一、引言

通用航空被誉为民航运输业的“两翼之一”，随着社会的发展，其对各行业的积极推动作用也逐步得到社会的认可。早在20世纪80年代，国务院就发布了通用航空管理的暂行办法，随后国务院与中央军事委员会联合颁布了《通用航空飞行管理条例》。2010年，国家启动了低空空域管理改革，进一步推动了通用航空的发展。特别是2016年5月13日，国务院办公厅出台《关于促进通过航空业发展的指导意见》，将发展通用航空上升为国家战略。“各部委凝心聚力，出台28项政策措施，推出第一批试点工程，示范引领成为新的主题词。”^[1]1随后，中国民用航空局也发布了通用航空“十三五”规划的发展目标，通用航空进入了全新的发展时期。

就航空运输而言，无论是公共航空运输还是通用航空，“安全”都是运行的关键。“据不完全统计，2016年共发生24起通用航空事故，其中18起严重事故，造成26人死亡，16人受伤。”^[1]4因此，虽然通用航空的事故并不像公共航空运输那样备受社会关注，公众对通用航空发展与风险的认识也日趋理性，但是把风险控制在社会公众可接受的范围内仍是此类运输方式的核心条件之一。降低风险除了技术上改进，还离不开法律法规体系的保障。尽管国家当前通用航空的政策为“支持”与“松绑”，但是及时有效的立法仍是保障其健康、有序发展的必要手段。

尽管当前通用航空立法主要集中于飞机适航、飞行员执照，空中交管规制等与“飞行安全”相关的内容，但是安保(security)的问题却不容忽略。2010年美国软件工程师驾驶小型飞机撞击国税大楼事件，虽属个人泄愤举动，但其后果却相当深远，备受国际关注。^①与“飞行安全”相比，安保问题更为复杂，预防的难度也更大，特别是近期通用航空领域安保问题频出，更使得要求加强通用航空安保的社会呼声不断。对此笔者将尝试从通用航空安保的特殊性及其带来的立法挑战，国际公约附件及相关文件的要求，国内立法的状况及立法建议等多个角度对通用航空安保立法予以分析与探讨。

二、通用航空的特殊性及其安保立法的挑战

提起通用航空，行业专家通常认为：“通用航空具有航空器品种繁杂，飞行有高空、低空、超低空，使用空域随意性大，飞行作业项目多样化，使用机型多，飞行时间不稳定等基本特征。”^[2]可见，通用航空与传统的公共航空运输相比，运行模式差异较大，运行活动也更多样化。因此，就此问题的立法，无论是在思维上，还是体制机制的建设以及对新技术、新问题的回应上，都会带来较大的挑战。

(一) 通用航空安保立法需要创新性思维

正如通用航空不同于公共航空运输，其安保工作也具有特殊性：一是通用航空活动的多样性和高频率性，很难制定适用于所有通用航空活动的安保规则和安保方案。二是即使制定了相关要求，因为无固定起降点以及固定的航班时段，且通用航空飞行活动地理上极其分散，也难以开展有效监督活动。三是由于大多数通用航空所用的航空器的质量、有效载荷和速度均远低于从事商业航空运输^②的航空器，因而不像大型客机可被用作高动能武器或导弹使用。通常认为其造成的影响和损害程度也是低于公共航空运输的。因此，无论是社会还是行业，对通用航空的防范心理和预期也相应较低。一般而言，各国针对通用航空的安保预防措施远没有商业航空运输规定的那么复杂，多采用航空器所有人与运营人的“自愿预防措施”，减少航空器被劫持或利用的风险。

国际民航组织在《航空安保手册》中指出，通用航空主要是预防两大威胁：第一，航空器被劫持并被作为破坏性武器使用；第二，航空器上被安防爆炸装置。基于这两项基本防范目的以及通用航空的特点，可知规范通用航空安保工作不能照搬已有的适用于公共航空运输与运输机场的相关立法与标准，否则投入的成本过高，超出了收益，不利于通用航空的正常发展；此外，通用航空涉及面广，而且被利用的风险日益增加，采用宽松、自愿的管理政策可能会导致巨大的隐患。因此，需要结合通用航空安保工作，选择合适的切入点与关键要素，确保立法的有效性。

(二) 通用航空安保难以直接借鉴域外立法

民航运输是一种国际性很强的行业，特别是随着经济全球化的发展，民航活动国际化程度越来越高。因此，与其他领域不同的是，国际民航运输适用大量的国际统一规范、国际标准与措施，对于民航安保工作而言也是如此。然而，通用航空却存在一定的差异性。首先，通用航空的飞行活动通常限于国内，甚至是某一区域，跨国界、长途的飞行极少，这也使得通用航空具有较强的地域性。其次，各国对通用航空的认识也不尽相同。如《民用航空法》规定“通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生，抢险救灾、气象探测、海洋探测、科学实验、教育训练、文化训练等方面的飞行活动。”^③然而，《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》规定，“通用航空运行是指除商业航空运行或空中作业运行以外的航空器运行。”附件17《安保》沿用了这一定义。其中，“公司航空”(Corporate Aviation)是通用航空的一个分支，指的是“公司为帮助开展本公司业务雇用专业驾驶员加试的载运人员或物品的航空器非商业运行或使用。”“空中作业”(Aerial Work)指的是“使用航空器进行专业服务的航空器运行，如农业、建筑、摄影、测量、观察与逻辑、搜寻与救援、空中广告等”, 与商业航空运行及通用航空三足鼎立。

可见，当前立法对通用航空采用的是广义的界定，将空中作业也纳入其中。由于“空中作业”形式多样，这意味着通用航空立法与政策的制定将比国际附件要求的以及世界大多数国家的立法涉及面更广、更为复杂。因此，由于各国立法中通用航空内涵不同，规定的内容也不尽相同。尽管美国、欧盟等国对通用航空立法积累了一定的经验和措施，但是考虑到通用航空的地域特性以及在内涵上的差异性，也无法直接参考或移植域外立法。

(三) 通航领域的新发展增加立法难度

通用航空全面发展的期间，一个新问题近两年备受关注——无人机(Unmanned Aircraft)的快速发展。“无人驾驶航空器在生产制造水平、产业规模和无人驾驶航空器应用领域等方面都处于世界领先水平和地位，其发展趋势和发展方向为全球所关注。”^[3]但是，现行的《民用航空法》中，找不到与无人机相对应的具体法律条文支持，而且“无人机的类别被划分到通用航空，……例如2009年民航局空管办发布的《民用无人机空中交通管理办法》几乎全部参考通用航空的管理办法。”^[4]273与传统的通用航空相比，无人机的立法处境更为艰辛：上位法的缺失，类比通用航空规定的管理规则难以得到有效实施，有关无人机的空域以及安保的立法几经空白。然而，无人机带来的安保风险与威胁却接连发生，让人应接不暇。^④

近期，国际民航组织也将其作为一种新型的风险和威胁进行研究。如在2017年ICAO第28届航空安保专家组会议上，“风险与威胁工作组”在其工作文件中指出，他们对远程操控航空器系统(Remotely Piloted Aircraft Systems, RPAS)威胁进行了持续评估，并将使用RPAS攻击的威胁首次列入了威胁类型风险水平表。2016年10月份伊拉克发生了利用无人机运输简易爆炸装置(IED)，导致多人死亡的事件。因此，尽管当前此类风险的威胁水平总体界定为中低，但是工作组也指出载荷越重的，其潜在破坏力越大，无人机干扰的区域不同，风险也不同，干扰的公共区域人员多的，风险甚至可能达到中高。而且随着无人机商用的普及，风险的大小还取决于恐怖分子获得和操控无人机与简易爆炸装置的能力。^⑤

由此可见，如何平衡此类设备在运输以及公共消遣等领域正常发展以及防范其被不法分子利用，难度仍很大。当前国际的措施仍主要集中于加大对核心区域的监控以及制定疏散和应急处置程序。目前的立法也主要是将其作为一种新型的危害航空安全的手段，根据《治安管理处罚法》以及《刑法》进行惩治，以及内部的一些防范手段，但相关的立法要求与预防性、应对性措施仍需进一步完善。

三、国际民航组织对通用航空安保工作的规定与建议

国际民航组织对通用航空安保工作的要求，主要体现在附件17《安保》及相关国际文件中。2005—2006年期间，附件17进行了第11次修订(第八版)，增加了“通用航空和空中作业”的内容。目前，该附件明确了“通用航空运行”“公司航空”以及“空中作业”的定义。同时规定了一项建议措施：“3.3.2建议：每一缔约国应该确保从事通用航空运行，包括公司运行的每个实体，其所用的航空器最大起飞质量在5 700千克以上的，均已制定、实施和保持了符合该国国家民用航空保安方案的要求的书面运营人保安方案。”考虑到通用航空较强的地域性以及不同起飞质量航空器的危害性不同，附件17《安保》并未在国际标准及建议措施上做更多的规定。但是，为了降低此类航空运输活动带来的风险，国际民航组织仍在《航空安保手册》及其他相关国际文件中为各国提供了立法与制定政策的建议，主要体现在以下三方面：

(一) 发挥“威胁评估”在立法中的积极作用

制定法律、法规、规章及相关文件时，首要考虑的是立法目的，即立法的正当性。正如科尼利尔斯·M.克温认为，政府部门制定法规与政策就是“通过创造新情况、消除现存状况，或防止其他情况出现，规则的实施旨在改善生活质量的立法活动”。^[5]因此，立法主要是为了解决现存的问题，创造或完善新的秩序体系，从而提高公众生活水平与促进社会发展。“威胁评估”是当前国际民航组织与各缔约国开展安保工作时常用的措施之一。对于立法而言，“威胁评估”也有着积极的价值。一是通过威胁评估，明确现存问题。如果隐患和风险足够大，需要采取必要措施缓解风险，立法的动机就有了必要性。二是威胁评估通过以动态评估所面临的风险和威胁，来评判如何合理地使用相应的资源。立法过程也是资源配置的过程，面对不同的立法因素如何在职权、程序、人员与设备上给予更多的支持，主要也是考虑该因素相关问题的重要性。风险越大，得到的保障也就越高。三是“威胁评估”也为实施和修法提供依据。立法的过程是利益博弈的过程、妥协的过程，有些立法后的实施结果与立法原意相去甚远。“立法解决社会矛盾的方法要恰当，权力义务配置要平衡，执法的成本要适当，否则，很可能导致法理基础和科学性确实，从而使法规实施的效果与立法的宗旨南辕北辙。”^[6]“威胁评估”是一种动态评判，有利于及时发现问题，对于尚处于“试行”阶段的规章草案可以及时调整，对于已经生效的立法，也可以作为启动修法的理由。

评估通用航空面临的安保风险，通常会从四个角度考虑：(1)航空器的大小和容量及其被利用或劫持，可能造成的风险；(2)机场的规模与配置，与市中心的距离以及起降航空器的架次；(3)威胁发生可能性的大小，航空器被利用或劫持的可能性；(4)以及其他途径获取的情报。

各国还可以结合本国情况，增加评判的标准，不间断地开展威胁评估，用以确定所面临的威胁类型和等级以及相关的潜在风险，从而评判现行立法及相应制度规范的有效性。

(二) “人”与“机场”是通用航空安保立法的核心

如前所述，对于新型问题的立法规范，关键是把握核心点，以点带面。目前，国际民航组织及不少国家对于通用航空安保的规范主要集中于两点：“人”与“机场”。

1. 加强核心人员管理与明确安保职责

(1) 核心人员的资质管理与信息登记

考虑到“德国之翼”等安保事件的发生与“内部人员”有着直接的关系，因此，防范通用航空航空器被利用或劫持，首要是加强对“内部人员”的防范。很多国家对于航空器所有人、驾驶员和机械师等核心人员要求制定执照程序，特别要求驾驶员执照与航空器登记信息的准确。对于进入航空器和航空器运营区的人员实施身份识别许可要求，并对履行重要职能的员工进行背景审查。

(2) 依据岗位明确安保责任

通用航空与公共航空运输相比，安保工作相对简单，通常依据岗位确定各自安保职责。对于航空器所有人和运营人，主要的安保责任是要制定包含人员资质、安保程序、预防措施、应急措施、报告程序等内容的书面安保方案，制定安保措施守护各自负责的航空器，实施必要的人员与车辆管制，保障各自责任区安全。作为航空人员，应依照规定配备证件，识别工作区域出现的异常行为，并及时报告可疑的活动。

2. 加强通航机场的管控

与通用航空器一样，通航机场也是规格各异，既有含有大型机库群和其他建筑的大型的通用航空机场，也有缺乏机库和基础设施的小型机场。对于空中作业而言，甚至可能只是一块较为平整的临时起降地。因此，类别不同，无法适用统一的标准，国际上通常采用差异化对待：

一方面，要求所有的通用机场，都要开展非正式的安保评估、树立标识警示牌以及制定监视计划表并与当地执法机构建立联系。另一方面，对于两类机场规定了额外的安保措施：一是中等规模的通航机场(通常指跑道长度超过1 000米或每年航空器起落架次在50 000次以上的机场)，除了定期开展安保评估外，还要制定和位置适当的安保措施和程序，以及相应的安保方案；二是对于跑道长度超过2 000米或每年航空器起落架次在100 000次以上的机场，则需要指定一名安保协调员，采取空侧通行管制措施，为停机坪和停机区提供适当的周界保安，如围栏、监视摄像头等。所有的管制措施、演练以及应急处置、员工培训等都要纳入安保方案中。

3. 利用运输机场应遵循“隔离原则”

不少通用航空活动并非仅限于通用机场，可能还会使用运输机场的区域。^⑥由于此类机场涉及公共安全，安保管制要求高，因此对于“混用”的情况，国际民航组织提出了“隔离原则”的要求。

(1) 实施区域“隔离”。即设置专门通用航空航空器停放区和制定专门的针对通用航空的停场、服务和通行管制系统；而且，应做到清晰标识，尽量避开商业航空运输所使用的滑行道和停机坪。对不可能设置独立通用航空停机区的机场，要在滑行道或停机坪设置安保检查点，对通用航空器进入商业航空运输航空器停机坪之前对其进行检查；没有设置独立通用航空停机坪的，通用航空所用的航空器不得停放在商业飞行的航空器附近。

此外，通用航空的负责人还应通过设置通行管制、机库上锁等物理隔离措施，防止未经授权人员进入通用航空器。

(2) 人员的的隔离。由于乘坐商业航班旅客与通用航空航空器乘员接受的安全检查手段和措施不同，因此对于不同类别的人员也提出了隔离的要求：对于大型机场，要求应有安保措施，防止到港和离港的旅客与通用航空器乘员混杂；如有可能，建议设立独立的通用航空航站楼，如果在停机坪登机和下机，应该与经过安全检查的旅客隔离，或者由经监视的专车运送；如果没有单独的航站区，建议通用航空器乘员在穿越航站楼的时候有专人或专车护送，如果必须经过安保限制区，应当在进入之前接受安全检查。

由此可见，国际民航组织原则上倾向于通用航空与商用航空进行隔离，如果没有达到隔离的，必须采用同等的安全检查措施，没有经过与商业航空运输所需要的检查相同的检查之前，不得在指定的安保限制区开展通用航空。当然，考虑到各国的具体情况不同，国际民航组织也建议根据当地情况，调整相应的安保措施。

四、当前通用航空安保立法概况及存在的问题

近些年，通用航空得到快速发展，然而从当前的立法体系来看，有关安保工作的相关规定与条文总体而言数量少，范围窄。

(一) 《民用航空法》缺乏与安保直接相关的条文

现行《民用航空法》第十章“通用航空”，规定了“从事通用航空活动应具备的条件”、“从事经营性通用航空登记要求”以及“与用户订立书面合同要求”及“飞行安全措施要求”“投保地面第三人责任险”方面的要求。但是，并未直接涉及安保的问题。

2016年8月份《民用航空法》修订稿公开征求公众意见。从修订稿的内容来看，“通用航空”章节的内容进行了一定的调整，首先，概念上删除了原有类别的罗列，只保留了“通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动”，同时强调“国家鼓励和促进通用航空发展”。对于通用航空的准入条件，新增了“有与所从事的通用航空活动相适应，符合保证飞行安全要求的作业设备”要求。同时，增加了“通用航空活动的运行合格管理，由国务院民用航空主管部门依据国务院的规定实施”，以及从事通用航空的单位或个人及时报送统计资料、公益补偿与鼓励投保机上人员险等内容。

新增条文仍然没有直接与安保相关的内容，除了准入条件以及报送统计资料可能涉及安保工作，其他基本没有太多的关联。对通用航空安保相关规章、制度的制定而言，并无太多可以直接使用的条款。

(二) 行政法规涉及安保的内容也较少

目前，与民航安保工作相关的行政法规，主要有两部1996年的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》(以下简称《民航安保条例》)与2009年的《民用机场管理条例》。

《民航安保条例》与《民用航空法》不同的是，该条例并无直接规定通用航空的任何条款。用以支持通用航空安保立法的规定，也只有立法目的与地方人民政府工作要求两条概括性的规定。^⑦因此，在《民航安保条例》修订版本中，不仅新增了“通用航空的安全保卫”的章节，而且还从“各管理主体的职责分配”“通用航空器运营人”以及“通用航空在运输机场运行的安保要求”“运输机场的配合义务”等方面进行了规定。当然，上述内容仍处于草案阶段，无法直接适用于行业管理。

《民用机场管理条例》主要涉及通用机场的内容。在该条例中，民用机场分为运输机场和通用机场，通用机场的规划和建设要按照国家有关规定执行。根据该条例第14条的规定，通用机场投入使用时必须有“符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案”。这一款对于通用机场的安保建设给予了直接的上位法支持，但是具体需要哪些安保条件仍需要规章与文件的进一步细化。

(三) 安保规章关于通用航空的内容有限

现行的六部民航安保规章中，仅有2016年通过的两部规章涉及通用航空的工作，但是内容有限。其中《公共航空运输企业航空安全保卫规则》(交通运输部2016年第49号)的第124条规定“在中华人民共和国境内从事公务机运输业务的航空器经营人，参照执行本规则。”《民用航空运输机场航空安全保卫规则》(交通运输部2016年第48号)在第六节“航空安保协议”中，提到“机场管理机构应当与公共航空运输企业、通用航空企业、航空配餐企业以及地面服务代理等机构签订航空安保协议，以便本机场航空安保方案中列明的措施和程序得到有效执行”。上述条款直接与通用航空安保工作相关，但是均未涉及安保工作的核心内容，显然难以满足当前通用航空快速发展的需要。

(四) 通用航空安保立法的尝试——《通用航空安全保卫规则(试行)》

作为行业政府，中国民用航空局为了落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，陆续出台了促进通用航空发展的系列文件。其中，为了规范通用航空安全保卫工作，2017年11月正式发布了《通用航空安全保卫规则(试行)》(民航发[2017]135号)(以下简称《规则(试行)》)。

《规则(试行)》分为五章三十条，明确了中国民用航空局、民航地区管理局及其派出机构的管理、监督检查职能。通用航空运营人对通用航空安全保卫工作承担的主体责任；《规则(试行)》的核心是界定通用航空运营人的安保工作要求，主要体现在四方面：

1.机构、人员及设施设备。要求航空器运营人应当设有航空安保机构或指定航空安保负责人，负责协调落实本规则和航空安全保卫方案的要求，并根据业务量和业务需要配备安保设施设备。

2.航空安保方案。要求通用航空器运营人应当制订安保方案，对其基本情况、机构和人员、设备设施信息以及相关安保措施、信息报送等事项进行规定。当负责安保工作的组织机构或其职责发生重大变更的，发生重大威胁或事件的，以及航空安保法规标准发生重大变化，应当进行适时修订，保持其持续有效性。考虑到安保方案的敏感性，还规范了安保方案的分发、查阅范围。

3.一般性航空安保措施。《规则(试行)》规定了四项“一般性安保措施”以及特殊情况下的“额外安保措施”。一般情况下，航空器运营人应当实施“背景调查” “安保技能或者安保意识培训”“防止未经授权的人员或物品进入航空器”以及“起飞前的航空器安保搜查确认航空器没有被恶意损坏或放置不明物品”的安保措施。

4.额外安保要求。对于通用航空中开展商业载客、载货运营人的，安保要求显然要高于一般通航活动的要求。如《规则(试行)》第16条规定：“开展商业载客飞行活动前，航空器运营人应当对乘机人员身份进行核实和登记，并采用仪器检查或手工检查等方式，对乘机人员及其行李物品进行安保查验；经过安保查验后的人员及其行李物品应当受到安保管控，防止其在登机前与未经安保查验的人员及其行李物品相混。”第18条规定：“对于执行商业载货飞行任务前，航空器运营人应当采用仪器检查或开包验视等方式，对拟载货物进行安保查验。航空器运营人应当采取措施，确保已经过安保查验的货物在地面存储和地面运输期间，始终处于安保控制之下，防止未经授权的人员接触。”

此外，《规则(试行)》还规定航空器运营人可以将安保业务委托通用机场、固定基地运营商以及其他服务型服务商等可以提供安保服务的机构。但是，应当与第三方安保服务机构签订安保协议，明确双方的安保职责划分和具体安保要求。而且提供安保服务的第三方机构，要与航空器运营人一样应当制定并执行本机构安保方案，并符合相关机构、人员、设施设备以及培训的要求。

对于在运输机场开展的通用航空运输活动，《规则(试行)》要求从运输机场出发的通用航空人员、行李物品或者货物，与公共航空运输的人员、行李物品或者货物混流的，按照公共航空运输安全检查标准管理；不与公共航空运输混流的，按照通用航空安保查验标准执行。在运输机场降落的，通用航空人员、物品不得与公共航空运输混流。

《规则(试行)》作为第一部针对通用航空安保工作的专门性政府文件，也是对未来制定专门规章的一次有益尝试。从内容上来讲，涵盖了主要的通用航空安保工作。但是，就其架构和内容来看仍有不足：

1.以航空器运营人为视角，缺乏对通用机场安保工作的规范

如前文所述，国际民航组织建议的通用航空安保工作中，“机场”(含通用机场与部分用于通用航空活动的运输机场)是重要的规范对象。《民用机场管理条例》也规定通用机场投入使用时必须“符合国家规定的民用航空安全保卫条件”。因此，作为专门规范通用航空安保的规章及政府文件，应当对涉及通用航空活动的机场及其应当符合“国家规定的民用航空安全保卫条件”进行细化。但是，《规则(试行)》虽然指出其适用于与“通用航空运行活动相关的单位和个人”，但就全文的结构及内容而言，主要规范的对象仍是“航空器运营人”及其委托的“第三方安保服务机构”，并没有涉及“通用机场”的安保问题。只是对在运输机场出发或降落的通用航空活动，就安保查验和混流问题做出了规定，显然是不足够的。

2.缺乏对“个体”资质和相关信息报告的要求

《规则(试行)》以航空器运营人为抓手，便于政府的监管与措施的落实，但是在规范的内容上仍然是以“制订安保方案”和落实安保措施等传统手段为主。对于个体的规定，除要求对相关人员开展背景审查以及“航空器起飞前，机长应当负责航空器安保检查”之外，也没有更多的要求。加强对“内部人员”资质、通行管制以及执照、航空器信息管控等方面的规定仍有不足。

3.隔离原则体现不充分

为了避免因通用航空运输，而拉低保障运输机场安保水平，“隔离原则”要求尽可能设置独立的通用航空运营空间，没有设置独立区域的也应当设置安全检查点，实现安检程序上的隔离，以及通用航空器与公共运输航空器的地理位置上的隔离。在运输机场降落的，也是要求从区域或者安检措施上实现隔离。《规则(试行)》在这一方面规定得较为简单。

当然，作为一份通用航空安保的专门文件，每项规定都属于创新，考虑了政府文件法律效力较低，为了有效督促措施的实施，仍有必要制定专门的规章，明确各主体的法律责任。

综上所述，可以得出现行的法律、法规及部门规章三级立法体系中，缺乏法律法规层面的支持，规章的相关条款也多基于其他安保业务的需要对通航提出的要求。立法层面的缺失，不利于政府部门的监管以及对违法行为的查出。因此，仍需加强对通用航空的立法工作，推动相关法规要求及专门规章的及时出台。

五、完善通用航空安保立法的建议

基于前文的分析可知，当前通用航空安保立法尚处于起步阶段，仍需进一步完善。通用航空安保立法是通用航空大发展的重要保障。因此，立法体系建设既要符合通用航空的现状，同时也要反映国际发展的动态。

(一) 建立完善的通用航空安保立法体系

系统、完善的立法体系应当是由法律、法规、部门规章以及规范性文件不同位阶的立法构成。前文已经分析，当前通用航空安保立法处于法律、行政法规及规章均不足的状况。但是，由于当前正处于民航安保工作全面修法期间，因此可以借此增加、完善通用航空安保的相关内容。

对于《民用航空法》无需对现有修订版本进行大的调整，只需在“通航准入条件”中增加“安全保卫”的要求即可，即将现修改稿中第146条第3款调整为“符合法律、行政法规规定的安全保卫和其他条件”。为法规、规章的制定提供上位法的支持。

尽管《民航安保条例》修订版本中新增了通用航空安保的专章及专门条文，但是总体而言内容还是较为简单，覆盖面较窄。考虑到通用航空突出的地域性以及监管的难度，国务院的行政条例显然执行力度更强。因此建议增加条例的相关内容，如增加对通用机场安保的规定以及进行威胁评估的要求等，为部门规章及地方立法提供上位法依据。

由于法律、行政法规篇幅有限，具体工作的开展仍需专门的部门规章予以规范。因此，仍有必要在《规则(试行)》及其他政府文件的基础上，及时整合经验与措施，查漏补缺，增加法律责任的追究，颁布和实施专门通用航空安保规章，并制定相应的支持性规范性文件，从而形成完善的立法体系。

(二) 通用航空安保立法应当涵盖必要内容

立法难以面面俱到，而且法律的制定总有无法克服的滞后性。然而，由于当前立法资源稀缺，因此在每次立法应尽可能地涵盖必要内容。对于通用航空安保立法而言，既要明确国家、行业、地方各管理主体的职责，也要结合实际对各运行主体进行规范。如据统计，截至2015年末，共有通用机场300余个，全国各地规划在“十三五”期间信件的通用机场已经超过1 000个，数以百计的通用机场已经启动工作。^[4]230可见，通用机场安保工作安保及建设标准，都是无法忽略也不能回避的问题。此外，如风险评估以及核心人员的资质管理以及信息的报送等较为成熟工作机制，均可纳入相关立法中，减少立法的空白点。

(三) 通用航空安保立法应当具有一定的前瞻性

立法还要具备一定的前瞻性，将可能存在重大风险的新问题、新隐患纳入其中，如前文所提到的当前国际国内所面临的无人机问题。当前通用航空发展异常快速，特别是无人驾驶航空器在生产制造水平、产业规模以及应用领域等方面都处于世界领先水平和地位。因此，可以在相关立法中结合当前实施的无人机实名登记制度、无人机运行人员资质等制度，以及国务院下发的《国务院办公厅关于进一步加强无人驾驶航空器管理工作的通知》(国办发〔2017〕5号)，国务院中央军委空中交通管制委员会《印发＜无人驾驶航空器专项整治方案＞》(国空管〔2017〕24号)等文件，进行规范，加强对相关信息的掌握，及时发现可能存在的风险隐患。此外，考虑到通用航空监管的难度，立法中还应充分运用网络、信息以及大数据等新型管理手段，提高立法执行的有效性，缓解通用航空监管的难度。

六、结语

从当前的国家政策来看，通用航空的发展正处于最好时刻，得以快速地发展。然而，任何事物的发展都有其两面性，新的问题总伴随快速发展产生。如何把握“放”“管”的边界，既不挫伤行业的积极性，同时避免通用航空被非法用于危害社会，这也是通用航空安保立法所不得不思考的难点。因此，需要政府、通用航空行业与法律界共同努力，细心评估风险，结合国内通用航空发展的现状，采用多种手段应对挑战，构建一个完备、有效的安保立法体系。

注释：

① 2010年，美国一名软件工程师为了宣泄对国税局的不满，驾驶自己的一家低空飞行的小型飞机撞进约有190名职员的国税局办公楼，发动自杀性袭击，造成2人死亡、多人受伤，引起了全球的轰动。“美工程师驾机撞击税务大楼”，网址为http://news.163.com/10/0220/09/5VV44PMK000120GR.html，访问时间为2018年6月2日。

② 附件17《安保》中的“商业航空运输运行”(commercial air transport operation)类似于国内的“公共航空运输”，但是范围更广，指的是“航空器为取酬或收费而从事旅客、货物或邮件运输的运行”。为了便于理解以及与国内外用词的有效对接，下文涉及域外及国际要求时采用“商用航空运输”，讨论国内立法时使用“公共航空运输”一词。

③ 《民用航空法》第145条规定：“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”

④ 据媒体报道，2017年4月14日至21日，四川省成都市成都双流国际机场连续发生五次无人机空中接近民航客机的事件，使机场运营受到严重影响，造成大量航班备降。“又双叒叕来！成都双流机场今日再遭无人机干扰”，民航资源网，网址为http://news.carnoc.com/list/400/400913.html，访问时间为2018年6月28日.

⑤ 相关论述来源于“风险与威胁工作组”在ICAO第28届、第29届航空安保专家组会议年度工作报告，Report on The Activities of The Working Group on Threat and Risk, presented by the Rapporteur of the Working.

⑥ 国际民航组织的相关文件中一般使用“商用机场”。

⑦ 《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第1条：“为了防止对民用航空活动的非法干扰，维护民用航空秩序，保障民用航空安全，制定本条例。”以及第4条：“有关地方人民政府与民用航空单位应当密切配合、共同维护民用航空安全。”