马克思主义廉价政府思想的中国化——基本路径、阶段与经验
  北京航空航天大学学报(社会科学版)  2018, Vol. 31 Issue (3): 98-108   PDF    
马克思主义廉价政府思想的中国化——基本路径、阶段与经验
江永清     
广西财经学院, 财政与公共管理学院, 广西 南宁 530003
摘要:马克思主义廉价政府思想是马克思主义的重要组成部分,其中国化不仅对于马克思主义的发展具有重要的理论意义,而且对于中国当代政府成本降控具有现实意义。通过文献研究与历史研究的方法,进一步发掘马克思主义廉价政府思想的丰富内涵,辨析其中国化的基本路径、阶段特征和基本经验,发现厉行节约,精兵简政、控制债务、轻徭薄赋是中国廉价政府建设的主要实践路径,马克思主义廉价政府思想贯穿于中国的建设、改革开放和科学发展的的全过程,并呈现出阶段性特征。坚持廉价与效能相统一,精兵简政与职能转变相同步,军队建设、经济建设与政府建设相适应,通过党风廉政建设保障廉价政府建设是中国鲜明的实践特色。
关键词 马克思主义中国化      廉价政府思想      行政成本      厉行节约      精兵简政     
Chinesization of Maxism Lower Cost Government Thought: Path, Period and Experience
JIANG Yongqing     
Finance and Public Management School, Guangxi University of Finance and Economics, Nanning Guangxi 530003, China
Abstract: Marxism lower cost government thought is an important part of Marxism theory, its chinesization not only has an important theoretical significance for the development of Marxism, but also a practical significance for contemporary governmental cost control in China. The paper applies the method of document research and historical research to explore the connotation of lower cost government thought of Marxism, revealing the basic route of its sinicization of characteristics of stage and basic experience. It is found that frugality, attrition, the control of the states debts and taxes are the main lower cost government construction path in China. The construction of the Marxist lower cost government thought was practiced throughout the whole process of construction, reform and opening up and scientific development period in China. The main characteristics in practice include insisting on the synchronization of frugality and performance, achieving better troops and simpler administration, coordinating governmental functional transformation, military construction and economic establishment, through honest government to guarantee the construction of lower cost government.
Key words: Marxism Chinesization     lower cost government thought     administrative costs     frugality     attrition    
一、引言

马克思主义廉价政府思想,是马克思主义的重要组成部分。深刻认识马克思主义廉价政府思想,理解其中国化的实践逻辑,有助于更好地推进中国政府成本问题的有效降控。

马克思并不是廉价政府的首倡者,廉价政府是法国资产阶级革命时的口号。马克思指出:“七月王朝……,这个资产阶级在七月事变时在自己的旗帜上写下的是government a bon marche——廉价政府。”[1]82这个政府只代表大贵族和大资产阶级利益,无法兑现自己的诺言,在严重的财政危机下很快就倒台了。马克思却是廉价政府理论的奠基人,马克思结合巴黎公社的革命实践,把廉价政府作为巴黎公社的本质特征来厘定,已然成为无产阶级政权高举的一面政治旗帜。

中国共产党及其人民政府是马克思主义廉价政府思想的忠实继承者,也是马克思主义廉价政府思想的发展者,从建立中华苏维埃共和国开始就已经高举廉价政府的旗帜,特别是新中国成立60多年来经历了建设、改革和科学发展三大阶段,呈现出的鲜明的实践特色和深厚的经验积淀。

二、马克思廉价政府思想中国化的基本路径

中国共产党及其领导的人民政府把控制行政成本作为廉价政府建设的根本任务,把精兵简政作为根本途径,把限制赤字和债务作为重点,把减轻人民负担作为根本落脚点,进行了波澜壮阔的实践和探索。

(一) 厉行节约,严控非生产性开支

马克思认为社会主义国家的政权应当厉行节约,控制成本,践行人民政府的诺言。马克思盛赞巴黎公社“伟大目标是这样开始是实现的,一方面,取缔国家寄生虫的非生产性活动和胡作非为,从根源上杜绝巨量国民产品供养国家这个魔怪,另一方面,公社的工作人员执行实际的行政管理职务,不论是地方的还是国家的,只领取工人的工资。”[2]198“实行从公社委员起,自上至下一切公职人员,都只能领取相当于工人工资的报酬。从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴,都随着这些人物本身的消失而消失。”[2]154公社一开始就厉行节约,既进行政治变革,又实行经济改革:“同生产没有直接关系的一般管理费用,同现代社会比起来,这一部分一开始就会极为显著地缩减,并随着新社会的发展而日益减少。”

由此可见,马克思对于廉价政府的定义,其中一个重要的组成部分就是非生产性开支和一般管理费用,这些概念直接跟今天的政府成本概念紧密系,其指出的方法和路径之一就是厉行节约,压缩非生产性支出,这些具有十分现实的意义。非生产性开支,实际上不仅包括行政管理费,还包括国家经济建设之外楼堂馆所和其它项目开支和各项经费的节约。在高度集中的计划经济体制下,因为国家与社会边界并不清晰,政府与市场的关系没有明确的切分,非生产性开支就是廉价政府建设的重点。

新中国成立后,百废待兴,财政困难,毛泽东在1950年指出:“国家机构所需经费的大量节减是争取财政经济情况根本好转的三个条件之一。所以尽可能地减少一切机关的非生产的开支,厉行节约,是我们必须坚持贯彻的原则。”[3]239“为了把国家财政放在稳固的基础上,保证社会主义工业建设,必须节减一切可以节减的开支,克服浪费。”[4]272社会主义“三大改造”完成后,中国形成了高度集中的计划经济体制。对于高度统合的体制而言,政府、企业、社会的节约都是廉价政府建设重要的组成部分,由此“勤俭办工厂,勤俭办商店,勤俭办一切国营事业和合作事业,勤俭办一切其他事业,什么事情都应当执行勤俭的原则”[5]447。党和国家领导人进一步强调:“六亿人口都要实行增产节约,反对铺张浪费。这不但在经济上有重大意义,在政治上也有重大意义。每个机关、学校、工厂都要节约。不号召大家节衣缩食,国家就建设不起来。”[3]240全国解放之前,“我国国民经济受到了帝国主义和国民党反动派的残酷掠夺和严重破坏,人民的生活痛苦不堪”。要想改善民生,减轻人民的负担:“我们就非学习苏联人民当时节衣缩食刻苦建设的精神不可,就非继续发扬我国人民克勤克俭艰苦奋斗的优良传统不可。”因此,“必须实行极严格的节约制度,消除一切多余的开支和不适当的非生产的开支,不能容许任何微小的浪费,以便积聚一切可能的资金,用来保证国家建设事业的需要,并增加国家必要的后备力量。”这一时期,周总理对与社会主义建设相悖的浪费现象十分关切:“太原热电站建设这个工程因为盲目采购材料而积压资金144亿余元,因为没有及时向国家申请调拨物资损失25.7亿多元,因为材料使用的浪费损失18亿多元,因为劳动效率过低损失23.5亿多元,因为工地临时建筑标准过高浪费23亿元,而因为工地物资散失和购置家具的浪费所造成的损失还不在内”。长期以来,国家干部工资、福利的待遇执行了低标准的政策。“马克思说无产阶级要解放全人类,要解放所有劳动者,而后自己才能获得解放。共产党员如果待遇太高了,就不利于团结群众,在政治上就会陷于被动。”[6]1952年开展了针对国家机关和企事业单位一部分工作人员的贪污、浪费和官僚主义现象的大规模斗争。也就是俗称“三反运动”。1951年12月1日,中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》,把反贪污、反浪费、反官僚主义作为贯彻精兵简政、增产节约这一中心任务的重大措施。“三反”运动的出发点就是反对浪费,厉行节约,多快好省建设社会主义。“在增产节约运动中,各级政府领导机关和领导干部都要做群众的表率……,同那种铺张浪费、大吃大喝、请客送礼、摆阔气讲排场、挥霍国家财产的剥削阶级可耻行为作毫不留情的斗争。”1952年10月25日,中共中央批准了关于结束“三反”的报告,第一次“三反”运动宣告结束。大规模的增产节约和“三反”运动在社会主义建设中起到了促进作用,并不断拓展到农村。“现在城市里头大反浪费,乡村里头也反浪费。……要提高劳动生产率,严格节约,降低成本,实行经济核算,反对铺张浪费。”[7]1960年5月中央《关于在农村中开展“三反”运动的指示》,要求在农村基层开展反贪污、反浪费、反官僚主义的运动。“这对纠正农民反映最为强烈的五风,改变干部作风,推动农村经济政策的调整,起到了积极作用。”[8]在城市,通过增产节约运动收到一定的效果。“我们从1955年以来,通过降低建筑标准、削减建设项目的工作,使非生产性建设投资在整个建设投资中的比重,由过去的30%以上,降低到20%左右。”“现在国家机关中的贪污和浪费的现象已经极大地减少了,官僚主义、命令主义和分散主义的现象也比以前减少很多。”当时,李先念肯定了增产节约运动的初步成效:“1955国防费支出64.99亿元,占预算数的90.36%;行政管理费支出21亿元,占预算数的96.1%;1955年决算支出比预算少支出了约1.59%,这主要地是各部门各地方厉行节约、反对浪费的结果。”就连“文革”期间,各级革委会被要求:“坚决反对官僚主义、命令主义、形式主义,反对铺张浪费、弄虚作假、假公济私、搞特殊化和其他一切资产阶级的腐朽作风。”“文革”期间,中共中央、国务院、中央军委于1967年3月16日发出了《关于保护国家财产,节约闹革命的通知》,严格控制开支和成本。1968年2月18日,中央又发出《关于进一步实行节约闹革命,坚决节约开支的紧急通知》。1970年2月5日,又发出《关于反对铺张浪费的通知》,严禁新建、扩建和改建楼堂馆所,已施工的要一律暂停下来。

进入改革开放的新阶段,行政管理费成为廉价政府建设的重心。行政管理费作为行政成本的核心部分,其快速上升很显然意味着政府工作的各项代价不断增加,而财政负担不断加重。1980年邓小平在中央工作讲话中指出:“行政费用(包括国防开支和一切企业事业单位的行政管理费用)要紧缩,使财政收支、信贷收支达到平衡。生产建设,行政设施和人民生活的改善,都要量力而行,量入为出。”[9]396改革开放初期,政府消费和干部待遇方面形成一股不正之风,特别是在集团消费方面,许多机关、企事业单位和社会团体讲排场,摆阔气,比豪华,请客送礼,滥发实物,挥霍公款,奢侈成风,各项设施盲目追求现代化,铺张浪费发展到了相当严重的地步。[10]为了严格控制机关经费的支出,国务院提出:“严格控制消费基金的盲目增长,严禁任何单位和个人在财务上乱开口子,乱提工资,乱发奖金、津贴和实物。”规定:“除必要的旅游设施之外,楼堂馆所的建设要严加控制。……,其他方面只能在有余力的条件下适当进行,形式主义的东西坚决不要搞。”国务院决定:“1988年行政费、事业费和管理费等各项开支要比去年预算执行数节约10%的总要求必须做到。”1998之后启动了住房制度改革,由政府负担公务员住房建设的体制得到根本性改变。收支两条线、政府采购和国库集中制度的逐步完善为财政手段控制成本抑制腐败提供了制度支持。

治理“三公”问题,启动公车和公务消费改革。随着1997年东亚金融危机影响的消弭,国内经济形势和财政状况的逐步好转,有的地方地方热衷于搞华而不实的“形象工程”,有的地方连工资都不能按时发放,还在乱上建设项目,违反规定兴建楼堂馆所。甚至用公款大吃大喝、进行高档消费娱乐,公费出国旅游,由此产生所谓的“三公”问题,引发党员和群众的不满。“公务用车、接待、差旅费以及公费旅游等行为所引起的财政负担也越来越严重。”[11]对此,国务院推行国库集中收付制度,强化各级财政预算、审计监督、财政专户管理。完善超预算收入的管理。严厉查处设立小金库和各种违反规定乱花钱的行为。”十八大以来,党和政府进一步加强了对行政成本的管控:2012年12月4日,中央出台“八项规定”;中央“八项规定”,一半内容与经费直接相关,而“精简文件简报”“改进警卫工作”等也都与财政开支有极大关系。紧随其后出台的“六项禁令”,全部内容则直接指向开支。在2013年总理记者会上,李克强总理“约法三章”:政府性的楼堂馆所一律不得新建;政府供养的人员只减不增;公费接待、公费出国、公费购车只减不增。2013年11月,中共中央和国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》,对政府财政、预算管理、办文办会、办公用房等都作出了具体规定。财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合对外发布修订后的《中央和国家机关会议费管理办法》。2012年12月公布“八项规定”以来,全国减少政府开支约达到数千亿元规模。[12]在中央单位统一按5%比例压减一般性支出的强力带动下,各地也相应压减行政成本,“三公”经费和行政经费预算都有所下降,特别是“三公”经费,北京市压缩12.7%,上海市压缩11.2%,湖北省压缩13.7%,广东省、陕西省等地下降超过10%,浙江省降幅为30%。2013年10月政府存款余额创纪录地达到41 163亿元,比9月增长6 683亿元,比2012年10月增长8 018亿元。中国社会科学院政治学所创新工程第五项目组完成的研究报告也印证了这一点:90%省级政府的行政成本呈现下降趋势,部分地级市政府的行政成本出现绝对下降,还有超过80%的地级市政府的行政成本低于财政支出增长率,40%的地级市政府的行政成本增长率低于GDP增长率。[13]

(二) 精兵简政,压缩财政供养比例

马克思认为无产阶级的政府必然精兵简政,资产阶级政府必然成为人民的巨大负担:“由于要供养常备军,还由于政府的开支不断增加,因而对钱财的需要日益迫切,赋税重担有增无已。”[1]223这样一来,国家成为横征暴敛的工具,也就成为暴力的工具,成为人们日益沉重的负担。“资产阶级国家庞大的政府或父母官,拥有令人倾心的官职、金钱和权势,它成了培植官僚资产阶级的温床,成了少数官僚阶层, 这个官僚政府无耻掠夺国家资源的最佳场所。”[1]33“为了摆脱这种负债状态,国家必须限制自己的开支,即精简政府机构,管理尽可能少一些,官吏尽可能少用,尽可能少介入市民社会方面的事务。”[1]153他总结了德国军国主义的教训,提出“义务兵制来减轻国家的负担。”[14]178马克思盛赞巴黎公社的治理结构:“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号,因为它取消了两个最大的开支项目,即常备军和国家官吏。”[2]157“公社要废除征兵制……,给他们(农民)一个廉价的政府。”[2]200马克思同时还指出要实现教育、艺术和医疗等社会领域改革,通过改革,把一部分不符合公社需要的寄生虫进行清除,使他们脱离公社的供养体系:“有一大批所谓高级劳动者,如国家官吏、军人、艺术家、医生、牧师、法官、律师等等,他们有一部分不仅不是生产的,而且实质上是破坏性的,……他们善于把非物质产品强加于人,而占有很大部分的物质财富”[15]237。这种寄生政府跟专制时代的政府没有根本区别,它是以另一种形式进行继承:“像蟒蛇似的用官僚、警察、常备军、法官把社会有机体从四面八方缠绕起来的寄生政府,诞生于专制君主时代。”[2]219由此需要从根本上进行裁剪,并回到创造财富的岗位:“无所事事的人也好,他们的寄生者也好,都应当在这个美好的世界秩序中找到自己的地位”[15]239

由此可见,马克思主义廉价政府思想的根本指向就是消灭国家和政府。其个别结论譬如取消常备军和官僚队伍,短时期内难以实现,不断地精兵简政却始终有着强烈的现实意义。

精兵简政是在革命根据地时期民主人士提出来的一条建议,中共中央采纳了这条建议。“今后的物质困难必然更甚于目前, 我们必须克服这个困难,我们的重要办法之一就是精兵简政。假若我们还要维持庞大的机构,那就会正中敌人的奸计。”[16]建国后,从军队裁剪,机构改革,到人员分流,中国政府进行了反复的努力和改革。从建国以来到改革开放的新阶段,一直是廉价政府建设的主线。新中国成立后,中国实施的较大规模的体制编制调整改革就有10次,先后有数十个大军区和兵团级单位被撤销,近千所军队院校、医院等被裁撤、缩编或改隶,全军员额从抗美援朝时的627万人减为目前的200万人。1985年国家领导人宣布:“军队裁员100万的任务已经完成,官兵素质有了提高,国防装备有了改善。”在20世纪80年代裁减军队员额100万的基础上,1999年底,裁军50万,2003年至2005年、2015年前分别再裁减20万和30万,使军队总规模降至200万。而为减轻军事工业的负担,国家推进军工企业转型,“加强国防工业企业组织结构和产品结构的调整,提高国民经济军民兼容程度,增强平战转换能力,促进国防现代化。”中央要求:“军队服从大局,积极参与国家经济建设,培养军地两用人才。支持国防科研和军工生产,实行军品民品生产结合,发挥军工企业在现代化建设中的作用。”

简政是廉价政府建设的主要途径。在计划经济阶段,精兵简政主要集中整编和充实一线相结合上。1954年中央政府撤销了大行政区一级组织,将五大行政区的中央派出机构收回,削减了中央机构的层级。随着计划体制的建立,国家行政机关出现了大幅度膨胀。“一直到现在,我们有许多国家机关还是人浮于事,人员太多,而且有的机关还在盲目地招收人员,这样就使得行政管理费难于更大地削减下来。”“机构重叠、人浮于事、效率低下、官僚主义和不正之风等弊病,还需要下很大力量去努力消除。” B10 1958年,中央决定从中央各机关起,开始整编工作,有计划地从中央各机关中调出一批干部以加强下层和基层的生产单位。并要求地方各级机关,也应该有步骤地来进行这种整编的工作。与此同时,从政府内部的人员机构着手,坚决改变部门林立、机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事、副职虚职过多、工作效率很低的状况。“精简机关,下放干部,使相当大的一批干部回到生产中去,就是克服这种危险倾向的一个方法。”[3]240“县、社、队干部都要象大寨、昔阳县的干部那样,积极参加集体生产劳动。有些社队脱产干部和其他非生产人员的比例过高,补贴过多,有的随意向社队和社员摊派粮、款和征用劳力,这些都加重了农民的负担,影响了农民的积极性。这种现象必须坚决纠正。”[7]“我们要坚持干部参加集体生产劳动的制度。干部参加集体生产劳动,才能从根本上克服和防止做官当老爷的倾向,使我们的干部成为普通劳动者,与群众同甘苦、共呼吸,真正同群众打成一片。”而为促进生产,降低干部职工队伍中的非生产人员的比例,中央和地方普遍实行了干部不脱离生产的制度。第一个五年计划以来,全国县级以上的各级国家机关中,有一百万以上的干部下放到农村,到工矿企业,参加体力劳动和基层工作。同时,“农村工作的领导干部定期到公社当社员,工厂的领导干部定期到车间当工人,部队的指挥员定期到连队当兵,一切有体力条件的领导干部定期参加体力劳动” 。甚至在“文革”期间,“各级革委会都要精简机构,精简会议,改进工作方法,提高工作效率”。但“文革”期间的机构精简和人员裁减幅度惊人,造成了国家机构的运作不灵和瘫痪状态。

进入改革开放的新阶段,党和国家领导制度的改革推动了机构精简和改革。改革开放初期, 针对党内机构的增长和人员的膨胀, 邓小平指出:“精简机构是一场革命。如果不搞这场革命, 让党和国家的组织继续这样机构臃肿重叠, 职责不清, 许多人员不称职、不负责, 工作缺乏精力、知识和效率的情况, 这是不可能得到人民赞同的。”[9]39620世纪80年代的改革废除了领导终身制,削减了各级领导职数,撤并了部分机构。随后中央提出按照政企分开、转变职能、精兵简政、提高效率的原则,提出各级政府精简机构、减少人员和建立公务员制度的方案,并逐步付诸实施。这一过程构成了1992年机构改革和政府职能转变的序曲。现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义和官僚主义,助长贪污腐败和不正之风,也给国家财政造成了沉重负担。中央与地方财政几乎变成了一种“吃饭财政”。[17]“极大影响了政府进行社会主义建设和维护社会公共利益的能力。”尤其是1998年国务院机构改革进展顺利,国务院组成部门从40个减少到29个,部门内设机构精简1/4,移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项,人员编制总数减少一半。同时,在国务院机构改革的基础上,着力推动地方政府的改革。在随后的3年中,省级政府组成部门的设置同步精简,人员编制原则上减一半。2001年,又撤销了9个国家行业主管局,进一步提升市场执法监管部门的职能和地位。地方各级政府机构也进行了相应改革。全国精减行政编制共计115万人。这次改革,进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架。此后,国家于2003年、2008年、2013年又进行了三次机构改革,但整体上是一种职能转变的主导,简政的意义大于精兵。除此之外,中国中央、国务还大力裁撤其他党政机构。2003年前后,中央规定各县级不再办党报,全国近2000家报社被撤销,人员得到全部分流。2010年县级驻京办基本被撤销,除50家省级政府(包括计划单列市、副省级城市和新疆生产建设兵团)及经济特区政府驻京办事机构和296家地市级政府驻京办保留外,共撤销驻京办事机构625家。

(三) 审慎管控国债规模,减轻人民间接负担

马克思认为,廉价政府必须是减轻人民负担的政府,不能成为巨额国债和苛捐重税的温床。“公债只不过是增加税收和满足资产阶级掌握政权所造成的新需要的一种新方式。”[18]46如果政府不能有效控制机构的庞大开支带来的巨大赤字和信用的丧失,正如马克思指出法国贵族资产阶级的“临时政府只有使用一个方法才能排除一切困难,并使国家脱离其旧的轨道,这就是宣告国家破产。”[1]94相反,作为无产阶级的先锋队:“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争”[1]65那么,工人阶级最近的目的和利益显然包括减轻负担,免除高利贷的盘剥,并降低政府的各种赋税。“为了支付国家、专区和市镇的一切可靠征税支付的开支,征收累进的……税,取消一切间接税、关税等。”[19]418对于一个国家的政府来说,如果任凭财政赤字,国家被债务缠身,那么这样一个政府不是真正的人民政府,而是有着特殊利益的利益集团:“没有到达收支平衡是不能使国家行政服从于国民生产利益的”[1]81

由此可见,马克思认为,国债是人民的隐形负担,具有极大的经济风险和政治风险,应当严格限制,甚至最终予以根除。

建国初期,中央政府对国债问题是持及其谨慎的态度,尽可能防止国债的发生和膨胀:“这一时期,我们不但没有借一文钱外债,而且把过去的外债几乎全部还清了”。中国欠前苏联的各项借款和应付利息共计14.06亿新卢布,已经按期偿还了13.89亿新卢布,剩下的尾数1 700万新卢布,中国向前苏联提出,用次年对苏贸易的顺差额中的一部分来提前全部还清。中国社会主义集中计划的经济体制为消除国债问题提供了制度条件和优越性:“同资本主义世界经济动荡、通货膨胀的情况相反,我国财政收支平衡,即无外债,又无内债,物价稳定,人民生活逐步改善,社会主义建设欣欣向荣,蒸蒸日上。”

改革开放以来虽然国家重启了国债发行,满足基本建设和民生投入的赤字需求,但明确提出:“要逐步减少国家财政赤字,今年要做到赤字不突破国家预算。”从1992年开始国家财政实行复式预算制,严格区分收支性质。“经常性预算实行硬约束,不能打赤字。”但是,整个改革开放的初期,由于中央和地方的关系不顺,分配关系还没有理顺,国家财政仍然比较困难,地方财政情况极不均衡,开支刚性限制不足,债务和赤字没有严格的限制,中央政府规定:“各级政府都要努力增加收入,严格控制支出,使赤字不突破预算”。在此后的几年中,国家推行了实行适度从紧和量入为出的财政方针,努力增收节支。“中央财政赤字不能比上年扩大,地方财政要坚持收支平衡。”1996年取得了一定的效果:“全年财政收入有较多增加,地方财政收大于支,中央财政赤字控制在预算目标之内。”

面对东亚金融危机的冲击,国家被迫进一步扩大财政赤字,使已经有所平衡的财政收支进一步失衡,并从此不断加速累积。前总理朱镕基认为:“在通常情况下,靠扩大财政赤字搞建设,势必会引发通货膨胀,这在我国历史上有过多次深刻的教训。但是,在当前的特定条件下,发生这种危险的可能性不大。”现在财政赤字和累计国债余额占当年国内生产总值的比重,还低于国际公认的警戒线,是可以承受的。“当然,靠扩大财政赤字搞建设也不是没有风险,问题在于能不能用好这笔钱。如果一哄而起,乱铺摊子,大搞重复建设和劣质工程,那就会给财政背上沉重包袱,迟早要引发严重的通货膨胀。”前总理朱镕基认为:“近年来财政赤字和债务有所增加,这是确保改革、发展、稳定大局的需要。”虽然国家的债务规模有一定增长,但是也为经济建设建设注入了活力和后劲。20世纪末的最后5年,全社会固定资产投资累计完成17.2万亿元,特别是发行6 600亿元长期建设国债,带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿元的投资规模,办成不少多年想办而没有力量办的大事。”这些大事包括:京九铁路、西部大开发、农村电网改造等。“20世纪90年代中后期财政赤字和发债规模大体保持相当水平,仍控制在可以承受的范围内。”国债作为马克思主义经典作家的禁忌项目,在改革开放以来作为经济建设的投入来源,也作为应付非常态的产物,进入新世纪以来仍然没有随着经济形势的好转而得到削减,而是继续拓展规模。

进入新世纪以来科学发展阶段,经济状况大为改善,政府本计划推进财政赤字规模逐步减少,稳定国家债务规模。正如前总理温家宝所言:“鉴于目前投资规模已经很大、社会资金增加较多,……今年要适当减少财政赤字,适当减少长期建设国债发行规模。”随后一年,提出要继续适当减少长期建设国债发行规模和财政赤字。但新一轮国际金融危机的到来使原本就不断增长的财政赤字进一步扩大,成为应付新一轮国际金融危机的主打措施。为弥补财政减收增支形成的缺口,“2009年全国财政赤字合计9 500亿元,国债余额占国内生产总值比重20%左右,这是我国综合国力可以承受的,总体上也是安全的”。随后的5年每年的赤字维持10 000亿水平,国债和地方债也大幅增长。主要是考虑到结构性减税的滞后效应,财政收入增长不会太快,但财政刚性支出增加。“目前我国债务负担率相对较低,赤字率在2%左右,总体上处于安全水平。”

(四) 轻徭薄赋,切实减轻低收入者直接税负

马克思认为,既然人类为了克服不可调和的阶级矛盾,就需要国家这种统治阶级的暴力工具。“为了维持这种公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。……既然掌握着公共权力和征税权,他们就作为社会机关而凌驾于社会之上。”[19]190—191马克思在评价法国资产阶级政府的错误政策时,就把税收负担和人民的关系作为作为重要参照。人民往往把政府直接跟税收负担等同起来,正如“蒙塔胡贝尔所说:赋税,这是喂养政府的母乳。法国农民想象魔鬼的时候,就把他想象成税吏。”[1]156—157在16世纪以来的德国,人民不但要承担巨大的政府负担,还要承担“臣民们除了承受上述负担之外,还要满足官吏的私欲,总之他们是在尝够了这种“慈父般的”政府所赋予的恩泽。”[1]224过高的政府负担会导致人民的抵抗,从而成为德国社会不稳定的根源:“新征收的酒税、肉税、面包税……以及资本税,导致了运动的爆发。”[1]265在半封建、半资产阶级社会的德国,农民要求废除什一税,“把除支付教士薪俸之外的全部余款用于公用事业,废除死亡税,限制苛重的徭役、赋税和土地税,消除司法和行政部门的专横跋扈”[1]281。在这样一个生态下,人民的财富日益枯竭,社会日益凋敝,最终也导致了政府财源和税源的枯竭。在总结德国封建社会农民革命的原因时,恩格斯认为:“大部分参加革命的村民:部分地是由于捐税过重,部分地是由于压在他们身上的封建义务过重”[1]490。这也说明,对于任何社会形态来说:“强有力的政府和繁重的赋税是一回事”[1]570。但是,当社会贫弱而政府强力产生紧绷的对抗时,政府的强有力是加速政府崩溃的力量。而当一个政府的崩溃带来后续效应和影响,人民的负担将更加沉重:“战败的赔款……,国家行政机关的腐化,这一切造成了两个后果:旧税更重更难负担,旧税之外有加新税”[1]609。总而言之,“帝国越是走向没落,捐税和赋役就越是增加。官吏就是越无耻地进行掠夺和勒索”[19]168。这样一来,“政府做了一切可能做的事把人民群众推向社会主义,……甚至在目前物价昂贵的情况下还保留着为了大土地占有者的利益而使穷人吃的面包和肉类价格上涨的关税”[19]429。“国家在资产阶级手中比在寡头统治者手中更浪费。……随着工业资本家的文明不断进步,他们和聪明的经济学家一道学会了胡乱花钱。”[15]587

由此可见,马克思和恩格斯的廉价政府思想是最终以人民负担为衡量标准。廉价政府不仅要求政府自身能够厉行节约、廉洁奉公,而且要紧紧围绕底层人民和无产阶级身上的各种苛捐杂税和高利贷盘剥进行治理。

中国共产党人认识到,廉价政府最终要落脚到减轻人民负担上。“只有社会主义的新中国,才能够为全体人民的利益着想,首先保证最大多数劳动人民的生活需要,同时也照顾到其他阶层的合理需要。”对于一个脱胎于半封建、半殖民地的国家,农民占有绝大多数,减轻农民负担,改善农民生活是马克思主义廉价政府的重要标志。中国是一个农业大国,农民占绝对多数,减轻农民负担,就是减轻了绝多数低收入群体的负担。新中国成立后,中国政府依照有关规定,在广大农村地区征收农业税。从新中国成立初期的1950年,农业税占全国财政收入的41%,到2004年,农业税下降到占全国财政收入不到1%。1949年至2005年中国农业税总收入累计达到4 200亿元,为增加国家财政收入、促进经济社会发展作出了积极贡献。从2000年起,在安徽省等地开展农村税费改革试点,2002年试点扩大到20个省、自治区、直辖市,试点地区农民负担平均减轻30%。2003中央财政预算用于支持这项改革的资金将达305亿元。而随后农村税费改革进入逐步取消农业税的新阶段。2005年3月15日,前总理温家宝在第十届全国人民代表大会第三次会议上所做的《政府工作报告》中指出:“明年将在全国全部免除农业税”。“推进农村税费制度改革,取消乡统筹、村提留和其他面向农民征收的一切行政性收费,同时适当提高现行农业税和农业特产税税率。这是保障农民合法权益,减轻农民负担的治本之策。”“为支持农村税费改革,从2005年起中央财政拿出396亿元用于转移支付。”原定5年取消农业税的目标,3年实现。全部免征农业税,取消农民各种不合理负担,彻底改变两千多年来农民种田缴纳“皇粮国税”的历史。全部取消了农业税、牧业税和特产税,每年减轻农民负担1 335亿元。

个人所得税大多为城市中高薪阶层应税,随着物价水平的增长和收入的提高,中低收入群体被动进入应税阶梯。1980年9月10日《个人所得税法》获得通过,确定起征点为800元,但当时的纳税对象主要以在华外国人为主;1986年9月:国务院发布《个人收入调节税暂行条例》,对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税,起征点400元;2005年10月27日,全国人大常委会通过决议,把个人所得税工薪费用减除标准从800元调整到1 600元。2007年12月29日,全国人大常委会表决通过个人所得税起征点自2008年3月1日起由1 600元提高到2 000元。2011年9月1日,从每月2 000元提高到3 500元,9级超额累进税率结构修改为7级,相应的级距等也进行了调整。中国6 000万人告别个税,新个税法减税效果明显。[20]财政部专家测算,个税起征点每提高200元,便意味着将有5%的纳税人流失。目前个税在法定税收中的比例只有7%。[21]

2013年4月,IMF世界经济展望发布了IMF成员国一般政府收入占GDP的比例数据,以税收为主体的财政收入占GDP的比例,中国在188个IMF成员国排名第146位。[22]其中,2013年英国的宏观税负为38.5%, 美国是33%左右,日本为31.5%,法国超过了52%,发展中国家巴西为37%,印度为19.7%,中国为22%。中国宏观税负的合适水平应该是多少,简单的国别比较和指标比较缺乏合理性。“用一种科学的方法来探讨中国未来10~20年的宏观税负水平的合适性区间。判断中国宏观税负的现状,小口径的宏观税负,即税收总额占GDP的比重1985~1999年间的平均值为14.2%。但被学术界普遍推测的接近30%的大口径宏观税负,即全部政府收入占GDP的比重,则已经超出了上限范围。”[23]但有两点可以肯定;第一,从政社一体的计划经济体制到市场经济体体制,政府的收支规模比重是下降了;第二,中国的宏观税负不论是更发达国家相比,还是跟发展中国家相比,税负水平相对较低,且农民和城市底层工薪族基本没有直接税负。

三、马克思主义廉价政府思想中国化的阶段特征

从马克思主义廉价政府思想中国化得路径的分析中可以看出,中国政府在其理论认识和实践探索中形成了以下几个阶段性特征:

(一) 第一阶段,新中国成立以来的计划经济时期

其有三个特点:一是廉价政府表现为政、企、社三位一体的增产节约运动。新中国成立以来国家多次开展增产节约运动,从政府到企业乃至社会全方位进行节约,降低总成本,提高总产出,力求“多快好省地建设社会主义”。它其实是根据地时期和抗战时期减租减息运动的延续。二是精兵简政与充实生产一线相结合。在改革开放之前,由于政社不分,干部队伍庞大,但国家实行基层干部不脱离生产的政策,大量的基层干部被精简到一线,与群众一样参加生产劳动。这其实是革命时期军民结合开展生产运动的传统的继承。军队庞大的队伍通过精简,先后裁减大半,由高峰期600多万,减少到350多万,不仅如此,由于实行义务兵役和部分军队平战结合、发展生产,减轻了国家和人民的负担。三是严格实行财政收支平衡。改革开放前的时期,中国实行严格的赤字控制和国债控制,基本做到了既无内债又无外债。

(二) 第二阶段,改革开放初期至20世纪末

改革开放以来,随着国家发展战略和经济体制的转变,廉价政府建设进入新阶段,出现了新的特点:一是理顺政、企、事、社关系,廉价政府建设回归政府自身。政企分开,政事分类,政府行政管理费成为控制的重点;政社分离,减轻基层政府负担,大量的基层村委会和居委会不再纳入公务员队伍,大量的国有企业逐步实现了公司化经营,自我约束,自我发展。国有企业干部、员工不再混合为笼统的干部,财政供养比例大幅度削减。二是以社会主义市场经济体制为导向,深化机构改革,转变政府职能,精简机构和人员。由于建立社会主义市场经济体制的需要,不断进行机构的精简和人员的裁减,通过多次改革和反复,国务院机构和地方政府机构的数量大幅度减少,人员得到分流,机构和人员编制得到大幅度压缩,机构与编制管理走上法制化的轨道。三是经济发展优先,军队被要求忍耐。整个改革开放时代,国家对于经济建设和国防建设之间的矛盾,坚持经济发展优先。先后裁减军队150多万,而且压缩和控制军费支出,并动员参与地方建设,大量转产和下放军工企业、院校、医院,削减国防开支。四是严控非生产性开支与约束行政管理费并行。非生产性开支一直以来是控制的重点,进入改革开放的阶段,由于已经逐步实现政企分开、政社分开,行政管理费项目显然成为更加关注的重点,这是与开放前一个显著的区别。但此阶段,仍然有大量的国有企业和政府项目,因此,节省非生产性开支仍然没有过时。

(三) 第三阶段,新世纪以来科学发展阶段

有三个鲜明的特点。一是突出行政成本的硬约束,依靠作风建设来保证廉价政府建设落到实处。随着国力的增强和财政的改善,行政成本,尤其是与”三公问题”相联系的支出不仅加重了财政的非生产性消耗,而且引起群众的不满和学界的非议,十七大以来,尤其是十八大以来通过党的作风建设约束政府成本,经过反复的治理和强化制度的执行力,公车改革已经逐步到位,公款吃喝和公费旅游得到有效控制。国务院多次明确办公经费只减不增,李克强总理提出削减5%的国务院办公经费的硬约束。中央八项起到了令行禁止的震慑作用。二是推行绩效预算,构建政府成本约束的新机制。新世纪以来,中央努力提高财政资金的使用效率,进行绩效预算,实施各级财政资金的绩效评估,探索通过绩效预算与资金拨付相挂钩,推动资金使用单位节约资金内在约束机制的形成,促进成本节约与效益提高的双向激励。三是构建政府成本约束的长效机制。出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》,坚持从严从简,勤俭办一切事业,降低公务活动成本。通过健全公务卡强制结算目录,要求使用公务卡结算。科学设定相关标准,严格控制经费支出总额,加强厉行节约绩效考评。

四、马克思主义廉价政府思想中国化的基本经验

中国共产党及其领导的人民政府不仅继承了马克思主义廉价政府思想,而且在实践中丰富和发展了马克思主义廉价政府思想,实现了与时俱进。

(一) 坚持廉价与效能的辩证统一,不断深化和拓展对马克思主义廉价政府思想本质的认识

第一,廉价政府不仅是社会主义的本质属性,也是夺取革命、建设和改革胜利的法宝和长期坚持的方针。“实行这个方针,不仅是为了节约人力、物力、财力,而且是为了开展兴无灭资的斗争。勤俭朴素,艰苦奋斗,是无产阶级的优良作风;铺张浪费,追求享受,是资产阶级的腐败作风。”新中国的领导人充满自信的宣称:“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、与群众共甘苦共患难的自己的政府。”社会主义国家强调自力更生和艰苦奋斗,一方面避免外债的缠身,另一方面克服物质贫乏和人民供养负担过重。“苛捐杂税的取消,地租的减少,高利贷的限制,工人生活的改善,士兵和下级军官的生活的改善,……这些新政将使人民的购买力提高,市场繁荣,金融活泼,决不会如一些人所说将使国家财政不得了,这些将使抗日力量无限提高,巩固政府的基础。”[24]第二,廉价不意味着低效,而是物美价廉。早在革命时期,毛泽东就提出:正确处理大仁政与小仁政的关系。“现在付出多一点成本可能是为了更大范围的节省,更持久有保证的胜利。”廉价政府是一个相对概念,只有在有限的资源约束下提供更多的服务才能够称得上廉价政府,没有服务的有效供给不是廉价政府而是无效的政府,最终指向造就一个“少花钱,多办事”的政府。诚如恩格斯所言:“不论是好政府还是坏政府,都是当时经济规律的执行者。”而作为国家治理的核心主体的政府如果违背了这条规律必然会受到惩罚,轻则政府治理低效,社会不满;重则民心尽失,走向衰亡。

(二) 坚持精兵简政与转变政府职能紧密结合,通过体制转轨和政府转型来推动廉价政府实现路径拓新

新中国历代领导人站在革命的高度推进机构精简,在转变政府职能中削减机构和干部队伍。“全体同志必须认识,今后的物质困难必然更甚于目前,我们必须克服这个困难,我们的重要的办法之一就是精兵简政。假若我们还要维持庞大的机构,那就会正中敌人的奸计。”“假若我们缩小自己的机构,使兵精政简,我们的战争机构虽然小了,仍然是有力量的;而因克服了鱼大水小的矛盾,使我们的战争的机构适合战争的情况,我们就将显得越发有力量,我们就不会被敌人战胜,而要最后地战胜敌人。”对于党内机构的膨胀和人员的增长,邓小平指出:“精简机构是一场革命。如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续这样机构臃肿重叠,职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的情况,这是不可能得到人民赞同的。”[9]396改革开放以来,国务院分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行过6次政府机构改革。经过多次政府机构改革, 目前财政供养人数虽高达4 500万人,但绝大多数为事业单位人员,公务员数量仅为500万,加上离退休者为700万左右。财政供养比例同发达国家相比处于低位,同发展中国家相比也处于较低水平,而且采取低薪的政策以减轻支持负担。最重要的是经过历次的机构精简和职能转变,中国已经建立起适应社会主义市场经济体制的政府管理体制和组织体系,实现了政府与企业、政府与事业、政府与社会、党和政府关系的有效转型,从而把计划经济体制下的横向到边、纵向到底的的大一统的政社一体、政企不分的体制进行了有效切分,使政府成本治理逐步回归政府自身,也就使廉价政府建设推向了市场经济体制的新阶段。

(三) 正确处理国家发展、军队建设与政府服务的关系,坚持用廉价政府思想贯穿改革和发展的全过程

第一,坚持从大政府角度出发,把精兵作为廉价政府的重头戏。经过历次的军队裁员,中国的军队总规模维在朝鲜战争结束时的600多万精简到了200万人左右,从而保证了国家的总体军员供养规模和人均供养规模的降低,为整个国家机器的减负打下坚实的基础。第二,降非控债作为廉价政府的重点。随着体制转轨和社会转型,非常时期国家建设免不了借债、民生改善免不了赤字,关键是把钢用在刀刃上。尽管国债的累积有相当的规模,但是国债全部用于长期建设,对于经济发展的瓶颈的解决发挥了重大的作用。

(四) 坚持治标与治本相统一,逐步由运动式治理向长效机制治理转变

建国初期,国家先后开展多次“三反”运动,开支各项增产节约运动和整顿运动,惩治贪污达、增产运动到短期效果。进入改革开放以来,通过各种制度的完善推动廉价政府建设,政府成本问题的责任机制、控制机制、评估机制、预算体制都在逐渐建立完善。尤其是十八大以来,通过党的作风建设带动政府风气的好转,实现作风建设制度化来保障廉价政府约束刚性化,廉价政府建设也同步进入“新常态”。

建国以来廉价政府建设实践中也存在一些教训:一是依靠运动式的方法推动廉价政府建设往往不具有可持续性。显性的政府成本控制,如“三公经费”的控制依赖自上而下的途径和运动式的方法,最终都难以得到根本性的治理。持续的有效控制需要预算制度、财务制度、审计制度、问责制度和党风廉政制度的系统重构,靠单兵突进和某方面的改革都难以持久。而隐形的政府成本,也就是各种贪污、受贿和变相吃拿卡要,仍然缺乏长效管用的微观机制。二是控制政府规模不仅是行政体系,而应该也包括广义的国家治理体系和公共事业体系。随着政府与市场的关系、政府与社会的关系不断调整和修正,政府规模和军队规模虽然得到大幅度的裁剪,但是离马克思主义廉价政府的要求还有巨大的距离,军费开支和政府非生产性开支还仍然维持在较高的水平,需要根据国家战略需要适时进行调整。三是赤字和国债无论是否在控制当年的规定范围内,最终都会累积成人民的巨大负担,其结果或者通过通胀税弥补,或者财政陷入泥潭,两者都有极大的政治和经济风险。

纵观新中国廉价政府的认识与实践历程,通览当今世界各国政府兴衰的轨迹,背后都有一条经济逻辑在发挥基础性作用——少花钱多办事。由此,遵循马克思经典作家无产阶级廉价政府观的昭示,在实践中践行廉价政府的承诺,既有历史的根据,更有现实的需求,是当代执政党和政府追求合法性的重中之重。

注释

① 参见:李富春于1955年7月5日所作的《1955年国务院政府工作报告—关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》。

② 参见:周恩来于1954年5月23日所作的《1954年政府工作报告》。

③ 参见:《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》,1951年12月1日。

④ 参见:华国锋于1979年6月18日所作的《1979年政府工作报告》。

⑤ 参见:薄一波于1958年2月3日所作的《关于一九五八年度国民经济计划草案的报告》。

⑥ 参见:李先念于1956年6月15日所作的《1956年国务院政府工作报告——关于1955年国家决算和1956年国家预算的报告》。

⑦ 参见:华国锋于1978年2月26日所作的《1978年政府工作报告——团结起来,为建设社会主义的现代化强国而奋斗》。

⑧ 参见:赵紫阳于1985年3月27日所作的《1985年政府工作报告》。

⑨ 参见:赵紫阳于1986年3月25日所作的《1986年政府工作报告——第七个五年计划的报告》。

⑩ 参见:赵紫阳于1987年3月25日所作的《1987年政府工作报告》。

⑪ 参见:朱镕基于2001年3月5日所作的《2002年政府工作报告》。

⑫ 参见:李鹏于1988年3月25日所作的《1988年政府工作报告》。

⑬ 参见:邹家华于1991年3月26日所作的《1991年政府工作报告》。

⑭ 参见:李鹏于1993年3月15日所作的《1993年政府工作报告》。

⑮ 参见:周恩来于1964年12月21日所作的《1964年国务院政府工作报告(摘要)》。

⑯ 参见:周恩来于1959年4月18日所作的《1959年国务院政府工作报告》。

⑰ 参见:李鹏于1992年3月20日所作的《1992年政府工作报告》。

⑱ 参见:罗干于1998年3月6日所作的《关于国务院机构改革方案的说明》。

⑲ 参见:朱镕基于1999年3月5日所作的《1999年政府工作报告》。

⑳ 参见:朱镕基于2003年3月5日所作的《2003年政府工作报告》。

㉑ 参见:周恩来于1975年1月13日所作的《1975年政府工作报告》。

㉒ 参见:李鹏于1991年3月20日所作的《1991年政府工作报告》。

㉓ 参见:李鹏于1995年3月5日所作的《1995年政府工作报告》。

㉔ 参见:李鹏于1997年3月1日所作的《1997年政府工作报告》。

㉕ 参见:朱镕基于2000年3月5日所作的《2000年政府工作报告》。

㉖ 参见:温家宝于2005年3月5日所作的《2005年政府工作报告》。

㉗ 参见:温家宝于2009年3月5日所作的《2009年政府工作报告》。

㉘ 参见:温家宝于2013年3月5日所作的《2013年政府工作报告》。

㉙ 参见:朱镕基于2001年3月5日所作的《2001年政府工作报告》。

㉚ 参见:李鹏于1994年3月10日所作的《1994年政府工作报告》。

㉛ 参见:温家宝于2004年3月5日所作的《2004年政府工作报告》。

㉜ 参见:温家宝于2008年3月5日所作的《2008年政府工作报告》。

㉝ 参见:《中共中央、国务院.党政机关厉行节约反对浪费条例》,2013年11月25日。

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