外空活动长期可持续性建设的国际法依据——以空间碎片主动移除为视角
  北京航空航天大学学报(社会科学版)  2018, Vol. 31 Issue (4): 91-99   PDF    
外空活动长期可持续性建设的国际法依据——以空间碎片主动移除为视角
龙杰     
香港大学 法律学院, 中国香港 999077
摘要:在联合国构建"外空活动长期可持续"国际机制的背景下,制定空间碎片主动移除的相关标准和程序被提上了议事日程,在相关技术标准出台之前,对其相关国际法依据的研究显得尤为必要。根据各类法律文件和国家实践,空间碎片仍然属于外空条约体系中提及的"空间物体",空间碎片的主动移除仍受到现有国际法框架的规制。对于本国的空间碎片,一国不仅有权利而且有义务进行移除;对于不能识别的空间碎片,且已对人类的共同利益造成威胁的,国际社会任何国家都有权利对其进行移除;对于可识别的他国空间碎片,在确认其危害性和紧急性的前提下,受威胁的国家和有移除能力的国家也可进行主动移除。
关键词 外层空间活动      长期可持续性      空间碎片      主动清除      外层空间条约     
Legal Basis of Long-term Sustainability of Outer Space Activities: From the Perspective of Active Space Debris Removal
LONG Jie     
Faculty of Law, University of Hong Kong, Hong Kong 999077, China
Abstract: In the context that the United Nations is building an international mechanism for "Long-term Sustainability of Outer Space Activities", drafting relevant standards and procedures of active space debris removal was put on the agenda. Before relevant technical standards are introduced, it is necessary to study the legal issues of active space debris removal. According to various legal documents and state practice, space debris still belongs to the "space object" mentioned in the Outer Space Treaty system, and the active removal of space debris is still regulated by the existing framework of international law. The removal of the identified space debris is not only the right but also the obligation for their producing countries. For any unidentified space debris, when posing a threat to the common interests of humankind, any state of the international community has the right to remove it. In the case of facing identifiable space debris of other countries, threatened countries and countries with removal capability also have the right to actively remove the debris, subject to confirmation of the dangers and urgency.
Key words: outer space activities     long-term sustainability     space debris     active removal     outer space treaty    
一、外空活动长期可持续性背景

近年来,外空活动主体和外空活动日益增多,导致空间碎片激增、空间物体碰撞等危害外空环境和外空资源利用的问题日益突出,使得空间活动的长期可持续性成为了各国普遍关注的焦点。国际社会意识到,由于外空具有特殊的物理属性,任何外空活动都有可能对其他的空间活动造成影响。缺乏规制的外空活动会对外空环境造成不可逆的破坏,人类的后代以及具有潜在外空能力的国家在将来将无法安全从事各类外空活动。

为了应对日益激烈的外空开发利用竞争和不断恶化的外空环境,自2010年2月起,联合国和平利用外空委员会(以下简称“外空委”)下设的科技小组委员会在其议程中增添了“外空活动长期可持续性”(LTS)议题,并设置了相应的工作组和专家组,目标是制订一套国际社会能够广泛接受并自愿履行的可持续性行为准则。

截至2017年6月,外空委草拟的《外空活动长期可持续性准则》(以下简称“《准则》草案”)还悬而未决,包括美俄在内的联合国外空委各成员国都纷纷对该准则的草案提出了自己的修改建议。虽然已有部分条款已经定稿,但是还有三分之二的条款以及前言部分还没有达成一致意见。

在国际社会被空间碎片困扰多年以及空间碎片减缓措施不足以消除其潜在威胁的背景下,《准则》草案第20条和第22条提出了要制定空间碎片主动移除的相关标准和程序。由于空间碎片移除的标准和程序涉及各国实践过程中的标准统一,这一过程尤为复杂和困难,导致了这两条准则仍然处于尚待讨论阶段。

在外空活动长期可持续性这一联合国议题下,提出建立空间碎片主动移除相关标准和程序这一准则具有深远的意义。首先,在现有的空间法体系内,没有直接与空间碎片主动移除问题相关的规定,同时,由于在短期内很难通过一项具有国际法约束力的空间碎片主动移除的国际条约,所以通过准则的形式对其进行规范可为接下来形成具有约束力的国际习惯打下基础;其次,建立外空活动长期可持续性国际机制的初衷是为了促进人类能够更加安全的开发和利用外空,同时给后代保留一个仍具有潜在开发和探索价值的外空环境。主动移除现存的空间碎片就是实现这一初衷的关键点,可以说,空间碎片移除问题如果得到了解决,外空可持续性就能够得到顺利的实现。

在上述背景下,有必要在具体的空间碎片主动移除相关标准和程序出台前对空间碎片主动移除涉及的国际法依据进行分析,这不仅是外空活动长期可持续性国际法律机制建设的重要组成部分,也可以为中国参与LTS工作组接下来的磋商提供法律和政策方面准备,对于中国相关空间立法也有借鉴作用。

二、空间碎片主动移除的法律内涵 (一) 空间碎片主动移除问题的提出

1957年10月,前苏联发射了第一颗人造地球卫星,截至2013年,人类进行了大约五千余次发射活动,约六千颗卫星进入了外太空。其中有一千多颗仍在运转,余下的已丧失功能,成为了非功能性的空间碎片。[1]空间碰撞事故日渐频繁,空间碎片对外空资产和人员安全造成了很大的威胁,空间碎片无疑成为了人类开展外空活动的严重阻碍,减缓空间碎片的产生以及主动消除现有的空间碎片成为了国际社会共同关注的课题。

2002年,国际空间碎片协调委员会(IADC)发布了《空间碎片减缓指南》,在此基础上,外空委以决议形式通过了《空间碎片减缓准则》(2007年),目的在于指导各国在外空活动过程中尽最大努力减少空间碎片的产生。现存的空间碎片之间有可能发生相互链锁式的碰撞,进而产生更多的空间碎片,这将成为空间碎片增加的主要原因。面对这样的情形,已有的碎片减缓措施将会显得杯水车薪,只有采取措施对地球轨道的空间碎片进行主动清除,才能够对空间碎片环境进行根本性的改善。[2]

2004年欧洲空间碎片减缓工作组开始提出空间碎片主动清除问题,美国也于2010年把空间碎片清除工作提上了日程。2013年,欧洲召开了空间碎片大会,各国专家一致指出空间碎片移除是人类共同的任务,需要各国尤其是个空间国家之间进行充分的协调。2013年,法国国家太空研究中心签订了两份关于主动清除低地球轨道(LEO)碎片的合同,并期望其成为一项全欧洲范围内的空间项目。[3]

(二) 空间碎片及其主动移除的法律地位

在以《外空条约》(Outer Space Treaty,OST)为首的外空条约体系中并没有直接对空间碎片进行定义。最相关的概念当属《责任公约》和《登记公约》的第1条均直接提及的“空间物体”。这个条约中的概念显然存在模糊性,有可能对接下来实践中的空间碎片移除造成制度上的障碍。

为了明确空间碎片的范围,IADC和外空委都把空间碎片定义为“在地球轨道或再入大气层的,一切无功能的人造物体及其所载的组成部分”。此外,中国国防科工局出台的《空间碎片减缓与防护暂行管理办法》(2010年)将空间碎片定义为:“由航天器和运载器进入空间产生的、绕地球轨道运行的一切无功能人造物体,包括失效卫星、火箭末级及分离物等”。

从上述空间碎片的定义可以看出,国际社会普遍认为空间碎片具有“无功能”的特点。那么,空间碎片是否可以被认定为OST体系中的空间物体呢?对于这一问题的的答案往往是肯定的,学界倾向于把空间碎片视为空间物体,因为由空间碎片造成的赔偿责任,如果要适用《责任公约》,其中的一个前提就是把空间碎片认定为空间物体。空间物体再入地球表面之后,由于大气摩擦往往会融化成非功能性的物体,如果把此类非功能性的物体从空间物体的类别中排除的话,当此类物体对地球表面的人和物造成损害的时候,适用《责任公约》第2条的绝对责任条款就会存在因果认定的难题。

欧空局(ESA)将人类发射的空间物体划分为两大类:第一类是功能性的航天器,如运行的卫星;另一类是包括所有失效物体在内的空间碎片,如失效的卫星、火箭级、微粒等。[4]国际宇航科学院(IAA)于2006年在其《空间交通管理宇宙研究》中表述“在有价值的宇宙飞船和无价值的空间碎片之间并不存在法律意义上的区别。” 从国家实践来看,尽管国家并没有特别针对非功能性空间物体进行国家登记,但是大多数国家都会同时向联合国提供发射前和发射后(如运载火箭轨道阶段)产生的功能性和非功能性物体的信息。

此外,根据《维也纳条约法公约》第31条的规定,条约解释应当依据条文的上下文、条约的目的和宗旨进行善意解释。空间碎片是发射进入外层空间的物体最终呈现的一种非功能状态,OST第8条、《责任公约》以及《登记公约》第1条提及空间物体时并未要求空间物体需处于正常使用状态(即功能性状态),而只提及了空间物体的基本物理属性及其作为组成部分的属性。结束功能使命的空间物体理应仍然属于空间物体的范畴,否则应当有另外一套类似的外空法体系对这些失效的空间物体(即空间碎片)进行规制。[5]如果将空间碎片排除空间物体的范畴,可能会与公约的宗旨和目的相违背。[6]

综合学界的论证以及国家的实践,可以认为空间碎片仍然属于外空条约体系中提及的空间物体。因此,根据OST第8条的规定,登记国对于经过登记的空间物体仍然保持管辖权和控制权,即对于能够追踪识别的空间碎片,其登记国仍对其享有管辖控制权。同理,对于空间碎片的任何操作,包括主动移除在内,都属于管辖和控制的范围,空间碎片的的主动移除仍然受到国际法的规制。

三、空间碎片主动移除的法律依据

空间碎片主动移除的国际法依据,也可以视为外空活动可持续性建设的国际法依据,这对于LTS项目下的空间碎片移除的程序和标准的设置可提供法理上的支持。由于空间碎片有着不同属性,文章根据国别以及是否可识别为标准,将空间碎片划分为以下三类分别解析其移除的法律依据:可识别的本国空间碎片、不可识别的空间碎片、可识别的他国空间碎片。

(一) 主动移除可识别的本国空间碎片 1. 主动移除本国空间碎片的权利

根据前述IADC和UNCOPUOS对于空间碎片的定义,文章所提及的空间碎片主要包括:失效的卫星、卫星碰撞、解体、分离、自毁过程中产生的碎片。上文已经论述这些空间碎片在OST体系中仍然可被认定为空间物体,进而根据OST第8条的规定,登记国对于这些留置于外层空间可识别的本国空间碎片依然拥有管辖权和控制权。如果一国对其产生的空间碎片丧失管辖权,意味着该国对空间碎片失去了控制权,也就免除了登记国对于空间碎片需要负担的持续监督和承担国际责任的条约义务,这显然不符合OST体系关于外空物体登记制度以及外空物体引起的损害赔偿制度的安排。从《登记公约》的序言可以看出,其目的在于帮助辨认外空物体,从而加强国家对其射入外空的物体进行全程的监督和管理;《责任公约》订立的目的是对于高危的外空活动中因空间物体造成的损害进行有效的赔偿。 2007年联大关于空间物体登记的决议中,建议将“运行状态的任何变化”“空间物体失去功能的日期”作为附加资料向联合国提交,由于外空委决议的通过采用了一致原则,这意味着对于失效空间物体(即空间碎片)继续进行登记在案管理已经为国际社会普遍认同的实践行为。

OST第6条规定缔约国对其本国的空间活动进行批准和持续的监督,这里的空间活动也包含了空间碎片的产生和主动移除。空间物体的发射国,假如同时也是空间物体的登记国,对于其产生的空间碎片理应拥有所有权和管辖权,所有权人对于其所有物享有排他的处理权。OST第8条也规定了所有权不因空间物体位置的变化而变化,国家有权进行主动移除;如果存在多个发射国,发射国之间可就空间物体的管辖权进行协议,最终的主动移除可以由一个发射国或者多个发射国共同移除。然而,在移除过程当中,如果非登记国的移除行为对第三国的空间物体或地球表面的人员和财产造成了损害,第三国有权依据《责任公约》对具有登记国资格的发射国进行求偿。登记国进行赔偿之后,再依据发射国之间的管辖权协议进行追偿。

2. 主动移除本国空间碎片的义务

(1) 注意义务

OST第9条规定:“……各缔约国在外层空间(包括月球和其他天体),所进行的一切活动,应妥善照顾其他缔约国的同等利益。……”广义来看,该规定强调了可持续发展原则当中的代内公平,一国的外空活动除了满足本国的利益,同时也应尽注意义务不能减损其他国家的利益。OST序言第一句提到:“鉴于人类因进入外层空间,展示出伟大的前途,而深受鼓舞”,据此可以推断当时的起草者有理由认为外空的探索和利用需要人类长期的共同努力,且这一空间开拓过程中,对于公共资源的可持续利用以及外空环境的保护显得尤为关键。结合OST序言来解读第9条提到的注意义务,一国应当知悉本国的空间利益是与其他国家的利益紧密联系在一起的,如果未尽注意义务导致他国利益受损,不仅违反了国际法,还会使得本国的空间活动失去长期可持续性,违背人类共同探索利用外层空间的初衷。

至于各国应尽注意义务的程度则不尽相同,具体来看主要取决于一国的空间发展水平、探索和利用外层空间的时间长度短、产生空间碎片的数量和一国的综合国力。这些考量因素在制定主动移除规范的过程中都是必须加以考量的因素。

(2) 外空环境保护原则

如果按照现有空间活动发展趋势以及碎片的增加速度来看,地球轨道区域将会迟早变得不适宜开发和利用,这一天的到来取决于接下来人类外空活动的方式、发射的频次、碎片减缓措施的执行等因素。现今卫星最密集的轨道(如地球卫星同步轨道)也是最有利用价值的轨道,同时也是受空间碎片威胁的最脆弱的轨道。

OST第9条还规定:“……各缔约国从事研究、探索外层空间(包括月球和其他天体)时,应避免使其遭受有害的污染,以及地球以外的物质,使地球环境发生不利的变化。如必要,各缔约国应为此目的采取适当的措施。”早期之所以这样规定主要是为了保持外层空间的完整性,避免其受到不可逆的破坏,以便人类对这一全新领域进行可持续性的开发和利用。由此可以判断,一项外空活动如果会造成外层空间不可逆的负面影响(如空间碎片对于地球轨道的无期限占用以及对其他功能性空间资产的破坏),那么就可以判断这项活动是有害的,国家有义务履行OST第9条的环境保护义务。

在人类近60年的外空活动中,OST第1条确立的“自由探索和利用外层空间原则”得到了最大限度的应用,从最初没有突出外空环境保护的观念到21世纪空间碎片减缓措施的出台,国际社会对于空间环境的保护意识日益提升,OST第9条在人类外空活动过程当中理应成为各国广泛遵守和履行的国际义务。当与人类日常生活密切相关的地球轨道受到空间碎片的威胁时,制造空间碎片的国家应当严格履行OST确立的空间环境保护原则,积极的进行空间碎片主动移除,履行各国应尽的国际义务。

(3) 国际法的可持续发展原则

国际法院法官卫拉曼特雷在匈牙利诉斯洛伐克一案中表示,可持续发展原则不仅仅是一个理念,还应当是一条具备普遍规范价值的原则。该原则最先在人类文化遗产保护中得以体现,并且已在人类各大文明扎根。著名国际法学家布朗利在其著作《国际公法原则》里主张,可持续发展原则是“即时国际法原则”,应得到国际社会的普遍遵守。[7]1987年,世界环境与发展委员会把可持续发展定义为“能够满足当代人的需要,而不损害子孙后代满足自身需求的能力的发展。”[8]1992年,《里约环境与发展宣言》再次强调了可持续发展原则。在国际法院2010年的阿根廷诉乌拉圭一案中,国际法院更加全面的阐述了可持续性发展作为国际法原则的理由。从以上的文件和案例可以总结出,可持续发展原则的核心就是环境保护、社会经济的发展、代内代际公平这几者之间的整合与协调。

对自然资源和环境进行可持续利用是可持续发展的应有之意。国际法院在其1974年英国诉冰岛的渔业案中就表明:“根据国际习惯法,考虑到人类未来的长期利益,国家有义务保护并节约共同的自然资源,以实现可持续利用。” 对自然资源的可持续利用意味着避免对资源的过度开采和不可逆的破坏,从而维持自然资源的再生能力;可持续发展的另一个重要的要素是环境保护。1996年,国际法院在其关于使用或威胁使用核武器的合法性的咨询意见中提到:“本院承认环境每天面临威胁,使用核武器将构成环境的一种浩劫。本院也承认环境不是一个抽象的概念,而是代表人类包括未来各代的生活空间、生活质量、甚至健康。各国有一般的义务确保在其管辖范围内或在其控制下的活动尊重其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境,这一点目前已成为有关环境的国际法典的一部分。” 因此,为了防止跨界污染以及消除对别国或公地造成的环境威胁和破坏,各国有义务在其管辖和控制的范围内对其行为进行自我约束。

可持续性发展理念已经深入贯彻于众多的国际条约以及国际习惯中,甚至在国家和区域的立法中得到了承认和体现。此外,在众多的“软法”中,可持续发展原则也得到进一步的肯定,例如:1992年的《里约环境和发展宣言》,国际法委员会的《关于预防危险活动的越境损害的条款草案》(2001) ,国际法协会(ILA)的《新德里关于可持续发展的国际法原则宣言》 ,等等。

尽管可持续发展理念和原则在各类条约和软法中得到了广泛的认可,但国家在解释和实施可持续发展这一法律义务的过程中仍具有很大的裁量权,至于如何裁量一国的行为是否违反了履行可持续发展这一义务还有待进一步研究讨论,这取决于一系列外空行为准则的确立。但可以肯定的是,各国在外层空间进行各类空间活动的过程中,也应当遵循可持续发展这一国际法基本原则,各国在外层空间谋求国家利益的同时也应注意到全人类赖以生存的外空环境,这一义务也构成了国家主动移除空间碎片的法律依据。

(二) 主动移除不可识别的空间碎片 1. 不可识别空间碎片的法律地位

不能判别其国籍的空间碎片,也可称其为身份不明的空间碎片。目前没有同义的国际法规范来对其进行定义和规制。这里有必要对其范围进行限制,文章探讨的身份不明的空间碎片是指不能判别其国籍的完成任务的火箭箭体和卫星本体、火箭的喷射物、在执行航天任务过程中的抛弃物、空间物体之间的碰撞产生的碎片。由于人类早期进行空间活动的过程中几乎没有考虑空间碎片的减缓措施,加上早期的跟踪监测技术不发达,导致了外层空间轨道存在很多不能识别其国籍的空间碎片,这些碎片对于日益拥堵的地球轨道资源造成了巨大的安全威胁。

笔者认为,不明身份的空间碎片可以被认定为无主物。无主物这一概念早在罗马法中就有提及,并被许多大陆法系国家所承袭。[9]借鉴传统民法的规定,无主物是没有所有人或者所有人不明的物(如抛弃物)。对于无主物,法律无特别规定时,按照先占原则获得所有权,在法律有特别规定时,从其规定。如中国《民法通则》第79条规定,所有人不明的埋藏物、隐藏物,归国家所有。在国际法上,最相似的制度是土地的先占,即国家可以占取无主地,从而取得对无主地的所有权。而国际法上提到的“无主地”,是指当时不属于任何国家的土地。先占是一个国家有意识地获得当时不在任何其他国家主权之下的土地的主权的一种占取行为,是一种领土的取得途径。今天,地球上几乎没有无主地可占,因此,以先占作为取得土地的方式已失去现实意义。[10]

文章所指的不能识别的空间碎片,在其成为空间碎片之前是有其归属国的,最终沦为不明其所有人的碎片。因此,相比国际法上的无主地制度,国内民法中的无主物概念更适合与文章的不可识别的空间碎片进行类比分析。在有国籍的空间物体成为空间碎片之后,其所有国不能有效对其继续进行有效的管辖和控制,表现为没有后续的追踪机制、默认对其抛弃、以及没有在国际场合表明继续占有的意思表示。这一系列国家行为可以认定这些被抛弃的空间碎片即为无主物,对于这些占据着人类有限轨道资源的无主物,任何有能力的国家都有对其进行主动移除和进一步处置的权利。考虑到一些空间物体,特别是不能识别其国籍的完成任务的火箭箭体和卫星本体,由于这类空间碎片所载的技术信息具有高度的敏感性,可能涉及到一国的国家安全。虽然从法理上来看,一国对于这一类具有敏感性的无主物有权进行移除和占有,但是考虑到其高度的政治和军事敏感性,一国有必要按照OST第9条和第11条的规定,对其主动移除行为主动或者在他国要求的情况下进行积极磋商,且对其活动进行国际公示和通报

2. 人类共同利益原则

OST第1条第1款确立了外空条约体系著名的共同利益原则。首先,该条款所提到的福利和利益是为所有国家而不是单个行为国;此外,该条款的重心体现在所有国家的福利和利益,而不考虑其经济或科学发展水平如何,暗示了该原则注重实质平等而非形式上的平等。不论发展程度如何,所有国家皆有权从外空活动中受益。这一内涵明确了全人类共同利益原则,从原则上为所有国家提供了平等的机会。

当下,避免空间碎片的产生以及清理占据地球轨道的空间碎片,确保后人依照OST确立的原则来利用外层空间,这理应属于维护人类共同利益的范畴。制造空间碎片的国家往往是空间能力发展较快,空间活动频繁的国家。对于那些暂时没有能力开展外空活动以及外空能力落后的国家而言,发展较快的空间国家有义务保护外空环境,从而确保欠发达国家在未来有条件安全的开展外空活动。为所有国家创造能够平等使用外层空间的机会和条件,这也是OST对空间国家提出的最低义务要求。

虽然当下还没有统一的国际法规范对不能识别的空间碎片进行约束,但是依据OST最基本的共同利益原则,可以初步得出结论:在不能识别的空间碎片对全人类的空间环境造成威胁的时候,任何一个有能力进行空间碎片移除的国家,都有权对其进行移除。也许一国主动移除不能识别的空间碎片的直接动因会是出于保护本国的空间资产,避免本国功能性空间物体受到不明身份的空间碎片的毁灭性撞击。但这并不违反OST提到的“为所有国家谋福利和利益”,一国维护本国利益的同时,也能够达到履行国际义务的效果。目前为止,只有少数的几个国家有能力发展空间碎片主动移除技术,同时也是这些国家制造了大部分的不可识别的空间碎片,这些国家理应担负起空间环境治理的主要责任。

(三) 主动移除可识别的他国空间碎片

文章分析的第三类空间碎片为可识别的别国空间碎片,根据碎片制造国是否声明放弃对碎片的管辖权和控制权,所涉及的法律依据也有所不同。

1. 他国声明放弃管辖权和所有权

关于一国声明放弃对空间物体的所有权和管辖权,在外空条约体系并没有明确的规定。那么根据“法不禁止即允许”的国际法原则,一国有权通过《外空条约》和《登记公约》规定的途径和方式向国际社会表明其放弃空间物体所有权和管辖权的意思表示,即根据OST第11条的规定以明示的方式向各国通报,以及根据《登记公约》第4条的规定把放弃所有权和管辖权的情报告知联合国秘书长。根据禁止反言原则(principle of estoppel) ,一国宣布放弃其注册的空间物体的所有权和管辖权以后,不能够再拥有《登记公约》项下的管辖控制权。

该情形下的主动移除可以参考国际海洋法的公海制度。在公海上,船旗国对于悬挂其国旗的船舶享有排他的专属管辖权,该国际习惯法在“荷花号”案中获得确认。当位于公海的海盗船只失去了其船旗国的法律管辖保护时,各国对其均有普遍管辖权。类似的,根据OST第1条确立的自由探索和利用原则,在不损害他利益的前提下,各国对于他国声明放弃所有权和管辖权的空间碎片的处置可以进行自由支配,包括进行主动移除。

2. 他国未声明放弃管辖权和所有权

OST第8条规定:“凡登记把实体射入外层空间的缔约国对留置于外层空间或天体的该实体及其所载人员,应仍保持管辖及控制权。……”也就是说登记国对于登记的空间物体拥有管辖权和控制权。但根据OST第1条和第9条的规定,探索和利用外空的自由也有受到限制的时候,这也意味着登记国对于空间物体的管辖权和控制权并不是绝对排他的。也就是说登记国的空间物体也存在合法受到他国干涉的情形。

一国的外空自由需要与他国的自由以及整个国际社会的利益平衡起来,这在国际海洋法里得到了充分的体现。根据《联合国海洋法公约》第91条和第94条能够得出推论,即船旗国有义务根据第94条对其船舶施行有效的管辖和控制。但在以下情形,船旗国对船舶的管辖控制权将受到限制:船旗国无能力履行、海盗行为、贩运奴隶、他国行使紧追权和非法广播。此外,针对贩毒、恐怖主义、大规模毁灭性武器扩散这类国际罪行,船旗国也有能够和其余国家开展合作打击犯罪。以上情形说明了船旗国对于其注册船舶的管辖控制权并不是绝对的。

1969年订立的《国际干预公海油污事故公约》 规定:当缔约国在公海遇到紧急情况需要应对可能危及其海岸线的污染作出紧急行动时,该缔约国有权采取保护性措施以阻止或者减轻污染。这也证明了船旗国的管辖权存在突破的情形,但是这一突破受到了严格的限制,即必须是在事先通知且与第三方专家协商之后,在相称原则的基础上进行实施。类似的,《联合国海洋法公约》第221条第1款规定:“本部分的任何规定不应妨害各国为保护其海岸或有关利益,包括捕鱼,免受海难或与海难有关的行动所引起,并能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁,而依据国际法,不论是根据习惯还是条约,在其领海范围以外,采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利。”“海难”是指船只碰撞、搁浅或其他航行事故,或船上或船外所发生对船只或船货造成重大损害或重大损害的迫切威胁的其他事故。此外,《联合国海洋法公约》第56条1(b)(3)款规定沿岸国在专属经济区对于海洋环境的保护和保全拥有管辖权,也就是说该管辖权可以突破位于专属经济区的外国船舶的船旗国管辖权。

国际海事组织2007年通过的《内罗毕国际船舶残骸清除公约》主要针对各缔约国领海以外的沉船(除声明延伸至本国领海的国家外)清除问题。沉船不仅在不同程度上威胁着过往船舶和船上船员的安全,更会对海洋和海岸环境造成严重的危害。该公约一方面明确了缔约沿岸国对其专属经济区内残骸清除的权利和义务,保证各国及时、有效地清除残骸并获得资金保障;另一方面规定了船舶登记所有人有义务对公约区域内被认为具有危害的船舶残骸进行定位、标记和移除。为了确保船舶所有人的履约能力,其规定了船东严格责任和强制保险制度,取得缔约国签发的《残骸清除责任保险或其他财务保证证书》,意味着船舶的履约能力由主管机关出具《残骸清除责任保险或其他财务保证证书》以证明。

权衡受影响国(沿岸国)的利益与注册国(船旗国)的利益是讨论他国未声明放弃的空间碎片主动移除的核心问题。受一国管辖和控制的功能性物体可能受到来自空间碎片的威胁,为了确保空间活动的长期可持续性,无论是国家还是整个国际社会都会遇到必须移除未声明放弃的空间碎片的情形。在符合成本效益的前提下,一国可以通过合法的方式对空间碎片进行移除。类比上述海洋法对于船旗国权利的规定,登记国也可通过合法的途径避免其功能性的空间物体遭到有害干扰,同时对于其名下的空间碎片,登记国在拥有持续的安全利益和产权利益的同时也存在管辖权被突破和限制的可能性。

综上,一国有权利引用正当的理由对他国空间碎片进行主动移除。OST第8条虽然规定了注册国对于其注册的空间物体享有专属管辖权,但是该条规定并未排除他国移除该空间物体的紧急情形。一国移除空间碎片的权利与其确保外空活动的可持续性的义务是一致的。根据前述的OST确立的全人类共同利益原则,当一国的空间碎片对他国造成潜在的碰撞威胁时,该登记国有义务主动移除该空间碎片消除威胁,或者是默许其他有能力的国家对其空间碎片进行移除。人类可从外空正常运行的空间资产获取利益,但是当该利益受到空间碎片的威胁时极有可能归零。此外,为了防止一国利用主动移除空间碎片这一权利,这里就存在空间碎片的功能性识别的问题,该识别涉及空间碎片的潜在危害性、危害程度、是否有必要进行主动移除、是否涉及高度敏感的军事信息等。如果经过第三方检测公证机构证明移除是可行的,登记国有义务对空间碎片进行移除,如果登记国没有移除的能力,或者是该碎片对第三国造成了直接威胁时,他国或整个国际社会都有权利对其进行移除。

根据国际法的基本原则,在特殊的危急情形下,各国在外层空间可以进行必要的紧急自救行动,这在上述的《国际干预公海油污事故公约》第3条也得到了体现。根据《国家对国际不法行为的责任》第25条规定,一国可以以情况危急作为解除其主动移除行为的不法性的理由。与公海邮轮事故的例子对比,空间碎片对于功能性空间物体的碰撞会显得更加严重和紧迫。考虑到外空活动的技术和资金限制,对于存在威胁的空间碎片进行提前清除的成本远低于发生碰撞后的治理成本。当空间碎片对他国空间资产造成了潜在的威胁,且制造国未尽到主要移除义务时,利益相关国有权进行相应的自救。参照国家责任的最新规则,上述的国际不法行为可能会引发登记国的移除义务,这为他国实施反制措施提供了可能性。

以上三类空间碎片的移除在国际法框架下都能找到相应的法律依据,在进行移除前,行为国都有必要对目标空间碎片的法律状态进行确认。由于空间主动移除行为事关整个地球卫星轨道的安全性,甚至有可能引发一系列的国际争端和冲突,所以进行移除前的全面确认显得至关重要。一国可根据OST第9条与可能受到移除行为影响的国家进行积极磋商,根据OST第11条的规定将活动的性质、方法、地点及时通报给联合国秘书长、公众和国际科学界。对于整个移除过程的信息通报可以最大限度的提升移除行为的透明性,从而确保移除行为的合法性,避免国际社会的恐慌和担忧。

四、小结

文章以联合国提出的外空活动长期可持续性议题为背景,探讨了空间碎片主动清除的国际法律依据。在论证空间碎片也属于OST体系的“空间物体”的基础上,把空间碎片分为可识别的本国空间碎片、不可识别的空间碎片、可识别的他国空间碎片三类,并得出结论:对于本国的空间碎片,一国不仅有权利而且有义务进行移除;对于不能识别的空间碎片,且已对人类的共同利益造成威胁的,国际社会任何国家都有权利对其进行移除;对于可识别的他国空间碎片,在确认其危害性和紧急性的前提下,受威胁的国家和有移除能力的国家也可进行主动移除。

OST第9条所提及的外空环境保护原则,要求国家在其外空活动过程中适当顾及他国的空间利益,本文认为这种基本的注意义务是与国际法(特别是国际法环境法与国际海洋法)所要求的适当注意义务(一国在其管辖和控制的范围内进行的活动的同时,也应尊重其管辖范围之外的环境,避免对他国造成不利的影响)是一致的。据此,碎片制造国对于空间碎片潜在的威胁有调查评估的义务,同时也有义务采取行动控制和减轻潜在的风险。如果一国不能够采取与其空间碎片造成的威胁相当的措施来消除和改善危机,那么根据《维也纳条约法公约》第60条关于条约因违约而终止或停止施行这一规定,认定该国违反OST在内的条约义务,国际社会对其可以采取相应的反制或紧急措施。

文章探讨了空间碎片主动移除的基本法律问题,对于涉及的政治、军事、外交等因素的探讨则不在文章的范围之内。此外,空间碎片移除的技术研究、技术转让、移除费用等问题也是亟待解决的问题。最后,由专家组成的第三方空间碎片监测认证机构的建立对于营造空间活动透明环境也至关重要,这也是空间碎片主动移除的制度框架建立过程中急需确立的核心制度,值得学界进行进一步深入研究。

注释:

`①参见:CHRISTOPHER D J and VICTORIA S所写的A Summer Update on the COPUOS Long-Term Sustainability Guidelines,资料来源于http://www.thespacereview.com/article/3291/1,访问时间为2017年8月14日。

② 参见:The UN COPUOS Guidelines on the Long-term Sustainability of Outer Space Activities,资料来源于https://swfound.org/media/205929/swf_un_copuos_lts_guidelines_fact_sheet_july_2017.pdf, 访问时间为2017年8月14日。

③ 由于联合国外空委是全体一致的决策机制,所以每一条准则都需要得到84个外空委成员国的同意才能够得到通过。所以截至2016年底,各国代表只通过了当时29条草案条款中的12条,考虑到未通过条款存在不同程度的意见分歧,该工作计划被延期到2018年截止。参见:Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, Report of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space Fifty-ninth session, P.125-138, U.N. Doc.A/71/20(2016), 资料来源于http://www.unoosa.org/res/oosadoc/data/resolutions/2016/general_assembly_71st_session/ares7190_html/N1642782.pdf, 访问时间为2017年8月14日。

④ UN Doc. A/AC.105/C.1/L.354, P.25-29.

⑤ UN Doc. A/AC.105/C.1/2017/CRP.29, P.30-34; UN Doc. A/AC.105/2015/CRP.18, P.7.

⑥ IADC Mitigation Guidelines, 资料来源于http://www.iadc-online.org/index.cgi?item=docs_pub, 访问时间为2017年8月14日。

⑦ Space Debris Mitigation Guidelines of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, UN Resolution 62/217 of 22 December 2007.

⑧ Requirement on Space Debris Mitigation for ESA Projects, 资料来源于http://www.iadc-online.org/References/Docu/ESA%20Requirements%20for%20Space%20Debris%20Mitigation.pdf,访问时间为2017年8月14日。

⑨ 参见:《责任公约》和《登记公约》第1条。

⑩ UN Doc. A/62/20.

⑪ 参见:我国有望实现空间碎片清理,资料来源于http://www.spacechina.com/n25/n144/n206/n214/c742783/content.html,访问时间为2017年8月19日。

⑫ 参见:《责任公约》第2条。

⑬ Cosmic Study on Space Traffic Management (2006), International Academy of Astronautics(IAA). P.40.资料来源于https://iaaweb.org/iaa/Studies/spacetraffic.pdf,访问时间为2017年8月14日。

⑭ Schmidt-Tedd/Mick, Article Ⅰ, in Hobe S and others (eds), Cologne Commentary on Space Law: Outer Space Treaty, vol 1. Carl Heymanns Verlag 2009: paras. 38-39, Article Ⅷ OST.

⑮ 参见:《外空条约》第8条。

⑯ 参见:《责任公约》序言。

⑰ UN Doc. A/AC.105/891,附件三,附录。

⑱ 参见:《登记公约》第2(2)条。

⑲ 参见:《责任公约》第5(1)条,第5(2)条。

⑳ Judge Weeramantry’s separate opinion, Gabcikovo-Nagymaros Project case, ICJ Reports 1997, P.88, 95.

㉑ Declaration of the UN Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3-14 June 1992, UN Doc. A/Conf.151/26/Rev.1, Report of the UNCED, vol.1, Rio Declaration.

㉒ International Court of Justice, Case Concerning Pulp Mills On the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgment of 20 April 2010, para. 177.

㉓ ICJ, Fisheries Jurisdiction (UK v. Iceland), Judgment of 25 July 1974, ICJ. Reports 1974, P31, para.72; Fisheries Jurisdiction (Germany v. Iceland), Merits, Judgment of 25 July 1974, ICJ Report 1974, P200, para.64.

㉔ International Court of Justice, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, advisory opinion of 8 July 1996, ICJ Report 1996 (I), P241-242, para.29.

㉕ International Law Commission, Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities (2001).

㉖ International Law Association, ILA New Delhi Declaration of Principles of International Law Relating to Sustainable Development, 70th ILA Conference, New Delhi, India, 2-6 April 2002.

㉗ 参见:《外空条约》第9条。

㉘ 参见:《外空条约》第11条。

㉙ “国际法不禁止即为允许”这一论断起源于国际常设法院1927年“荷花号”案件的判决, 又称“荷花号”原则。

㉚ “禁止反言原则” (equitable estoppel)是英美法系国家的一般契约理论,其基本内涵是言行一致,不得出尔反尔。

㉛ Permanent Court of International Justice, The Case of the S.S. “Lotus”, Judgment of 7 September 1927, 450 U.N.T.S.11; This view was later confirmed by Article 11(1) of the Convention on the High Seas (1958) and Article 92(1) of the Law of the Sea Convention (1982 UNCLOS).

㉜ International Convention relating to Intervention on the High Seas in cases of Oil Pollution Casualties, Brussels, 29 November 1969, entered into force on 6 May 1975, 970 U.N.T.S.210.

㉝ 《国际干预公海油污事故公约》第1条规定:“本公约各缔约国,在发生海上事故或与此事故有关的行为后,如有理由预计到会造成较大有害后果,那就可在公海上采取必要的措施,以防止、减轻或消除由于油类对海洋的污染或污染威胁而对其海岸或有关利益产生的严重而紧迫的危险。”

㉞ 《国际干预公海油污事故公约》第3条:“沿海国根据第一条行使采取措施的权利时,应依照下列各项规定:(1)在采取任何措施之前,沿海国应与受到海上事故影响的其他国家进行协商,特别是与船旗国进行协商;(2)沿海国应尽快将拟采取的措施,通知它所知道的或在协商期间得知的估计其利益会受到这些措施影响的任何自然人或法人。沿海国应考虑他们可能提出的任何意见;(3)在采取任何措施之前,沿海国可与没有利害关系的专家们进行协商,这些专家应从本组织保存的名单中选出;……”。

㉟ Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks, International Maritime Organization (IMO), 18 May 2007.

㊱ 《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》将对中国生效,资料来源于http://www.chinacourt.org/article/detail/2017/02/id/2542559.shtml,访问时间为2017年8月14日。

㊲ 《国际干预公海油污事故公约》第3条第4款规定:“倘遇有必须立即采取措施的特别紧急情况,沿海国可不经事先通知或协商,或不继续已开始的协商,就采取为紧急情况所必需的措施;……”。

㊳ UN Doc.A/62/62, 《国家对国际不法行为的责任》第50—60页.

㊴ Articles 22, 25, 52, 54 of the ILC Draft Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (2001).

㊵ Report of the International Interdisciplinary Congress on Space Debris Remediation and On-Orbit Satellite Servicing, Active Debris Removal-An Essential Mechanism for Ensuring the Safety and Sustainability of Outer Space, presented to the UNCOPUOS Scientific and Technical Subcommittee, 49th Session, A/AC.105/C.1/2012/CRP.16. P19.

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