全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考
  北京航空航天大学学报(社会科学版)  2018, Vol. 31 Issue (3): 30-37   PDF    

人民代表大会制度研究专题

主持人语:人民代表大会制度是新时代中国特色社会主义民主政治制度的根基。中国共产党的十九大 报告提出:要坚持和完善人民代表大会制度的重要保障,就要健全人大组织制度和工作制度,使各级人 大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。要实现以上目标,不仅要加强基层人大的建 设,还要不断完善与人民存在紧密直接联系的选举制度和代表联系群众制度。这就为对基层人民代表 大会的研究提供了广阔的空间和更高的要求。在此背景下,伴随着近年来中国人大制度研究重视实证 分析的趋势,本专题推出的三篇文章,分别基于实证案例和数据资料对加强县乡人大工作和建设、县级 人大代表候选人提名过程中的选民参与和地方人大代表直接联系群众工作的现状及特征进行分析和讨 论,以期对学术界和实际工作部门在健全和完善基层人大的问题上有所启发。

———陈文博(北京航空航天大学人文社会科学学院 讲师

全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考
曾庆辉     
甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社, 甘肃 兰州 730046
摘要:加强县乡人大工作和建设,充分发挥基层国家权力机关和人大代表的作用,是当前和今后一个时期坚持和完善人大制度、做好新形势下人大工作的重要方面。甘肃省"平凉经验""定西做法"的实践探索以及一些省市人大的成功经验做法,为全面加强县乡人大工作和建设提供了重要的参考借鉴价值。当前,激发县乡人大活力的当务之急,是扎扎实实解决好制度赖以运行的基础问题。应着力提升县乡人大工作规范化水平,营造县乡人大依法履职的良好环境,增强县乡人大行权实效,形成县乡人大工作合力机制。
关键词 县乡人大      “平凉经验”      “定西做法”      规范化      县乡人大合力机制     
To Strengthen County-level National People's Congress: A Case Study of "Pingliang" and "Dingxi" in Gansu Province
ZENG Qinghui     
Journal of National People's Congress Study, Lanzhou Gansu 730046, China
Abstract: In order to uphold and improve the People's Congress (PC) system and promote the work of the people's congress in the current and future periods, it is important to strengthen the county-level people's congress as well as give full play to the roles of grass-roots state organs and PC deputies. The practical exploration in Pingliang and Dingxi and some other successful experience practices in some provincial and municipal people's congress have provided references for strengthening the county-level people's congress. At present, for stimulating the vitality of county-level people's congress, the urgent task is to solve the basic institutional problems of its own. As a result, it ought to improve the normalization of the county-level people's congress, to create a surrounding of rule of law, to strengthen the effectiveness of the exercise of the power of the county-level people's congresses and to form a cooperative mechanism among county-level people's congresses.
Key words: County-level People's Congress     "experience in Pingliang"     "practice in Dingxi"     normalization     cooperative mechanism    
一、引言

中国共产党的十九大报告指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”“健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”[1]2017年6月19日,张德江委员长在推进县乡人民代表大会工作和建设经验交流会上强调:“要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,把党中央关于人大制度和人大工作的重大决策部署进一步落细落实,推动县乡人大工作和建设再上新台阶。”[2]“必须坚持问题导向,注重求真务实,从实际出发,统筹谋划、协调推进人大工作和建设;必须坚持依法探索创新,及时将可复制、可推广的经验制度化法律化,以实践创新推动制度创新。”[3]59—63县乡人民代表大会不仅是地方国家政权的重要组成部分,同时还是离广大人民群众最近、最能反映民意的基层国家权力机关,在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度中发挥着重要作用。当前,在全国五级人民代表大会中,相比较而言,县乡人大面临的困难和问题较多,比如运行机制不够规范、代表作用发挥有限、缺乏履职保障等问题。可以说,县乡人大工作是人大工作相对薄弱的环节,与时代发展的新要求、人民群众的新期待还有一定的差距。加强县乡人大工作和建设,充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用,是当前和今后一个时期坚持和完善人大制度、做好新形势下人大工作的重要方面。如何盘活县乡人大这盘棋, 破解基层人大工作“运行难”“履职难”“活动难”?这是人们必须认真思考和解决的重要课题。[4]1“甘肃省坚持把全面深化改革的重点聚焦到县乡人大工作上,抓住基层,夯实基础,重心下移。通过积极探索和大力推广,甘肃省人大常委会走出了一条西部欠发达地区加强县乡人大工作和建设的新路子。如今,甘肃省县乡人大工作和建设步入了党委重视、人大尽责、政府支持、有地位、有权责、有威信的科学化发展轨道。”[3]59—63文章通过总结甘肃省“平凉经验”“定西做法”的实践探索,参考借鉴其他省市人大一些成功经验做法,就加强县乡人大工作和建设提出一些对策建议,以期解决好制度运行的基础问题。

二、“平凉经验”的主要做法和成效

梳理“平凉经验”的主要做法,可以概括为“三化”“四特点”。所谓“三化”,即“自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化”,这是“平凉经验”的核心内涵。所谓“四特点”:一是突出了坚持党的领导这一根本。二是突出了依法依规履职这一关键。三是突出了创新代表活动这一抓手。四是突出了制度机制建设这一保障。其主要成效表现在以下八个方面:

一是党委重视,确保了有权干事。平凉市、县两级党委都把乡镇人大工作纳入总体工作布局之中,每年听取1~2次人大工作汇报,适时作出决策部署。坚持每届党委任期内至少召开1次人大工作会议,专题研究人大工作,解决具体问题。乡镇政府都能够自觉地接受乡镇人大和人大代表的监督。

二是健全机构,确保了有地方干事。按照中国共产党的十八大报告“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”的精神要求,平凉市在乡镇设立人大办公室,作为乡镇人大的工作机构和辖区各级人大代表的联络机构。

三是配强人员,确保了有人干事。在市县两级党委的统筹协调下,一方面,坚持把乡镇人大主席岗位作为培养锻炼干部的重要平台,注重把政治素质高、工作能力强、年轻有为的乡镇干部,选配到人大主席岗位上。另一方面,注重把干得好的乡镇人大主席,优先选任到乡镇党委书记、乡镇长和县直部门正职岗位,改变了以往乡镇人大主席都是50多岁、工作最后一站的做法,让乡镇人大干部有希望、有盼头、有奔头。

四是落实经费,确保了有钱干事。甘肃省人大常委会积极协调省财政厅下发了《关于乡镇人大工作经费保障的意见》,对乡镇人大经费科目和保障作了统一规定。“各县(市、区)政府认真贯彻有关规定,按照乡镇人大会议经费每年不低于10 000元,乡镇人大代表活动经费每人每年300~500元”,“无固定收入代表每天误工补贴不低于100元,乡镇人大工作经费每年不低于5 000元标准,全部列入县级财政预算”,及时足额拨付,做到专款专用,并建立逐年增长机制,有效保障了日常工作需要。[5]

五是创新载体,确保了有平台干事。积极探索代表闭会期间的履职方式,着力搭建代表参与扶贫、发挥代表作用的载体平台,极大地激发了各级代表履职积极性。代表更多地走到群众当中,零距离接地气、听民声、察民情,为群众办成了一大批看得见、摸得着的实事好事,成为贫困群众发展生产的主心骨,也成为群众“难心事”的代言人。

六是依法履职,确保了规范干事。严格按照宪法和法律法规规定,从各方面保障乡镇人大依法规范履职。坚持把开好乡镇人代会作为乡镇人大行使职权的主要方式,每个乡镇每年至少召开1次人代会,每次会期1~2天,严格会议议程,认真听取和审议政府工作报告,做到法定内容和程序一个不少。在闭会期间,乡镇人大办公室在人大主席的领导下,把转交、催办、反馈代表建议作为重要职责,加大跟踪督办力度,切实提高了建议办结率和代表满意率。

七是为代表建“家”,确保了活动经常。2013年开始,平凉市按照有场所、有牌子、有制度、有计划、有记载的“五有”标准,积极推进“人大代表之家”建设。将各级人大代表混合编成代表小组,在“家”开展活动,每年围绕学习培训、视察调研、接待选民、向选民述职等内容,至少开展4次活动,80%以上的代表都能够参加活动,实现了代表活动的经常化、常态化,“人大代表之家”已成为代表学习培训的重要基地、联系选民的重要场所、履行职责的重要阵地和宣传人大工作的重要窗口。[6]

八是加强考核,确保了用心干事。县(市、区)党委与乡镇党委签订乡镇人大工作考核责任书,把乡镇人大工作纳入党委年度目标考核范围。年初县(市、区)人大常委会下发乡镇人大工作指导意见,平时加强工作指导联系,年终牵头组织对各乡镇人大工作进行考核。考核内容主要包括“党委领导、召开人代会、代表工作、监督工作和乡镇人大自身建设等。考核结果汇报同级党委,作为乡镇综合考核和领导干部年度考核的重要依据,对工作成绩突出的给予表彰奖励”[5],对工作不力的进行批评问责。通过引入考核机制,有效激发了乡镇人大工作的内生动力。

三、“定西做法”的实践探索

2015年8月底,甘肃省委人大工作会议召开后,省人大常委会为确保会议精神贯彻落实,将定西市确定为试点地区,先行先试。试点工作开展以来,定西市从实际出发,按照总结、继承、完善、提高的原则,加强实践创新与制度建设相结合、全面落实与重点突破相结合,使人大工作出现了前所未有的可喜变化,为全省提供了可借鉴、可复制、可推广的“定西做法”。总结“定西做法”的实践探索,主要表现在以下方面。

(一) 立法实践凸显鲜明特色

为了积极稳妥地推进立法工作,定西市委和定西市人大常委会党组加强领导、周密部署,落实责任,形成了人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。市人大和各县(区)人大都设立了法制委员会,加强了立法队伍建设,制定了10项有关立法工作的基本制度,编纂制定了着眼于操作层面规范指引的《地方立法工作实务指南》。

(二) “五步法”让专题询问“问”出成效

定西市人大常委会在试点中积极探索,形成了“五步法”用于针对水污染防治而开展的首次专题询问,解决了问题,问出了成效。第一步,精准选题。第二步,精心沟通。对专题询问的整体安排及时向市委请示汇报,并与应询机关及相关部门协调沟通。第三步,精细调研。明确了“问什么”和“怎么问”的问题。第四步,精确问答。坚持“宜精不宜多、宜深不宜浅、宜专不宜广”的原则,在深入调研和广泛征求意见的基础上,精心遴选了群众反映比较集中、代表呼声较大、问题比较突出、带有普遍性的问题。第五步,精深督办。询问结束后,常委会形成专项审议意见转交市政府及有关部门研究落实,要求其在4个月内向市人大常委会报告办理情况,并对办理情况的报告审议后进行满意度测评。对其中突出的问题,还要通过持续跟进监督,实现由知情到监督的“无缝对接”。

(三) “六连审”加强和改进预决算审查监督

2016年7月18日, 在定西市通渭县十七届人大常委会第三十九次会议上,常委会组成人员对县政府重新提交的通渭县2015年财政决算(草案)的报告进行认真审查后予以通过。至此,这份报告共历经了“六连审”。一审,参考县审计局对2015年度县级财政审计报告中提出的问题和意见,由县人大常委会财政经济工作委员会把关。二审,由县人大常委会预算审查专家委员会进行。这个专家委员会是2015年12月24日经县十七届人大常委会第三十三次会议通过后成立的,是由来自银行、信用社、审计局、纪委5名有着丰富财经工作经验的专业人士组成的。三审,县人大财政经济委员会结合专家委员会的审查意见审查。四审,主任会议审查。五审,根据主任会议反馈的审查意见,再由常委会财政经济工作委员会对问题进行认真梳理和归纳,形成提交常委会的正式审查报告。与此同时,这些问题也全部反馈给了县政府,并要求调整和整改。六审,县政府对问题一一进行正面回应和说明后重新向常委会提交了报告,常委会会议对此报告进行审查后通过。

对政府财政预决算进行监督,是人大监督工作中专业性最强的领域,也是人大监督工作的重点和难点,其效力决定了人大对政府工作的监督效果。定西市和各县区人大设立财政经济委员会,利用专家力量,借助审计力量,建立完善了“六连审”程序,就是对这一重点和难点的有效突破,推动了政府预决算及执行工作的透明化、公开化、精细化,确保了财政资金的使用效益,彰显了人大监督工作的新作为。

(四) 以“年度清单”落实重大事项决定权

2016年初,安定区政府向区十六届人大常委会提交了2016年度拟提请区人大常委会讨论决定重大事项清单的报告。经常委会主任会议讨论,决定对清单中的第二项“市第二人民医院、中医院和安定区妇幼保健站医疗资源整合搬迁工作”进行专题审议。经区人大常委会专题调查,6月24日召开的常委会第三十六次会议对调查报告审议后,就清单第二项作出了决定。相关人士说:“多亏区人大常委会作出决定,才使推行了多年的医疗资源整合搬迁工作正式实施。”像安定区这样以推行年度清单为抓手,规范行使人大及其常委会重大事项决定权的做法,正在定西市普遍推行。继2015年定西市人大常委会率先在全省作出了《关于深入推进精准扶贫工作的决定》后,2016年初,定西市政府又研究提出了产业转型升级、生态文明建设、“七五”普法等3项拟提请市人大常委会讨论决定重大事项的建议清单,在征求了市人大常委会的意见,并报市委研究同意后,列入了市人大常委会和市政府年度工作要点。目前,市人大常委会在深入调研、广泛征求人大代表和社会各界意见的基础上,按照合法性、全局性、实效性、可行性的原则,已对产业转型升级和生态文明建设作出了决定。

以“年度清单”落实重大事项决定权,解决了政府向人大常委会提请重大事项缺少程序和环节的问题,增强了重大事项人大决定、政府执行的意识。[7]

(五) 改变乡镇人大职能虚化问题

定西市人大把创新规范乡镇(街道)人大工作作为加强和改进全市人大工作的基础性工作来抓,“一人决策一人做”“一块牌子一人干”“专职不专干、兼职不沾边”等乡镇人大职能虚化的问题得到了根本性改变。目前,各县区都把乡镇人大工作纳入党委目标管理考核,已探索出了一套成熟的做法。镇党委每次开会,都有研究人大工作的议题;不给包括主席、副主席在内的所有镇人大工作人员安排包村包户任务,以确保其专心做好人大工作,实现真正意义上的专职;镇人大工作经费、会议经费、代表活动经费等,全部由县财政列入预算,镇党委保证专款专用。

全市所有乡镇(街道)人大都按照“有机构、有阵地、有制度、有计划、有活动、有资料”进行了标准化建设;按照“明确乡镇人大主席团的构成、明确乡镇人大主席团的职责、明确乡镇人大办公室的规范运行机制、明确县区人大常委会对乡镇人大的联系指导机制”进行了规范化建设;按照“一月一联系、一季一活动、半年一会议、一年一述职”规范了代表履职行为、组织开展了代表活动。与此同时,街道人大工委在具体工作中也按要求与乡镇人大在学习培训、政情通报、活动开展、履职述职、联系服务、检查考核上实现“六同步”。

为了让履职合法合规,定西市人大常委会还为乡镇(街道)人大统一制定了乡镇人代会、人代会决定重大事项、人大(人大代表)工作评议、人大代表视察专题调研和执法检查、人大代表接待选民和群众流程图。有“图”在手,履职有谱。在此基础上,一些“自选动作”又为定西市乡镇(街道)人大工作锦上添花。

(六) “4+1”述职评议法强化代表监督管理

建立人大代表监督激励机制,增强代表履职意识,是定西市在试点工作中的又一探索创新。在定西市委的领导下,市人大常委会制定实施了“4+1”代表述职评议法,即“代表在一届任期内向选举单位或选区选民书面述职4次,现场述职并接受选民评议和测评1次,做到人大代表每年有述职,届内有评议”[6]。述职是载体、履职是目的。定西市还建立了代表履职档案、制定了《代表履职记录管理办法》,编印了《人大代表履职手册》,要求代表每年填写一次出席列席会议、参加闭会期间活动、提出议案建议、联系群众、开展述职评议、参与双联“人大代表在行动”活动等方面的情况,作为代表履职评价和推荐连任的重要依据。

四、全面加强县乡人大工作和建设的对策思考

结合甘肃省“平凉经验”“定西做法”的实践探索,并借鉴其他省市人大的经验做法,笔者就新时期加强和改进县乡人大工作和建设的新要求,提出如下对策建议。

(一) 着力提升县乡人大工作规范化水平

加强县乡人大建设,根本目的是更好地发挥县乡人大职能作用。牌子挂了、机构有了、队伍齐了,下一步就要把工作重点转移到提升履职能力和工作水平上来。检验县乡人大工作水平,一个重要的标准就是规范化程度。没有规范化,县乡人大工作就容易失之于虚、失之于软、失之于偏。基层人大人手相对较少、力量相对薄弱,首先要把“规定动作”做好,在此基础上有条件,再稳步探索一些“自选动作”。那么哪些属于规定动作?应当怎么做?笔者认为,当前激发县乡人大活力的当务之急,不是推出一些花里胡哨的所谓“创新”,而是扎扎实实先解决好制度赖以运行的基础问题。也就是说,法律依据是前提,制度规范是保证。如果法律依据不足,中央和省委文件也没有规定,不妨等一等、看一看,不要操之过急。但如果法律和文件有依据,现实又有需要,就要做好,做精细,做到位,做出成效,否则就是不作为。实践中成熟的做法还要善于总结、不断提升,形成制度化安排,成为县乡治理体系的重要组成部分,使县乡人大干部不仅仅是靠热情做事、凭兴趣做事,更是按规矩和制度办事。因此,有必要将县乡人大在实践中成熟的经验做法,进一步加以总结完善,形成规范化的“套路”“章法”,有了这样的“套路”“章法”,不管基层人大干部有什么变动,工作都不会受到影响,都能持续、稳定、健康地向前发展,人民代表大会制度的基础就更加扎实。[4]1

(二) 营造县乡人大依法履职的良好环境

全面推进县乡人大规范化建设需要一个良好的环境,只有营造出党委关心、政府支持、人大主动的良好环境,全面推进县乡人大工作和建设才能事半功倍。

1. 党委要加强和改进领导,保证县乡人大依法行使职权

(1) 要更加自觉把人大工作摆上党委重要议事日程。党委要根据当地经济社会发展情况,结合人大工作实际,主动向人大提要求、交任务;要明确党委副书记联系人大工作,并经常参加人大重要会议和活动;每届至少组织召开一次人大工作会议,研究部署人大工作,提出加强人大工作的意见建议,每年至少专题研究两次人大工作,听取汇报,帮助解决具体的困难和问题;党委在重大事项决策、重要人事任免及重点工作部署上,提前向人大和人大代表通报,听取意见,保证决策更加科学、更加民主;把办理人大代表建议意见情况纳入年度绩效考核;要关心重视人大干部队伍建设。

(2) 要积极支持人大依法履行职责。正确处理好党委决策和人大决定的关系,对本行政区域内的经济、政治、文化等方面的重大问题要及时向人大通报,对需要通过人大审议、决定的重大事项,严格依照法定程序交由人大审议、决定,并重视人大作出的决议决定,积极督促乡镇政府认真贯彻落实,维护人大决定的权威性。支持人大通过听取和审议政府工作报告,督办代表建议意见,组织开展视察、调查、执法检查等方式,依法行使监督权,并善于把人大监督结果和监督中发现的问题作为决策及干部考核的重要依据。督促“一府两院”摆正位置,依法行使职权,自觉接受人大监督,认真落实人大及其常委会的决议决定和代表的意见建议。在坚持党管干部原则的前提下,严格按照法律和有关规定,尊重和维护人大选举、表决结果,支持人大通过述职评议等方式加强对干部任后的监督,克服“一纸任命状、五年太平官”的现象。

(3) 要更加有效推动人大加强自身建设。优化人大代表的结构,在充分考虑代表性的同时,注重政治素质和议政能力,优化常委会和主席团组成人员的结构,既要有一定数量实践经验丰富的同志,也要具有较高法律理论水平和现代专业知识的同志,要适当增加年轻同志的比例,形成合理的年龄、知识和专业结构,保持工作的连续性和稳定性;将代表经费列入财政预算,保障代表经费按时足额到位,为人大开展工作提供保障;支持人大组织代表参加各种履职活动,鼓励支持代表在闭会期间积极行使职权;重视和关心人大干部队伍建设,加大人大干部提拔任用和交流力度,有计划地推进人大干部与党委、政府干部双向交流、上下交流。

(4) 要大力营造人大依法履职的舆论氛围。加强对人民代表大会制度的宣传报道,让党员干部特别是领导干部自觉尊重和运用人民代表大会制度,让广大人民群众自觉珍惜和维护中国根本政治制度,并有序通过人民代表大会参与管理国家事务。大力宣传宪法和法律法规,提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题、服务发展的能力,带头依法办事,带头遵守法律。重点围绕人大履职行权开展宣传,反映人大的工作,体现人大的作用,展示人大的形象。大力宣传人大代表参与国家事务管理,密切联系选民群众,带头干事创业、带头维护大局、带头关注民生的先进事迹和精神风貌,进一步激发代表履职的热情,树立人大代表履职为民的良好社会形象。

2. 政府部门要全面强化人大意识,提高接受人大监督的自觉性

(1) 要坚持向人大报告工作制度。要按照法定程序,对各项法律法规执行情况、国民经济和社会发展计划及财政预决算执行等情况,主动向人大报告,自觉接受审议和监督。在人代会期间,要向人代会报告年度全面工作情况,在闭会期间,要向人大主席团报告政府重要工作的安排部署情况,有关人大决议、决定的贯彻执行情况,以及人大主席团依法要求报告的重要工作情况;要高度重视人大及其常委会所作出的决议、决定并采取有力措施贯彻执行;要积极支持和配合人大做好对政府的工作评议和述职评议工作。

(2) 要充分听取人大意见。主动与人大保持联系,政府及有关单位负责人要按要求列席人大召开的会议,认真听取人大代表的意见,接受询问,并通过人大代表了解社情民意,提高政府决策的科学化和民主化水平。

(3) 要切实提高代表建议意见办结率和满意度。切实把办理代表建议意见作为一项重要工作来安排和部署,完善政府和有关单位“一把手”负责制,主要领导对重点建议要亲自过问、亲自督办,并安排专人具体负责,确保及时、认真、高效地办理好代表建议意见,给代表、给人民一个满意的答案。

(4) 要为人大工作开展创造良好条件。要按照法律规定,将人代会、主席团会议、人大工作经费列入财政预算,确保及时足额拨付到位;对人大举办的大型活动所需经费,应予以支持;要关心关爱人大代表,及时解决工作、生活中遇到的困难,积极支持单位代表参加人大各类会议和活动,并在时间、经费上予以保障。

3. 人大要积极主动开展工作,重塑人大形象,彰显人大权威

(1) 始终坚持党的领导,主动服务大局。要自觉把党的领导贯穿于人大依法履职的全过程,落实到人大工作的各个方面。坚持重大事项、重大问题向党委请示报告制度,乡镇人大每年的工作要点和议题计划以及审议重大问题,作出决议、决定,组织开展执法检查、工作评议和专题询问等,应事先向党委报告,并认真贯彻党委的意图,保证党的主张经过法定程序成为人民的意愿,确保党组织推荐的人选经过法定程序成为地方国家政权机关的领导和工作人员。

(2) 全面加强监督,推动经济社会发展。要紧紧围绕经济社会发展大局,紧扣人民群众关心关注的热点难点问题,综合运用听取和审议报告、执法检查、调研、视察、工作评议等法定监督形式,加强对“一府两院”的监督。要严格按照法律规定,每年召开一次乡镇人民代表大会会议,每次会议集中力量解决几个阶段性问题。同时,建设基层代表在线交流平台和大数据服务平台,为常委会联系代表、代表联系群众搭建平台。例如:广东省“全省21个地级以上市人大与同级政府财政部门全部建立预算支出联网监督系统,为代表履行监督职能提供有力抓手。”[8]

(3) 做好代表工作,保障代表依法履职。组织人大代表开展学习培训活动,为人大代表征订相关学习资料,帮助代表不断更新知识,提升代表参政议政能力;坚持邀请人大代表列席主席团会议制度,为代表参与管理国家事务搭建平台;适当时候召开人大代表履职经验交流会,推动代表相互交流,互相提高;及时交办代表建议,并选择重点督办件,督促“一府两院”加大办理力度,提高办理质量。同时,建好人大代表之家,为代表履职提供平台。目前,内蒙古自治区已建立代表之家、代表工作室(站)2 000多个,开展活动的代表达到了4万多名。同时,把代表之家的触角伸向工厂、社区、林区,先后创建了草原、蒙古包、马背、农牧民等人大代表之家,教育界、流动人口、产业工人等人大代表之家和企业、个体私营协会等人大代表之家。发挥人大代表之家的优势,把代表之家当成“课堂”,作为提高代表履职能力的学习培训之家;把代表之家当成“窗口”,作为畅通民意的服务群众之家;把代表之家当成“平台”,作为代表发挥作用的履职之家;把草原人大代表之家当成“哨所”,作为军民守望相助之家。

(4) 加强自身建设,提高履职能力。一是要优化县级人大常委会组成人员结构。从目前情况来看,县级人大常委会组成人员人数普遍偏少,尤其是专职委员人数偏少,各方面专业人士比较缺乏,在一定程度上影响了常委会会议的审议质量。中央和省委文件明确要适当增加县级人大常委会组成人员的名额。从目前来看,适当增加县级人大常委会组成人员的人数,同时按照年轻化、专业化的要求,“进一步优化常委会组成人员结构,将专职组成人员比例逐步提高到60%以上,特别要增加法律、经济、社会管理等方面的专业人员”[9]16—19。例如:浙江省规定县级人大常委会设置5个左右工委,设立相应办事机构;专职组成人员比例提高到60%以上;县级人大常委会主任、副主任、专职委员不占人大机关和原所在部门编制,在地方总编制中单列;乡镇(街道)人大设专职主席(主任)、专职副主席(副主任),设立办公室,配备专职工作人员。

二是要规范县乡人大工作机构建设。现在不少县级人大工作委员会“一人委”的问题仍然存在,影响工作正常开展。解决的办法,除了适当增加编制外,就是把县级人大常委会主任、副主任和转到人大工作的专职委员从人大机关编制中单列出来。在这个问题上,县级人大要主动与党委组织、编制部门沟通协调,取得支持。按照相关规定,乡镇人大、街道人大工委、开发区人大工委要抓紧考虑设立办公室,并至少配备1名专职工作人员,做到有人办事、有人管事,不能让人大主席、工委主任成为“光杆司令”。例如:河南省大力推进乡镇人大主席专职化和乡镇人大主席交流转任常态化。注重加强阵地建设,乡镇人大基本做到“五有”,即有人大办公室、有代表小组活动室、有办公设施、有统一标牌、有人大印章。

三是要推进人大机关干部队伍建设。县乡人大要重视干部队伍建设,努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、高素质的人大机关干部队伍。要加强学习培训,提高人大干部的政治素质和依法履职能力。要树立正确用人导向,营造风清气正的选人用人环境。要通过多种形式加强人大干部的培养锻炼,积极推进人大机关与其他党政机关之间的干部交流,解决人大机关干部“出生入死”的问题。

(三) 增强县乡人大行权实效

重大事项决定权、人事任免权、监督权是宪法和法律赋予县级人大及其常委会三项重要职权。在实际工作中,行使三权存在“虚化”现象,对重大事项决定,人大常委会组成人员、人大代表知情不充分,客观现实是党委政府形成的重大事项提交到人大,“决定已经决定的重大事项”。行使人事任免权,人大没有参与拟任干部任前考察和调查,对拟任干部基本情况和工作业绩了解不多,会上只介绍工作简历,导致“任免已经任免的领导干部”现象时有发生。对“一府两院”监督底气不足,存在“重决议、轻监督”,“重形式、轻效果”,“重程序、轻内容”,拉不下面子,怕得罪人,多一事不如少一事,行权很大程度流于形式。在行权的方式上,多使用一些听一听、议一议等柔性手段,缺乏刚性。所以一些人认为人大工作是“橡皮图章”,是虚的。此外,人大工作在制度执行上面临困惑。目前,人大工作适用的主要是地方组织法、选举法、代表法和监督法。这些法律还没有完全解决实现目标任务的程序和方法。如重大事项决定权中的“重大事项”的界定[10],对“一府两院”规范性文件备案审查办法及程序等,在现行的法律中都没有明确细化,导致县级人大在依法履职时,多是“摸着石头过河”。

如何增强县乡人大行权实效?笔者认为:首先,要解决制度缺陷问题。要在一定行政区划内,出台制度,统一界定“重大事项”的范围,规范规范性文件备案审查程序等。要完善议事决策和工作运行机制,避免制度成为说在嘴上、印在纸上、挂在墙上的“纸老虎”。其次,要抓大放小,突出重点。“一府两院”工作千头万绪,人大要面面俱到监督,可以说不现实也不可能。因此,必须抓住那些事关经济社会发展大局、根本性、原则性的大事,选准切入点,切实加以监督,使每一次监督都有实实在在的成效。再次,在监督上要敢于亮剑。要强化监督的主体意识,找准角色,摆正位置。要坚持问题导向,不回避问题,敢于监督不越位,善于监督不失职,确保人大与“一府两院”各司其职,各负其责,协调一致。[11]最后,要灵活运用多种监督手段,健全执法检查、听取审议专项工作报告的工作机制,加强规范性文件备案审查工作,积极探索运用询问、质询等方式,刚柔相济,加强监督工作,增强监督实效。

(四) 形成县乡人大工作合力机制

人民代表大会制度是个有机整体,县乡人大是其中的重要组成部分。应把县乡人大作为坚持、完善和发展人民代表大会制度的一个整体来研究,加强系统谋划,加强上下联系,形成合力共为的工作格局,促进县乡人大整体工作水平的不断提升。

首先,要县乡互动。县乡两级人大有着密不可分的联系,加强对乡镇人大工作的联系和指导,不仅是县级人大常委会的一项重要职责,更是做好县级人大工作的一项重要内容。县乡人大要加强互动,定期联系沟通,发挥整体优势。一是健全联系指导机制。坚持人大常委会领导及各委办联系乡镇人大工作制度,加强联系指导,帮助乡镇人大解决履职中遇到的困难和问题。邀请乡镇人大领导列席人大常委会会议,参加人大常委会组织的执法检查、代表视察等活动,让乡镇人大及时掌握人大常委会的工作动态,学习人大常委会的工作方法和经验,提高自身工作水平。二是健全交流互动机制。通过理论研讨会、乡镇人大负责人例会等方式,交流总结做法经验,查找县乡人大工作短板,进而不断统一思想,深化认识,营造人大工作的良好氛围。比如可以每年组织开展为期一周的县乡人大工作理论研讨,形成有主题、有论文、有讨论、有交锋、有点评的理论研讨机制,促进人大工作者回去后边实践、边总结、边思考、边提高,为人大工作的创新发展提供动力。[9]16—19

其次,要上下联动。人大一些重要活动,如执法检查、工作评议、专项监督等,可以通过上下联动的方式,分级组织实施,这样既能形成工作合力,加大工作力度,又能提高整体效能,扩大社会影响。如近年来开展的食品安全、饮用水安全、大气污染防治等执法检查,各镇人大也积极跟进,在各自辖区内配合开展相关活动,形成监督工作的强大声势;人大代表联络站开展活动,也吸收辖区内的镇人大代表共同参与,联合接待和服务选民。同时,一些好的做法也可相互借鉴,总结推广成功经验,形成上下呼应的良性机制。

再次,要互相促动。乡镇与乡镇之间、街道与街道之间,要加强交流交往,互促共进。不促动,基层人大就会是一潭死水。一是典型促动。县级人大要搭建平台,建立机制,根据各乡镇不同情况,加强分类指导,并注重典型引路,带动面上乡镇人大工作的活跃开展。比如有些地方人大在推广参与式预算、代表联络站等过程中,通过召开分片座谈会、现场推进会、经验交流会、专题部署会等形式,促进各镇(街道)学习借鉴好的地区的经验做法。二是考核促动。通过考核、督查等机制,在各乡镇形成比学赶超的浓厚氛围,促进乡镇人大工作协调发展。[9]16—19

最后,要有效活动。活动是生命,有效是前提。县乡人大只有开展有效的活动,才能激发代表参与的热情,得到群众的认同,体现人大制度的本质意义。一是坚持问题导向。人大监督的主要目的,就是督促“一府两院”有关问题的解决,不与问题打交道的监督只能是流于形式。“但是长期以来,针对性、实效性不强一直是困扰县乡人大监督工作的通病和顽疾”[12],程序性的监督比较多,实质性的监督比较少。人大在开展监督活动中,要坚持问题导向,与问题真正“打好交道”,把发现问题作为监督的首要前提,把提出问题作为履职的主要表现,把促进问题解决作为跟踪落实的重要内容,真正体现人大监督的水平,提升监督的质量。二是坚持代表主体。人大代表是人民代表大会的主体,要进一步丰富闭会期间代表活动的内容和形式,通过代表活动月、代表小组活动、代表联络站等履职载体,调动代表履职热情。围绕党委重大决策部署和中心工作,制订好代表活动计划,组织代表深入开展形式多样的主题活动,充分发挥代表作用,推动经济和社会各项事业的发展。三是坚持务实创新。时代在变,形势在变,要切实改进人大监督活动的内容形式、方法手段和载体抓手,进一步增强活动的实际效果。

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