央政府当前需要公开凡是金额超过25 000美元的采购合同的相关信息。但在增强政府及其工作人员责任心和公众对政府的信任方面，调查显示没有什么改进，特别是在提高公众的信任度上仍有很长的路要走。^⑤

历年公民调查数据显示，在“更强有力的社区”这一指标上，“大社会”政策措施没有发挥多少作用。公众的社区归属意识、邻里意识自2005年至2012年度都一直在增强，但从2013—2014年度之后有明显的下降，如图 2所示。2005年的英国公众有较强社区归属感的比例为总数的74%，之后该比例一直保持增长至2012—2013年度的最高点79%，但很快又降到2013—2014年度的70%。

因此，从总体上看，在“授权社区”方面，政策本身的有效性是毋庸置疑的。由于当地社区更了解本地情况和居民的需求，而为了更好地满足公众多元化的需求与偏好，授权社区也就成为当今西方国家新公共管理改革中通常采用的应对措施。英国也不例外。但调查的结果也显示，英国政府在政策执行力和执行效果方面都不尽如人意。虽然社区的掌控力度有一定程度的增强，政府透明度也有所增加，但公众对政府的信任度、政府及其工作人员责任心、公众社区归属及邻里意识并没随之提高，有的指标反而有所下降。

2. “开放公共服务”绩效

按照卡梅伦的构想，对“开放公共服务”的要求是“在提供公共服务和慈善服务方面，公共部门的组织和人员展示出创新方法，社会企业和私人部门也采用新的路径提供各种公共服务。”针对开放公共服务这一标准，可以细分为如下7个关键指标。指标1：服务供给的多元化，包括通过志愿组织和社区部门群体提供服务；服务供给的新结构；公共服务从业者组建新的社会企业和合作社；私营部门与志愿部门之间的有效合作。指标2：资助志愿组织部门，公民社会可利用各种机会来获得资助。指标3：公共部门对不同的需求抱有更多的责任感和回应性，用更负责任的公共服务来有效回应用户的需求，同时为低收入和弱势群体提供公平的机会。指标4：强有力的伙伴关系，提供公共服务的有效伙伴关系。指标5：志愿部门获得合同的便捷性，非常方便地向志愿部门进行服务委托和采购，消除其进入公共服务市场的壁垒。指标6：地方分权和个人控制，通过社区和个人的预算，将政府权力控制到最低的合适水平。指标7：在非营利组织中嵌入公共服务的设计。^②

根据智库Civil Exchange的审计报告显现，在公共服务供给方面，越来越多地依赖那些大型私营企业而不是志愿组织。以至于出现了一种新的私营部门“半垄断”现象，它在某些领域已经取代了卡梅伦所描述的“大政府垄断”。^②因此，在“开放公共服务”方面，英国政府推行的“大社会”政策基本上没有达到预期效果。公共服务外包或委托过多地集中于大型私营企业，削弱了志愿组织、慈善机构的公共服务供给能力及其与政府合作的伙伴关系，导致服务供给的多元化目标难以实现。由于政府采取紧缩财政战略，近年来志愿组织的收入不断减少。在2011—2012年度英国志愿组织共失去了本该由政府提供的13亿美元(扣除物价因素)的法定收入。^⑦此外，虽然政府在公共服务(如地方犯罪率、量刑率、就诊率和出诊率等)绩效方面发布了大量的数据信息，且在卫生和教育等领域的公共服务有所改进，但已有证据表明，这仍然不能满足那些最需要服务的人的需要。公共服务标准化导致在解决复杂社会问题方面出现“系统故障”(成本上升)，而如果服务和回应能更贴合需求者，预计能为政府节省160亿美元的成本。^⑧

客观上讲，在“开放公共服务”方面，卡梅伦当初的构想在大方向无疑是正确的，特别是在英国经济不景气和政府财政赤字不断增加的背景下。政府需要减少财政开支，公共服务的供给只能寄希望于私营企业、志愿组织等社会力量的广泛参与。但问题是，近5年来英国政府在落实“开放公共服务”标准时采用重私营企业而轻志愿组织的做法，进一步削弱了英国社会组织参与公共服务的能力和机会，致使其与“大社会”政策的初衷背道而驰。

3. “社会行动”绩效

“社会行动”被卡梅伦政府定义为“通过提供时间、金钱和其他资源，鼓励人们更多地参与到他们的社区建设中去。”针对这一标准，可以细分为如下4个关键指标。指标1：志愿服务，增加针对各类群体特别是弱势群体提供的志愿服务，并提升企业志愿服务的数量。指标2：捐赠，增加私营部门和个人对民间社会的捐赠。指标3：社区组织者，更多社区组织者。指标4：收养，作为增加社会行动和责任的一个指标，收养行为增多。^②智库Civil Exchange针对“大社会”的最终审计报告认为，在社会行动方面，卡梅伦联合政府实施的系列政策收到了部份成效。从上述具体四个指标来看，指标2(捐赠)和指标3(社会组织者)这两项表现尤其令人满意。^②

在个人捐赠方面，英国历年捐赠调查数据显示，扣除通货膨胀因素后，个人捐赠金额从2004—2005年度开始的102亿美元持续上升至2007—2008年度的最高峰129亿美元，之后又回落到2011—2012年度的最低点96亿美元。^⑨具体如图 3所示。

在社区组织者方面，调查显示截止到2014年8月，社区组织者的数量由原来的117个猛增至3 350个。按照内阁办公室的规划培训目标，到2015年4月，社区组织者数量将达到5 000个。^[6]而在收养方面，数据显示自2010年以来，英国被收养的小孩数逐年增加。截止到2014年3月，共有5 050个小孩被收养，这一数字比2013年增加了26%，比2010年增加了58%。尽管在2010—2011年度，被收养小孩的数量有所下降，但很快在2013年收养数就上升到自1992年以来收养统计史的最高峰值。^⑪

因此，从调查结果上，卡梅伦政府在“社会行动”方面取得了一定的成绩。调查显示，近年来，英国社区居民在捐赠、收养小孩和成为社区组织者等方面表现出更多的热心和兴趣。但“社会行动”中的一个关键性指标——志愿服务，即对各类群体特别是弱势群体提供的志愿服务和企业志愿服务的数量并没有明显增加，这在一定程度上反映出英国政府鼓励公众参与志愿服务的政策措施还落实得不够到位。

综上所述，从“大社会”政策绩效评估上看，它并没有很好地完成其预期的三个基本服务标准(即授权社区、开放公共服务和社会行动)目标及其具体测量指标，在上述16个具体指标中只有4个指标(即增强当地的掌控力、更强的透明度和责任心、捐赠、社区组织者)基本达标，其他12个指标均未达标。因此，从这个角度来说，卡梅伦“大社会”政策至少在具体执行和落实方面是比较失败的，没有很好地实现当初的设想和预期目标。但这并不能完全否认“大社会”政策本身。事实上，很多政策并不能立竿见影，而是需要通过较长的时间才能真正发挥作用，5年时间显然有些短。即便如此，从更广的视角看“大社会”政策变革，还是能发现英国5年来出现的一些积极因素和可喜变化：

一是更多年青人参与社会行动，如“全国公民服务试点”计划的实施就取得了较好的社会效益和反响，据英国最大的独立社会调查机构Natcen针对该计划的2011年度和2012年度评估报告均显示，有90%左右的青少年喜欢“全国公民服务”，并认为参加该计划是非常有价值的。报告认为该计划的实施有助于英国年轻人去建设一个更具凝聚力和责任感的社会。^⑫

二是志愿组织和慈善机构的韧性增强，广大公众一如既往地支持、赞助和信任志愿组织和慈善机构，使其有潜力去增强社区凝聚力、处理各种社会问题和满足公众多样化需求^②；

三是精简公共机构和分权，卡梅伦政府的公共机构改革始于2010年10月，截止到2015年3月，累计减少政府行政开支达30亿美元；被精简的公共机构数量超过290个，直接废除的超过190个，有165个机构被合并到70个以下。^⑬

四是盘活闲置资金，“大社会资本”的启动，使英国银行账户中休眠15年以上的4亿英镑和英国四大零售银行的2亿英镑资金被很好地利用起来，用于帮助志愿者组织、社会企业及其他社会组织实现社会目的。

四、启示

清华大学孙立平曾指出：“一个健康的社会，取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。”^[7]卡梅伦联合政府的“大社会”计划是英国试图平衡权力、市场和社会三种力量的最新努力。总结英国“大社会”政策实施绩效与经验，可为中国在新常态背景下发展社会力量、增进公共服务提供一些新的启发。

启示一：培育发展社会组织和社会资本。卡梅伦看到了英国在金融危机背景下大力培育和建设本国社会资本的重要意义，因此，其想方设法筹集了大量财力物力来培育扶持志愿组织、社会企业和慈善机构等社会组织。在中国，社会组织也得到迅速发展。截至2014年底，中国社会组织总数已达60.6万个，其中社会团体31万个，基金会4 117个，民办非企业单位29.2万个。^[14]但政府仍需加大社会组织培育扶持力度，优化社会组织发展环境，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，应交由社会组织承担。进一步支持和发展志愿服务组织，培育社会资本。公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，推动社会组织完善内部治理结构，加大政府购买服务力度。

启示二：注意防范私营部门的“半垄断”。英国的“大社会”政策的核心标准之一就是要转移政府职能，进行行政改革，将部分公共服务委托、承包给企业和社会组织，并取得一定的效果。但正如“民间交流”智库报告中所指出的那样，由于越来越多的政府合同被那些大型的私营企业所竞标获得，这就在事实上将那些中小企业和志愿组织排除在外，形成了私营部门“半垄断”现象。这也给中国政府行政体制改革，转移政府职能提供了警示和参考，政府在精简机构，转移职能的过程中，应加强防范可能出现的私营部门“半垄断”现象，保证政府职能转移的合理化、科学化。

启示三：注重加强社区和社会组织能力建设。英国卡梅伦联合政府借“大社会”启动之机，发起了大规模的公共机构改革和公共服务改革，将精简机构、简政放权与培育地方治理和社会自治能力三者统一起来，取得了阶段性的成效，可谓“一箭三雕”。但由于英国政府分权程度不够，因此，地方治理和社会自治的效果并不理想。中国的公共管理改革应摆脱简单的缩减机构、合并部门和精简人员这一思路，考虑更多地放权给基层政府和基层社区，培育基层政府和社区的自治能力。同时还须理顺政府与社会组织关系，推进政会分开，限期实现行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。在社区层面促进“三社联动”和网格化治理，鼓励社会组织参与社区治理。

启示四：应当营造社会组织发挥作用的政策环境。英国“大社会”政策的绩效评估结果表明，“大社会”政策失败的一个重要原因就是政府未能激发社会组织活动，充分发挥社会组织作用。应当注重立足社会组织工作实际，围绕建立现代社会组织体制的目标，尽快协调出台国家层面的社会组织改革综合性指导意见，明确新形势下，加快推进社会组织改革发展的重大意义，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，着力解决社会组指认识偏差、资金人才匮乏、能力不足等问题，积极营造社会组织健康发展、发挥积极作用的政策环境。

注释：

① Communities and Local Government. Citizenship Survey: 2009-2010. England[R]. 2010.

② Civil Exchange: Whose Society? The Final Big Society Audit. 2015.

③ 图 1资料来源于Civil Exchange: Whose Society? The Final Big Society Audit, 2015。

④ 表 1根据英国政府官方网站公布信息整理而成，网址为www.gov.uk，访问日期为2016年3月10日。

⑤ NatCen Social Research : British Social Attitudes 31. 2014.

⑥ 图 2数据来源来源于Community Life Survey 2014—2015。

⑦ NCVOs. The UK Civil Society Almanac. April 2014.

⑧ Locality and Professor John Seddon of vanguard Consulting. Saving Money by Doing the Right Thing: Why “Local by Default”Must Replace “Diseconomies of Scale”.March 2014.

⑨ Charities Aid Foundation. UK Giving 2012/13- An Update. March 2014.

⑩ 图 3数据来源于UK Giving 2012/13- an update, CAF, March 2014。

⑪ Department for Education(DFE)Statistical First Release. Children Looked after in England (including adoption and care leavers) Year Ending 31 March 2014. September. 30, 2014.

⑫ Natcen. Evaluation of National Citizen Service. 2011—2012.

⑬ Cabinet Office. Public Bodies 2015. 2015.

⑭ 中华人民共和国民政部所出的《中国民政统计年鉴：2015》.中国统计出版社2015年版.