研究中国群团发展，需要深度切入到中国社会组织的发展脉络中。中国社会组织的生成、发展无不具有中国不同历史阶段的时代特色和场域特征。

近代以前的中国是一个以自然经济为主体的农业文明体，这种文明体的广义社会结构较为简单，可划分为一个居高临下的皇权及其附属的科层式政权体系，以及无数单个外部独立的内部依靠血缘纽带联结的家庭或者家族，这两者之间通过赋税租役和科举制而发生互动联结。这是一种较简单的社会结构，“国”和“家”就能覆盖全部个体而不会留下太多公共空间，只存在因地缘而结成的会馆以及因业缘而结成的行会，但这两种模式的根源还是血缘的扩大与推广，真正如现代意义上的社会组织的生存土壤和需求是不存在的。

但是，中国进入近代以来，社会组织以其历史特殊性而得到发展。中国近代史就是一部革命斗争史。根据费正清的观点，中国的近代化是一种冲击—回应的模式。^[1]中国是由农业文明在外部力量的推动下，迅速转向工业文明而逐步进入近代化进而迈向现代化的。外部力量的冲击导致中国近代不断的革命，以此回应革命条件下发动和组织社会的特殊需要。在这样的历史背景下，中国的主要社会组织异于西方缓慢内生长成的民间组织：带有强烈的政治色彩。从开近代化民间组织先声的“强学会”到抗战时期在延安成立的“自然科学研究会”，莫不以救亡图存为己任。

中国社会组织的这种特殊诞生历史环境对其后续生长一直发挥着潜移默化的影响。到了中国共产党革命时期和革命胜利之后的时期，中国主要社会组织在中国有一个政治色彩更加鲜明的名称——群众团体。因为“群众”一词在革命中国的语境中是指对拥护革命的一种认可。中国共产党作为中国革命和建设的领导力量，其与群团组织的关系也是一直处于调整适应的过程之中。

相比较西方社会，近代以来以结社自由为基础，社会组织中较为引人注目的是所谓民间组织，成为社会自治的主体。国外关于民间组织的定义、分类有较多研究，但也存在一定的分歧。现代社会学家、公共管理学者一般都认可，民间组织^①(包括非营利性组织理论)在西方国家奉行社会自治管理理论。在民间组织产生的原因方面，学者提出诸如政府失灵理论、市场失灵理论、合约失灵理论、慈善理论、自利理论等竞争性论述。^[2]在对民间组织治理方面，则从治理和绩效度量、代理理论、管家理论、资源依赖理论、制度理论、利益相关者理论等多个角度展开分析。^[3]这些理论思想超过半个世纪，针对其社会领域新兴组织及其运作经验进行了总结提炼。这些理论解释中国近代以来的社会组织特别是中国共产党作用下的群众组织或群团组织，明显出现解释力不足的结果。但是这种解释不力，应该辩证看待，因为中国群团组织本身具有社会组织功能一面，因此，从规律上来说不可能无视社会自治管理需求的一面。

群团组织是中国共产党治理社会的一种特殊创造。党依靠自身组织网络来应对复杂社会体系、整合各派政治力量的过程中，逐步形成了一个富有活力的“核心-外围”政治体系。^[4]这个核心就是党组织，外围就是工会、妇联、共青团等群团组织。党与群团组织的关系分为四个层面，即党是群团组织的领导者，党对群团组织主要是政治领导，坚持党领导下的独立自主的原则，群团组织是党的重要依靠力量。^[5]党在革命、建设、改革的不同时期，根据实际情况，逐步探索出一种与群团组织的关系应对模式。

1.革命时期，党组织力量比较弱小，组织群众成为“党的基本任务”，因此，党着力组建各类群团，“不拘任何形式创造非党的工农组织”，并在斗争实践中形成共生型领导关系。有研究指出，在革命时期党为最大限度地发动和组织民众，创造工会、青救会、妇救会等群团，并采取各种政策措施鼓励和支持根据地工会、青救会、妇救会等群团的发展，在尊重群团独立性的同时，逐步加强党对群团的领导和管理。

2.建设时期，革命任务已经完成，因此，主观上开始强调群团组织的独立性，但高度统一的政治经济体制的施行，客观上还是造成群团组织自主活动空间的急剧压缩，而且加之党在组织动员人力和资源等方面强大的能力和巨大的优势，群团组织也难免被附属化、形式化、边缘化。

3.改革时期，国家与社会的关系在社会市场经济背景下不断重构，党与群团组织的关系也随之不断调整。基于越来越复杂的社会治理的需要，党与群团组织就由改革前的主宰型演变为主导型，而且后期主导型进一步深化，由行政主导型逐步向法规主导型转变。^[6]随着单位制的松散，社会流动化、碎片化、多样化、陌生化的程度不断加深，原本属于群团组织所联系和服务的对象不再完全依靠于单位，党和政府也很难再通过单位把这些对象集聚在自己周围，这时候群团组织的枢纽、桥梁和杠杆意义就凸显出来。

群团组织在长期发展过程中也积累较多问题，具体表现在以下四个方面：第一，官办色彩浓，代表民意不足。工青妇等群众团体的机构设置、人员配备、机构经费、活动主要方式等，实质上都是党政机构的一部分。在利益表达上，“官本位”思维严重，多数群团组织重协助党和政府的工作，轻维护和增进其所代表的群体利益；重参与党和国家的各项决策的贯彻与落实，轻能动地影响党和国家做出反映自己群体利益要求的各项决策。第二，基层覆盖窄，凝聚功能下降。群团组织的吸引力和凝聚力不强、工作有效覆盖面不够，是长期困扰群团发展的两大难题，尤其基层组织“空壳化”“空转”现象比较严重。第三，官僚作风重，工作方式单一。群团组织的运作方式行政色彩浓厚，缺乏灵活性；资金来源渠道单一，主要依靠行政拨款；工作理念陈旧，缺乏活力和动力。第四，群团组织越来越出现被替代的现象。尤其是进入新世纪以来，随着民众权益意识的提升和网络技术的发展，民间组织发展迅速，为公民表达意见、参与社会生活提供了舞台，部分地代替了工会、青年组织、妇联等人民团体的桥梁功能。

群团组织存在的问题是多方面的，而产生这些问题的原因也是复杂的。总的说来，这些问题有一个发展过程。随着改革开放，社会主义市场经济的发展，国家与社会原本高度重合的状态析解，国家与社会逐步出现分界。由于历史原因，群团组织在国家建设时期长期依附于国家权力机构，此时随着国家与社会的分离，与国家权力机构一并被带离社会场域，于是逐渐出现上述问题。这一过程也被冠名为“带出效应”^[7]。具体说来，可以归纳以下三点：第一，在体制方面，适应性配置不够。群团组织的属性配置受制于转变缓慢的“国家——社会”关系战略理念，体制性嵌入权力结构体系，造成群团组织地位的依附性和作用的边缘化。第二，在机制方面，竞争性驱动不强，造成政治社团服务的主动性和独立性不强。第三，在功能方面，结构性赋能不足。党和政府自上而下的结构性赋权改革探索，在加强政治社团社会属性方面的功效并不明朗。

当前，随着改革开放深入，社会越来越凸显新的空间发展。经济的快速发展推动了社会的分化，尤其是市场经济这种以市场无形的手推动经济发展的模式必然会要求政府在某些领域的社会管理以最低要求为限，这就使得在广义的社会内形成了一个广阔的公共空间，这个空间亟需一种有别于政府和企业的新形态组织进行覆盖管理。可以说，经济的高速发展是对新的社会组织需求的最根源的推动。同时随着改革开放的进一步深入，经济发展要求政府逐步转变职能，不断简政放权，这也为新的社会组织的发展留下管理空间。今天，中国的宏观制度环境有利于公民社会生长^[8]。宪法把结社自由作为基本权利明确宣示，这种积极态度为群团组织社会属性的发挥提供了合法性基础。^②此外，社会原子化和价值观多元化也成为群团组织新发展的激励吁求，这种发展注重大众公共利益的发现，而政府更注重集体利益的保障。

关于群团组织的属性和功能分析，首先可以从现实政治出发来观察，各个时期中国共产党中央发布文件中的表述是重要的观察点。

1982年，党的十二大报告指出：“必须大大加强党在工会中的工作，使工会成为联结党和工人群众的强大纽带。”“党要进一步加强对共青团的领导，支持它按照青年的特点进行工作，使它充分发挥党的助手和后备军作用，真正成为广大青年在实践中学习共产主义的学校。”“党一定要加强妇女工作，关心她们的特殊利益，重视培养、选拔女干部，领导和支持各级妇女联合会执行自己的任务。妇联应当成为代表妇女利益，保护和教育妇女，保护和教育儿童的有权威的群众团体。”1987年，党的十三大报告提出：“工会、共青团、妇联等群众团体历来是党和政府联系工人阶级和人民群众的桥梁和纽带，在社会主义民主生活中具有重要作用。” 1989年12月发布的《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》也继续明确：“工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。”1997年，党的十五大报告提到：“工会、共青团、妇联等群众团体要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”2015年，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》也再次重申：“群团组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。”

这些文件说明党的重要文献对群团组织属性和功能一直有比较明确的论述，那就是“桥梁纽带论”长期在党和国家的重要文献中一以贯之。但是“桥梁纽带论”只是一种形象的比喻，其具体内涵还是没有发掘出来。

群团组织从历史中走来，必然会烙刻上深刻的历史印记。“桥梁纽带论”的内涵实际是指，群团组织应当兼具“人民团体”属性和“社会组织”属性。只有两种属性都充分地表达才能完全充实“桥梁纽带论”的内涵。“人民团体”表述具有浓厚的政治色彩，强调其公共功能属性，在中国政治的现实语境中，诸如“人民”“群众”等概念一般指向得到党和政府认可的多数公民，通常具有强烈的政治内涵。“社会组织”更多的是强调其社会功能属性，亦即其运作以自发自愿为基础、日常存续以非营利为基本特征，前者使其区分于政治领域，后者使其区分于经济领域，从而凸显其狭义的社会属性。

科协群团是中国共产党领导下形成的二十几个群团之一，特别是五大群团之一。一方面，与其他群团组织一样具有双重属性；另一方面，以其特殊专业化领域群团的特点而具有自己的具体化、差异化内涵。

1.科协系统的二元属性。科协系统作为一种群团组织，兼具政治性和社会性。这种二元属性之间是有机统一的，因此，也必须辩证把握。只有辩证地把握群团组织的二元属性，结合时代的变化与党的工作要求，不断地探索与更新群团工作的方法与思路，才能认识和驾驭好群体。如果只强调“政治性”则会滑向机关化、行政化、官僚化的窠臼；如果只强调“社会性”，又会有脱离政治的风险。习近平总书记在讲话中，着重指出了群团组织中普遍存在的行政化与娱乐化，联系群众不紧密的问题，恰恰是群团组织二重性被畸重一方后产生的结果。

2.“社会性”专业化内涵的凸显。作为科技领域的社会组织，科协系统既需要坚持“自主性”的社会组织本质特征，还要凸显“专业性”的科技人员群体特色。作为社会组织，科协系统需要通过一定的机制安排，来实现其组成部分的学会主体实现一定程度的自主，这是对科协系统活力激发的一种策略性尝试。在“专业性”方面，则是智力密集群体组织的显著特征。“专业性”又可分为专业代表性、专业服务能力和专业创新性三个方面。首先，科技群体的群众性特征就是专业代表性。在科协群团之下，群众有其特点即其为科技工作者，所以科协群团联系的群众是科技工作者，联系起来应该与一般群众有区别性，应该是以有利于联系科技工作者的方式联系着，旨在促进科技工作者团结并且能够更好发挥其作用。其次，科技群团的先进性特点是专业服务能力。科技群团应当成为具有专业服务能力的先进组织。最后，科技群团还要具有专业创新性，这也是一种先进性的要求。科技群团的先进性应当按照科技发展的规律具有动态特征，即必须保持持续创新。

科协群团应当依据符合自身实际的逻辑和理论进行改革。在当前时代变革中，既要看到科技群团与其他群团组织在党的工作全局中共同的特征和一致的定位，又要看到科协群团的特殊作用即服务科技强国的职责定位，这是科协系统区别其他群团组织的重要特征。

目前，群团改革主要针对“四化”问题，增强“三性”。^③“四化”和“三性”在科协系统中具有有别于其他群团组织的具体表现形式和逻辑表达。“四化”是对“三性”的破坏，“三性”是对“四化”的纠正，两者之间存在互为角力的紧张关系。

科技群团进一步改革与发展，需要明确三个逻辑：一是中国逻辑；二是时代逻辑；三是理论逻辑。

从中国逻辑来看，科技群团改革必须坚持有中国特色。群团组织诞生于中国革命洪流之内，成长于中国建设环境之下，发展于中国改革时代之中。从诞生之初，就以其政治性站稳脚跟、以其先进性壮大发展、以其群众性吸引队伍。新的形势下，群团组织必须以自我革新的勇气祛除“四化”、再塑“三性”，在新的历史条件下充分发挥应有作用，才能再次赢得历史与时代的肯定。

从时代逻辑来看，科技群团改革必须坚持在路上。当前，“我国发展站到了新的历史起点上，中国特色社会主义进入了新的发展阶段。”面对新时代新任务提出的新要求，必然要求包括科技群团在内的党和国家机构设置和职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相适应。^④

从理论逻辑来看，科技群团改革必须坚持自身独特的系统论。从生态关系的角度讲，科技群团组织与各个其他组织或个体的关系的总和构成科技群团组织的生存环境。这种环境需要处理好四对关系：与党的关系、与政府的关系、与其他民间科技组织的关系、与群众的关系。党与科技群团组织的关系是领导与被领导的关系，这无论是从法理还是现实政治的运行实际来看，都是如此。科技群团与政府的关系，应该是一个中介的功能，科技群团组织需要代表所联系和服务的对象加强与政府之间就各种管理事项进行协商协调，以确保各方利益的均衡维护。科技群团组织与其他民间科技组织的关系，针对其中同类的民间组织，全国性的科技群团组织应当积极担负起枢纽的地位，以开放平台的建设将这些社会组织纳入到一个整体体系之中；与其他同属全国性的其他群团组织，应该是相互补充和合作的关系，是一种共生共赢的结构。科技群团组织与所联系和服务的对象的关系，则是维护其合法权益、表达其合法诉求、沟通群体情绪，同时及时将党和政府的相关政策、意见做好宣传与解读。

从结构功能的理论出发，结构和功能互为影响，结构完善，才能功能协调。从制度逻辑讲，功能有效才有结构存在的理由，而结构再造则是功能调整的基础。科技群团组织的结构要应因时代的发展，逐步实现组织结构重心下沉、组织机关智慧精干的局面，彻底解决“头重脚轻根底浅”的顽疾。

党的领导、自主性、透明化是中国群团组织发展的多重要求和特性。坚持党的领导是引领群团组织发挥好人民团体属性和健康发展的前提。其中，党建工作是核心。群团组织依法自治的核心是健全的法律和章程，其中，资金的来源和使用是法律规范和监管的核心。群团组织依法自治的重要前提是资金筹集能力，也是其自主性的关键。透明化是群团组织在信息化当下的特殊保障，也是组织公信力提升的基础。

中国科学技术协会作为科技领域惟一的群团组织，由全国学会、协会、研究会(总体简称学会)和地方科协组成。针对深化改革，从组织结构上看，科协改革的重点是科协机关、全国学会和地方科协。从功能上看，则是要求科协机关健脑、全国学会激活、地方科协等基层组织唤醒。

学会是科协的组织基础，学会工作是科协的主体工作，也是推进工作的主要抓手。中国科协按照《社会团体登记管理条例》，负责对其所主管的全国学会、科技类社会团体进行监督管理。科协改革最重要的就是抓住学会主体这个关键突破点。首先，赋予学会主体地位，使其发挥必要的自主性。学会主体在科协系统的“自主性”方面大有可为。其次，学会同样应坚持二重属性的辩证统一。学会既承载人民团体延伸而来的政治属性，本身也是特殊领域的社会组织，二重属性在此交汇整合。此外，学会还应当介入科技行业发挥整合作用、连接作用，通过鼓励(贴牌)的方式，构建开放性平台。

科技群团要保持双重属性凸显，从主体论上来看，就必须实行双主体结构耦合。一方面，必须建立党组织主体，以其促进政治属性的贯通。另一方面，必须强调社会公共属性，建立一套可以体现自我组织自我管理功能的治理结构体系，充分保持组织的独立性。

但是建立两个主体，要防止“两张皮”的问题，既不能是推诿扯皮，也不能是争权夺利。要形成两个组织深度耦合、良性互动。一种直接的方式就是两个组织的成员互相兼职，这种互相兼职，既要做好交叉，也要做到“党政”分清、“党政”分工，但要杜绝“党政”分家。但这样只是静态耦合，是在体制上做的一种外观适应性调整，易落入形式化的境地。因此，还必须在日常运作存续中坚持动态耦合，将之在行为体系中予以规范化、制度化和惯常化。

这种动态耦合，要求党务和业务并重，两者不能偏废。一方面，党组织必须充分发挥政治机关的作用，认真贯彻上级党组织的各项要求。第一，要充分发挥党要管总的思路，但是这种管总主要体现在政治方向上，只要政治方向不偏，党组织不应当干预管理机构的决策；第二，组织内的全体党员必须过好党的组织生活，使组织生活和业务工作有机结合；第三，充分发挥党组织的督查追责功能。另一方面，要充分发挥主观能动性。第一，充分发挥民间组织灵活性、人性化的优势，鼓励吸引志愿者参与，更加专注和持续解决社会问题，在倡导社区建设、实现价值监护、推动社会创新等关键职能方面充分发挥作用。第二，在吸引多元资助、吸收社会资本、推动政府购买民间组织服务、创造经济效益等方面持续发力。第三，做好与政治关联的均衡，既要保持独立性，又要通过政治渠道争取资源。

上述静态和动态耦合的实现，还需要构建一个完善的制度环境，包括自治环境、法律环境和党规环境。

自治环境是内部环境，是组织自我发展的基础。设计一个结构优化的包含党组织和管理机构的组织架构，权力分配合理的权利义务体系，以及一个规范、透明、有效的督查追责程序，以确保组织的自主性。群团的社会属性要求参与人员都是自发自愿的，因此这种自治环境的形成也应以参与成员的协商一致为基础，具体集中体现在群团的章程中。与此同时还要强调的是，自治环境的重要目标之一应当是充分激发全体成员的积极性。

法律环境和党规环境是组织存在的生态体系，是一种外部环境，只为组织发展划定边界，不逾矩就不介入，以确保组织发展的独立性。这种外部环境主要涉及如下要素：定性和定位；成立、登记和注册的规定；资助、税收、审计等扶持措施和激励政策；监管的范围、要求、方式、途径；准入、资格、特许、撤销、退出等限制和处罚；党的领导等。

现有的外部环境体系中存在若干矛盾，具体体现为：1.从发展规律来讲，自主组织在承接部分社会管理职能、监督政府部门提高行政效能、维护社会稳定和促进和谐等方面有着其先天的内在优势，但是自主组织被法律赋予的地位与现行其实际被赋予的能量不相称。2.外部环境在对自主组织的态度上，存在宏观和微观的不协调。宏观上，外部环境对自主组织的发展持积极态度，这从宪法对公民结社自由权利的赋予可以推见，但在现行具体的各种法律规章中，处处可见对其发展的限制与约束。3.登记成立管制严格，日常监管却存在无人管理、空白管理的真空，这种“前紧后松”的矛盾使自主组织疏于监管，甚至是放任自流。可见，改革要针对上述三点矛盾精准施策。

中国科技群团改革势在必行。

首先，必须正确认识中国科技群团作为中国群团组织之一所共同具有的产生与发展的特殊性。中国的群团组织天然具有强烈的政治光环，同时具有联系和团结广大社会的使命。中国群团组织从其历史发展来看，有其深刻的时代和历史场域特性；从其形态、结构关系、功能作用等方面来看，与一般意义的社会组织或民间组织也存在明显的差异。

其次，必须正视中国科技群团改革正在面临的社会与科技发展的新形势以及由此产生的科技组织条件和方式以及全新治理需求的挑战。当前，社会与科技发展到了一个更加复杂的阶段：一方面，新时期的社会治理，要求发挥更多的有别于政府的社会自主管理功能，从而实现现代社会治理体系的更加科学和社会治理能力的更好提升；另一方面，科技领域更加凸显专业深化、专业服务和专业创新的要求，甚至产生了全球科技命运共同体的构建趋势。为此当前科技群团改革必须顺应这种新形势和新要求，总体而言，应当坚持人民团体和社会组织两种属性并重，同时应当按照科技领域的特点重点提升过去一直偏弱的社会组织属性的强化建设，基本路径是采取双主体结构耦合，进行静态耦合和动态耦合结合，同时辅助构建完善的自律、法律和党规制度环境作为保障。

注释：

① 关于民间组织、第三部门、非营利组织、非政府组织等称谓的争论屡见于学者的论著之中，文章不详细展开关于称谓的争议，文章以民间组织指代以政治、经济、社会三分理论为基础的社会系统内的组织。国外学者如莱斯特·M·萨拉蒙·(Lester M. Salamon)、列维特(Levitt)、麦克劳夫林(Curtis P. Mclaughlin)、安瑟尼·杨(Anthony Y)等从不同角度围绕这一概念内涵均有展开论述，具体参见李晓明所写的《国内外非营利组织研究述评》，载《西北大学学报(哲学社会科学版)》，2007年第5期。

② 《中华人民共和国宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

③ 参见：2015年7月9日新华社受权发布的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》和2016年3月11日中共中央办公厅印发的《科协系统深化改革实施方案》。

④ 参见：2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。