中国台湾地区“生育保障政策”分析
  北京航空航天大学学报(社会科学版)  2018, Vol. 31 Issue (4): 67-74   PDF    
中国台湾地区“生育保障政策”分析
奥登1, 班晓娜2, 陈谊谨1     
1. 北京大学 人口研究所, 北京 100871;
2. 辽宁师范大学 管理学院, 辽宁 大连 116029
摘要:改变中国低生育水平状态是现今社会政策研究的重点之一,中国台湾地区"生育保障政策"的调整与转变过程可以为中国大陆的政策制定提供参考与借鉴。以问题为中心的政策分析框架,对十余年来中国台湾地区主要的"生育保障政策"进行梳理,通过分析可以看出,在经过长时间的控制人口政策后,中国台湾地区选择了鼓励生育的政策,并制定了经济保障和服务需求保障等一系列"生育保障政策",但效果却不尽如人意,仍面临着巨大的挑战。中国大陆可以借鉴其宝贵经验和可行政策,加快生育保障政策完善步伐,从而更好地建立和健全与中国现阶段经济发展水平相适应的具有中国特色的生育保障体系。
关键词 中国台湾地区      社会保障      生育保障      托育服务      政策分析     
An Analysis of Security Policy of Fertility in Taiwan of China
AO Deng1, BAN Xiaona2, CHEN Yijin1     
1. Institute of Population Research, Peking University, Beijing 100871, China;
2. School of Administration, Liaoning Normal University, Dalian Liaoning 116029, China
Abstract: Changing low fertility in China is a key point in the present social research. The adjustment and transformation process of security policy of fertility in China-Taiwan may provide reference for China-mainland. Using the problem-centered policy analysis framework, this study analyzes the major security policy of fertility in China-Taiwan over the past 10 years. The results show that the government of China-Taiwan chose the policy after a long period of control policy. Reproductive security policies such as economic guarantee and service demand security were also formulated. However, the effect was not satisfactory. There are also some problems in the system. For the Mainland, government can draw lessons from China-Taiwan, and thus to build a security system of fertility matching Chinese economy level and Chinese characteristics well.
Key words: Taiwan area     social security     fertility security     child care services     policy analysis    
一、引言

总和生育率指该国家或地区的妇女在育龄期间,每个妇女平均的生育子女数。随着经济的发展、社会结构的变动,低生育率问题已成为全球性问题,中国也加入了低生育率国家的行列。中国人口出生率从1987年的23.33‰下降至2010年的11.90‰,虽然从2011年开始有所回升,但在2016年也只达到了12.95‰。中国总和生育率从1970年的5.81下降至2015年的1.05,虽然二孩政策全面放开,2016年有所回升,学界一般估计在1.5左右,但仍远低于2左右的人口正常更替水平(以上统计数据不包含港澳台地区)

长期低生育率将给国家的经济、社会发展带来极其负面的影响。生育率的下降导致人口结构遭到破坏,人口逐渐老化,从而将造成国家经济需求和供给的同步萎缩。[1]36—44同时,社会抚养负担加大,财政状况恶化,创新和创业活力大幅降低。从社会学角度分析,生育率下降会带来婚姻挤压问题,并伴随着严重的社会问题,如单身未婚者的身心健康问题,婚姻及家庭的稳定问题,独身者养老等问题。[2]中国需要合理提升生育水平来缓解老龄化和人口锐减,确保经济社会的可持续发展。[3]而生育率主要受到两方面因素的影响,一是国家的生育政策,二是育龄人群的生育意愿和行为[4]5—17,而育龄人群的生育意愿和行为又受到国家生育保障相关政策的影响[5]。西方人口学者对低生育水平影响因素进行了大量研究[4]5—17,Bongaarts于2001年提出了低生育率的影响因素模型,首次将意愿生育数量作为比较基准,定量分析了从生育意愿到生育行为实现过程中的各种因素[6]。该研究指出社会经济的发展导致女性劳动参与率的提高和职业竞争的加剧、生育年龄的推迟等抑制性因素作用显著提高,从而导致此时的实际生育水平要低于生育意愿,这也就意味着生育不仅是计划生育和医疗问题,更是涉及就业、家庭、养老、教育等多方面的综合问题。因此,当中国生育政策的总基调从限制和控制走向放宽和鼓励之际,如何制定生育保障政策,提高人们的生育意愿,成为目前国家政府人员和学者关注热点之一。

中国需要深入观察与分析一些相似国家/地区生育保障相关政策调整的历程,论证生育保障政策演变之后的逻辑,并与当前的人口状况进行比较,借鉴经验教训,做出及时明智的政策应对和行为转变。中国台湾地区在人口转变模式、历史文化等诸多方面与中国大陆有很大的相似性,其生育率从1951年开始持续下降,至2003年已跌至1.2的超低生育水平,目前正面临着全球最低的生育率;并且中国台湾地区也受儒家文化的影响,重视传宗接代,重视代际的关系,有保持大家庭的喜好,存在较强的男性偏好等。[1]36—44

二、政策分析

中国台湾地区受到传统大家庭观念的影响,人口出生率一直保持在40%左右,在第二次世界大战后出现了婴儿潮,更使人口出生率上升至1951年的50%。[7]46—48为缓和人口增长,中国台湾地区于1968年制定了“台湾地区家庭计划实施办法”和“台湾人口政策纲领”,并于1983年进一步制定了“台湾加强推行人口政策方案”,以降低人口增长率。方案中不仅有原则性强的强制性法令,更以多种措施直接抬升了夫妇生育多胎的经济成本,促使个体进一步调整生育行为。如对生育第三个及以上子女不给予生育补助和保险;生育第三个以上子女者自行负担生育医疗费用等。然而从1984年开始,中国台湾地区总和生育率已达到2.1以下,出现代间替代不足的“警示”,并开始一路下滑。在人口学者的呼吁下,“台湾当局”于1992年修订了“台湾人口政策纲领”,以维持人口合理增长,从1994年开始发布实施多个生育保障相关的“政策文件”,如“台湾社会福利政策纲领”“台湾社会福利政策纲领方案”等,并根据不同时期生育保障工作的重点提出了多个生育鼓励相关的“政策措施”,在一定程度上控制和缓和了人口生育率的快速下降。笔者对中国台湾地区自1992年以来的“生育保障相关政策”进行分析。

(一) 中国台湾地区“生育保障政策”实施背景

政策问题是引发决策者进行研究的社会问题,可以通过制定和实施政策来解决。生育保障政策问题的提出则是随着生活水平的提高,生育和养育成本急剧上升,适龄人口生育意愿显著降低,总和生育率自1984年低于更替水平开始持续下降,进入低生育水平状态。因而,控制和减缓生育率下降的工作已经刻不容缓。1992年“台湾当局”修订了“台湾人口政策纲领”,将以往的“缓和人口成长”的总体精神调整为“维持人口适量成长”,并删除了对军教人员及公营事业人员取得结婚、生育及国宅配给上不利于生育的各类补助的限制,这表示台湾地区将重新在限定范围内适度鼓励生育。[8]

然而“中国台湾地区卫生福利主管部门”的“家庭与生育”系列调查结果显示,女性平均希望生育子女数逐年下降,1980年,22岁至39岁有配偶女性平均希望生育子女的个数为2.8人,而在2008年降低为2.0人。虽然育龄女性希望生育子女数的平均值维持在替代水平左右,但希望生育0或者1个子女的女性所占比例却明显增加。调查结果显示希望生育1个子女的女性所占比例由1998年2.1%上升至2008年的5.5%,不想生育任何子女的比例由0.8%上升至2.1%。伴随着生育观念的转变,总和生育率持续下降,如图 1所示。中国台湾地区总和生育率在2003年跌至1.2,进入“超级生育率国家”行列。为此,“台湾当局”于2008年颁布了“人口政策文件”,提出子女化7大对策,44项具体措施,经过3年多的实施,生育率仍持续下降,2010年更是下降至0.9的最低点。虽然于2012年有所回升,未来整体趋势仍有生育率下降的可能。生育观念的转变,少子化现象的持续,将产生劳动力萎缩、家庭养老功能减弱、教育体制冲击等社会问题。因此,2013年,对“人口政策文件”进行了修订,加强了鼓励和保障力度,并提出“提升婚姻机会与重建家庭价值、建构平价优质多远且近便幼儿教保体系、提供育儿家庭之支持措施、营造友善家庭之职场环境及健全生育保健体系等对策”,以缓解少子化现象。

图 1 中国台湾地区总和生育率的变化(1951—2012年)

就目前看来,中国台湾地区“生育保障相关政策”要解决的主要问题是:中国台湾地区生育率已进入生育率最低国家之一,呈现少子化严峻现象,对未来发展的挑战也更为严峻,鼓励生育,提高生育率已经刻不容缓。

(二) 中国台湾地区“生育保障政策”的目标与实施

政策目标是有助于价值实现从而有利于政策问题解决的行动方法的结果。2008年“台湾当局”颁布的“台湾人口政策文件”将“缓解少子化现象”作为工作总目标之一。可见,中国台湾地区“生育保障政策”以“提高生育率,缓解少子化现象”为长期目标。在不同时期,又有着不同的生育保障工作重点,即短期目标。[9] “台湾人口政策文件”针对少子化社会制定了生育鼓励和保障的7项工作重点,包括“健全家庭儿童照顾体系”“提供育儿家庭之经济支持”“营造友善家庭之职场环境”“改善产假及育婴留职停薪措施”“健全生育保健体系”及“改善婚姻机会与提倡儿童公共财价值观”。2013年,中国台湾地区检视以往“相关政策”的执行状况,衡量了近年来的情势,对“台湾人口政策文件”进行了修订,并提出了“提升婚姻机会与重建家庭价值”“健全生育保健体系”“建构平价优质多远且近便幼儿教保体系”“提供育儿家庭之支持措施”“营造友善家庭之职场环境”“落实产假及育婴留职停薪措施”“强化儿童保护体系”7项工作重点。

政策行动是为实现有价值的结果而设计的政策选择指导下的一个或一系列活动。[9]决策者往往会根据当前社会体系及经济环境情况制定多种利于当时情况的计划和方案。社会福利中的生育保障和生育鼓励主要分为:女性生育经济成本的分担和女性面临工作与照顾责任冲突时提供的支持这两个方面,从社会保障角度来说,就是经济保障和服务需求保障。有研究指出,社会保障和福利水平的提高,会使孩子的抚养成本逐渐下降,生育二孩的意愿可能会发生变化。[10]51—56[11]

1. 经济保障

对生育经济成本的分担,即经济保障,包括生育医疗待遇、为生育女性提供产假期间的生活津贴、为婴幼儿提供托幼照顾补助支持等。生育医疗待遇是包括在妊娠、分娩和产后所发生的医疗费用报销的一揽子政策,主要包括产前检查、住院分娩、生育并发症等发生的检查费、手术费、住院费和药费等费用。[12]1995年中国台湾地区开始实行全民健康保险制度,医疗给付的范围不断扩大,目前来看,女性因生产所需医疗服务而发生的医疗费用,除法律规定的不予报销的项目外,其他相关费用均由全民健康保险负担。[13]

同时,中国台湾地区实施了一次性“生育津贴”现金补助,以期刺激民众生育意愿、提升各地生育率。并对“中国台湾地区国民年金有关规定”进行了修订,于2011年公布实施,将生育给付纳入国民年金保险给付范围,被保险人分娩或早产者,每个新生儿生育给付17 280元(新台币,下同)。中国台湾地区各地方也陆续提出多元“补贴政策”,津贴额度在每个新生儿6 000元和34 000元之间。如台北市和新北市实施每个新生儿发放20 000元,新生儿如为双胞胎或多胞胎者,以新生儿数为补助单位;苗栗县实施每胎补助34 000元,第1年补助10 000元,第2年至第4年每年补助8 000元。除了中国台湾地区有关部门,也有公司对生育进行了补贴,如金仁宝集团2001年就启动了生育“六六项目”,员工每个新生儿发放66 000元的奖金;鸿海集团从2015年起,除了生一胎补助70 000元,宝宝也可领生日礼金10 000元,可领到3岁。据调查,在中国台湾地区生养1个孩子,从出生到20岁,平均约需573万元(约113万人民币)。按照2015年台湾地区一般薪资水平38 456元计算,上班族需要不吃不喝大概12.4年才能准备好养育基金。[14]

因此,为营造有利养育子女的环境,鼓励青年成家,中国台湾地区于2009年制定“台湾青年安心成家方案”,以协助青年家庭居住于适居住宅。此方案内容包括前两年零利率购置住宅贷款利息补贴及租金补贴,每户每月最高4 000元。并于2011年制定实施针对父母一方或双方因照顾幼儿需要而无法就业的家庭的生活补贴方案,低收入户每名儿童每月补助5 000元,中低收入每名儿童每月补助4 000元,儿童父母或监护人综合所得税税率未达到20%的家庭,每名儿童每月补助2 500元。

2011年,中国台湾地区启动了“台湾5岁幼儿免学费教育计划”以及自2012年起实施的“台湾幼儿学前特别扣除额”计划。“台湾幼儿学前特别扣除额”计划内容是5岁以下子女的纳税义务人,在申报综合所得税时,如其综合所得税税率未达到20%且基本所得额在600万元以下,可报每名子女25 000元的幼儿学前特别扣除额,以积极支持父母持续就业。2018年1月中国台湾地区通过了“台湾所得税相关规定”修正案,规定年薪408 000元(约月薪3万元人民币)以下者将免缴所得税。同时,为刺激生育,5岁以下幼儿家庭特别扣除额将提高到12万元。在幼儿和儿童医疗费用方面,“台湾当局”针对医疗需求较高的3岁以下儿童,全面减免门诊及住院医疗费用的健保自付额,并针对中低收入户的儿童青少年,全面补助全民保健的保险费,以减轻中低收入户参加全面健保的负担。另外,2012年中国台湾地区推出了“台湾生育事故救济试办计划”,当发生生产事故时,马上就能获得救济金,孕产妇死亡最高200万元,胎儿、新生儿死亡最高30万元。这使得妇女生育不再是个人的事情,而是共同承担妇女生产的风险。

2. 服务需求保障

为女性面临工作与照顾责任冲突时提供的支持,即服务需求保障,包括婴幼儿照顾支持服务、提供带薪假期、改善职场环境等。2001年中国台湾地区成立保姆系统,并于2002年通过了“台湾育婴假相关规定”,中国台湾地区有关部门开始分担一般家庭的照顾责任。2008年全面实行保姆托育费用补助及育婴留职津贴制度,使父母可以比较自由地在劳动参与和家庭照顾之间移动。[15]2004年中国台湾地区推出了“台湾扶持5岁弱势幼儿及早教育计划”。该计划在对需扶助的弱势对象进行划分,主要分为地区弱势和经济弱势,地区弱势专指中国台湾地区离岛三县三乡及原住民乡镇市的5岁幼儿,经济弱势指除弱势地区之外地区的中低及低收入家庭幼儿。通过学前教育经费补助以及加大优质公立幼儿园资源供给等方式,为弱势儿童提供优质的早期教育。[16]2008年审核通过了“台湾居家托育管理与托育费用补助实施计划”,该计划提供0~2岁子女的父母就业以及送交持有证照的保姆照顾着的托育费用补助。并从2011年开始修正公布了“儿童及青少年福利与权益保障法”,并规定有关部门应鼓励、辅导、委托民间或自行提供支持及维系家庭功能的相关福利服务,包括家庭生活扶助或医疗补助和儿童托育服务,以加强家庭功能,[17]并规范了居家式托育服务提供者登记、管理、监督等事项。

在2~6岁幼儿教育及照顾方面,中国台湾地区于2012年公布实施了“台湾幼儿教育及照顾相关规定”,建立了由教育部门为单一窗口提供连贯及综合性服务,为幼儿提供更优质和平价的教保服务,并进一步规范了2~6岁幼儿在幼儿园接受教保服务的权益等事项。而在“台湾幼儿教育及照顾相关规定”中规定,保姆与托婴中心以“托婴”为主,招收0~2岁幼儿。幼稚园与托儿所融合之后的“幼儿园”招收2岁至学龄前幼儿,进行“教育与照顾”。课后照顾及课后托育中心则为5~6岁幼儿提供半日制免费教育之后的课后托教服务。[18]同时,还推出了“台湾友善教保服务计划”,以减轻弱势幼儿家庭购买学前教育服务的经济负担。[19]

除了经济保障与服务保障需求外,人们在现实生活中还离不开相应的情感保障,即精神慰藉也是人的正常、健康生活的必要组成部分。因此,社会保障还日益承担着为需要者提供精神保障的责任。“台湾当局”则于2012年成立了孕产妇身心关怀咨询专线,提供孕产妇、新手父母及其家人亲友的咨询转介等服务。

(三) 中国台湾地区“生育保障政策”的结果和绩效

政策结果是政策行动的可见后果,可以直接进行描述,而政策绩效则是政策结果有助于政策目标和价值实现的程度[9],对其评价多较为复杂,可能需要采用多种类型的标准来进行,如效果、效率、公平性等。对政策绩效的分析,可从经济效益和社会效益两个方面来进行。但由于分析“生育保障政策”的经济效益存在着较大的困难,笔者就从定量和定性的角度来分析中国台湾地区“生育保障政策”这10多年来所产生的社会效益。

1. “台湾经济保障政策”的效益

提高生育补贴在一定程度上提高了总和生育率。[20]蔡佩宜分析了1999—2014年中国台湾地区20个县市有关部门实施“生育补贴政策”对总和生育率的影响,该研究纳入了各县市有关部门15岁以上女性教育程度、女性劳动参与率、失业率、家庭所得、结婚率及实施幼儿学前特別扣除额等变量,结果显示,实施“生育补贴政策”对总和生育率产生正向作用,每发放生育补贴1元,对中国台湾地区、北、中、南及东部地区的影响分别为0.015 4‰、0.014 6‰、0.017 5‰、0.027 3‰及0.012 1‰。[21]苏嘉柔发现有关部门实施的补贴比例提高时,可刺激人口增长率。[22]林佳萤则提出生育津贴至少要发到2万元才会出现较明显的“政策”效果。[23]实施幼儿学前特別扣除额可能对总和生育率的提高没有作用,蔡佩宜的研究结果就显示实施幼儿学前特別扣除额对总和生育率无显著性影响。[21]

总体来说,“台湾当局”推出的一系列“生育保障政策”,包括发放生育津贴、5岁以下儿童育儿津贴等,不论是主办机关、执行机关还是民众,都对此表示肯定。但也有研究提出,因“政策”的营销力度不足,使“政策”的效果大打折扣。同时,民众也希望“生育保障政策”能由“台湾当局”统一实施,而不是中国台湾地区各地方有关部门实行不同的“政策”,并且希望能够重视不孕不育症人群,共同打造友善生养的城市。[24]

2. “台湾服务需求保障政策”的效益

为了解家长对婴幼儿托育服务的满意度情况,陈若琳等对中国台湾地区新北市0~3岁婴幼儿家长进行了调查。该调查共纳入使用社区保姆系统的家长451名、立案托婴中心/公共托育中心的家长154名、未使用托育服务並自行照顾婴幼儿的家长609名,研究结果发现,使用社区保姆系统照顾的家庭,以日间托育为主,且平均每月托育费用最高,为18 324元,由父母亲自照顾的家庭托育费为无偿。研究还显示,多数使用社区保姆系统以及使用托婴中心的家長满意保姆以及托育人员的婴幼儿照顾专业品质,且满意度高于父母亲自照顾或由亲友照顾的家长。[25]经过“生育保障政策”措施多年的实施,中国台湾地区总和生育率于2010年的0.9最低点回升至1.0以上。[7]46—48据中国台湾地区《联合报》报道,2015年总和生育率达1.18,2016年前5个月为1.12。

三、中国台湾地区“生育保障政策”面临的挑战

尽管中国台湾地区生育保障和鼓励工作已经取得了一定的成效,使总和生育率有一定的回升,但社会福利,养老条件在进步,生育出于养老的功利性在减少。生育从生存需求向奢侈需求转变,人们的生育意愿持续走低。据“中国台湾地区媒体”报道,台湾地区少子化问题仍然十分严峻,2016年开始,中国台湾地区老年人口将超过幼年人口,“人口红利”将逐步耗尽,未来10年工作人口将减少180万人,使得劳动市场“拉警报”,台湾地区已经打响“婴儿保卫战”。

(一) 婚育观念急剧转变

结婚率的变化对生育率的影响十分重要,年轻人口结婚比例提高,有助于提升生育率。此外,女性生育年龄也会影响生育量,而现在大多数年轻人结婚生育的年龄随着社会结构改年总体呈现上升趋势。据统计,中国台湾地区2012年女性初婚平均年龄由2007年28.06岁上升至2016年的30.04岁,女性生育年龄也随之往后递延。2016年出生婴儿的母亲年龄平均为31.9岁,比2007年的29.53岁增加2.32岁。[26]

同时,因强调个人主义[2728],中国台湾地区大多数年轻人认为生孩子是负担。中国台湾地区出台的各种生育奖励,以及企业提供的优厚待遇,仍无法转变年轻人的生育观念。人力银行业对上班族进行了一项生育调查,结果显示,尽管中国台湾地区台北市有关部门出台1胎2万的生育奖励等鼓励生育的措施,但77.4%的工作人员不会因有关部门补贴就生孩子,甚至有63.9%认为生育补助应该在3万元以上。[15]因此,需要在教育中让年轻人学会承担责任,并理解生育是为人生带来希望,而不是带来负担。[29]“台湾人口政策文件”于2013年进行了修订,提出“增加未婚男女谋和机会,提高结婚比例,重建幸福家庭价值”的“政策”目标,并指出要以“乐婚、愿生、能养”为宣传主轴,加强各级学校“性别、家政与婚姻经营”教育,并营造研究所以上高等教育与结婚生育的相容性。但这些举措是否能有效转变现代年轻人婚育观念,还需要进一步研究。

(二) 生育后再就业问题严重

女性员工生育子女期间需要一段时间暂时离岗,影响到工作的连续性,从而给企业增加了额外成本,再加上国家不完善的社会福利制度,就导致了就业性别歧视现象日渐突出,因此,严重影响女性的事业发展。[30]2016年度“人力运用调查”显示,已婚但尚无子女的女性就业率超过70%,有未满6岁子女者达64%,子女未满3岁者则降为61%。另有人力银行业的调查结果显示,45.8%的新手父母会担心育婴假后回到公司上班后会被调职,25.2%更害怕不能回到原公司工作。20.4%的企业主坦言,复职的父母不会回到原职,57.1%的办公室同事则认为,一旦有人生产或请育婴假,公司会增加其工作量,而不会增加人力。这样的职场氛围,使得现代的年轻人不敢生育。[14]“台湾人口政策文件”2013年修订版提出,改善职场环境,落实“台湾消除对妇女一切形式启示公约施行相关规定”,消除性别歧视,以使劳动者得以兼顾家庭与工作。但调查结果显示,虽然92%的企业鼓励员工生育,但愿意提供生育补助或福利的公司仅占17.1%。职场环境友善程度仍待加强。

(三) 托育制度不完善,生育补助有限

有报道称,现代年轻人因托育制度不完善而不婚或晚婚。因低薪,婴幼儿父母需要同时在职,“托育”问题就变得十分棘手。目前急需构建高覆盖率、高质量、友善女性就业的公共托育环境。但中国台湾地区“托育政策”催生联盟发言人王兆庆表示,以往向婴幼儿父母发放较多补助,以减轻家长负担,但仍难以遏止营利托育机构巧立名目涨价、违法超收或苛扣食材等多重弊病,使家长不能安心工作。也有研究显示,有60%的被调查对象不知道中国台湾地区提供的托育补助内容,另有48%不知道生育补助内容。[31]可见,中国台湾地区“生育保障政策”还不够完善,强度仍显不足。

四、对中国大陆生育保障制度的启示

中国自1994年以来总和生育率就一直低于1.8的水平(统计数据不包括港澳台地区)。2015年,十八届五中全会决定全面放开二孩政策,中国的总和生育率从2014年的1.28回升至1.6左右。但全面放开二孩政策对提高总和生育率的作用可能有限。2015年全国总出生人口为1 655万,比2014年减少32万(统计数据不包括港澳台地区),在相对宽松的政策环境下不升反降,显示出人们并未按政策生育,单独二孩政策遭遇消极回应。[32]王军对生育政策调整后的生育行为及其与生育意愿差异的变化情况进行分析,结果显示,全面二孩新政下,中国意愿生育水平显著低于更替水平,未来的意愿生育水平可能会继续降低。[4]5—17张丽萍以2012—2014年中国家庭幸福感热点问题调查数据为基础,对中国育龄人群生育意愿与生育计划进行测量,结果显示育龄人群意愿生育水平较低且保持稳定,明确打算生育二孩的单独育龄夫妇不到30岁。[33]沈可等基于世界人口政策数据库以及世界发展指标数据库,回顾各国生育政策调整的轨迹,量化分析不同生育政策对各国未来生育率的影响,结果显示,生育率低于1.8的其他所有国家已经无一实行生育控制措施,绝大多数都在短期内开展了鼓励生育计划,但鼓励生育措施几乎宣告失败,它对于下一期生育率的影响系数在各个模型中均不显著。[34]中国台湾地区同样针对提高生育水平出台了一系列的“生育保障政策”,不论是“政策”的层级和类型,还是数量和频度,都属于“政策高密集区”,然而令人遗憾的是,高密集的“政策”并没有产生应有的效果。从中国台湾地区“生育保障政策”发展中,中国大陆可以吸纳经验、学习长处、改正不足。

(一) 进一步提高经济保障福利 1. 进一步完善中国生育保险体系

中国台湾地区实行全民健康保险制度,女性因生产所需医疗服务而发生的医疗费用由保险负担。而目前中国大陆的生育保险制度还存在着覆盖不足和保障水平较低的问题。因此,还需要更进一步完善中国的生育保险体系,扩大覆盖范围。生育保险应逐渐从城镇正规职业女性扩展至城镇非正规职业女性,逐步将农村妇女和未就业女性也纳入,同时考虑将男性和外籍人员也纳入。因此,可以将生育保险中的生育医疗费用并入医疗保险,以简化管理并确保覆盖范围的扩大,同时,保留生育保险的独立性和规范生育保险待遇的基本内容。[35]加强生育医疗费用支付方式的整合。加强生育保险的社会统筹,拓宽基金收缴渠道,加大政府的财政投入,建立政府、雇主和个人三方负担机制等。

2. 提高养育福利,降低养育成本及女性职业发展压力

人们之所以不再生育,主要原因是孩子的养育成本过高,托育服务严重短缺,并对女性职业发展产生巨大压力。女性面临新一轮的工作与家庭冲突,可能是生育意愿降低的原因之一。[31]不少大城市的年轻夫妇尤其是女性表示,因生养成本过高,难以兼顾家庭一工作而不敢生。韩雷等对2014年湖南省湘潭市育龄妇女的生育意愿调研数据进行分析,结果显示“全面二孩”的生育意愿并不强烈,为48.8%。而不想生二孩的主要原因是成本太高,占比达到56.3%,次要原因是不想对孩子分心和工作事业太忙,分别占13.1%和10.2。[10]51—56

中国台湾地区现行的措施有:家有5岁以下幼儿,父母可扣除12万元税额,未满3岁的幼儿有托婴补助。若是双薪家庭视财政状况提供托育补助,若是弱势家庭、单亲家庭也有不同的补助计划。为刺激生育,中国台湾地区更提出“台湾人口红利政策”,由“内政、教育、卫福等部会跨部会”合作,推动社会住宅、疫苗券、奶粉券等奖励生育的福利等建议。中国大陆也应适当提高养育福利,降低养育成本,减少女性职业发展压力,以提高女性生育意愿。

(二) 加快恢复托育服务体系的步伐,提高服务需求保障

2016年国家卫生健康委员会委托中国人口与发展研究中心在全国10个城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况开展了专题调研,调查显示,超过1/3的被调查对象表示有托育服务需求。但实际上仅有1.8%的0~1岁幼儿、1.5%的1~2岁幼儿和7%的2~3岁幼儿在托育机构中。[36]政府应兴办和鼓励社会开办值得信赖的托儿所,为生儿育女的家庭提供托儿服务。尽管携程亲子园和红黄蓝幼儿园等事件对此敲响了警钟,但不应因噎废食而收缩托儿服务。与此同时,应放开幼儿园中小学的延时班等配套服务,使儿童和青少年的教育日程同家长的工作安排尽可能匹配。

(三) 提高社会支持

强化家庭功能,增加女性社会支援。政府应积极拟定鼓励男性参与育儿及家务的政策,并由两性共同承担养育责任,以达到美满家庭的目标。[37]提高就业保障,减少女性就业歧视。政府应进一步强化对女性职工的保障,避免用人单位以各种方式和手段对育婴女性的就业歧视。政府也应鼓励乃至补贴企业提供弹性工作制和在家办公选择,以使人们可以兼顾家庭和工作平衡。信息技术的普及使弹性工作制和在家办公都越来越有效,甚至不输于传统的工作模式。

注释:

① 参见:国家统计局所著的《中国统计年鉴》,1985—2016年,中国统计出版社版。

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