实施高校家庭经济困难学生资助政策是高等教育准公共产品属性的必然要求,也是为了维护高等教育公平,提升高等教育育人质量的重要手段。2007年,国务院颁布实施了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,强调了资助政策在助困育人方面的重要作用。2015年,全国学生资助管理中心发布《国家学生资助政策体系简介(2015)》,进一步细化明确了中国现阶段资助政策体系结构以及具体的资助手段。在中国共产党和国家的高度重视下,大量学者聚焦资助政策开展相关的理论研究,例如:沈红和赵永辉在深入分析美国高校学生资助政策变革的基础上,探讨中国资助政策提升的对策和出路[1];薛浩和陈万明分析了中国高校贫困学生资助政策的演进历史,并探讨完善政策体系的方式方法[2]。在资助政策实施效果方面,余鸣娇和徐吉鹏探讨了资助政策对高校贫困学生的援助效果,分析了其中的问题,并提出了相应的对策建议。[3]综合来看,以往资助政策研究多重视政策的定性分析,即便存在定量评估,也比较多地关注于政策执行,侧重于制度、机构、队伍、工作任务落实、条件保障等。然而,资助政策的核心问题在于资助工作的管理对象不仅仅是“钱”,更重要的是“人”,对政策进行评估不仅需要关注政策的执行情况,也要关注政策的助困育人效果。[4]全方位分析资助政策的作用,准确判断资助政策实施的效果,有效开展资助政策评估,对更好地发挥公共财政资源的效益、促进教育公平有着特别重要的意义,也是当前高校家庭经济困难学生资助工作亟需解决的重要课题。
文章基于威廉·邓恩的公共政策评估标准,结合高校家庭经济困难学生资助政策的特征,分析、构建资助政策评估标准体系,进而探讨评估标准之间的影响关系,从而构建资助政策评估模型。在此基础上设计相应的调查问卷,通过对高校应届毕业生的调查,采集一手数据,对文章提出的模型进行验证和修正,更为全面、准确地分析现有资助政策的实施效果,并为进一步提升资助政策的助困育人实效性提供对策建议。
二、政策评估标准设计与模型构建对资助政策进行评估,构建一个科学、完整、体系化的资助政策评估框架是评价的前提,由于资助政策属于准公共产品,具有准公共产品属性,因此可以借鉴公共政策的评估框架。威廉·邓恩提出的公共政策评估标准是目前国内学界普遍认同的公共政策评估标准,它从六个方面构建了评估模型,较为全面。
(一) 理论基础理论基础的科学性是研究科学性和合理性的前提和保障,资助政策评估也必须借鉴公共政策评估理论,从而实现合理评估。美国学者威廉·邓恩提出了一套较为完整、系统的资助政策评估标准,该标准由效益、效率、充分性、公平性、回应性、适当性六个方面构成,如表 1所示,既反映了事实标准的具体情况,又体现了价值标准的实际要求,对构建高校家庭经济困难学生资助政策评估体系具有较强的针对性。[5]
(二) 资助政策评估标准设计
以威廉·邓恩的公共政策评估理论为基础,从学生个体及家庭、高校、政府、社会等多个维度来分析高校家庭经济困难学生资助政策的评估标准,可以形成效益、效率、充分性、公平性、回应性、适当性六个方面,共17项定性与定量相结合的评估标准体系。相应的框架结构如图 1所示,需要说明的是,由于文章研究对象是经济困难大学生,所进行的问卷调查对象也是以应届毕业生为主,因此,框架中的部分内容并不是文章研究的范畴,并未被列入到指标体系当中。
其中,效益评估标准(A)既指政策服务的单位数,也是项目参与者在接受政策服务后发生变化的情况,就高校家庭经济困难学生资助政策而言,既包括资助覆盖面、资助力度,又包括家庭经济困难学生在接受资助后的发展变化情况,还包括对高等教育事业发展以及社会的影响等,由于间接政策影响属于弱影响,故笔者在调查过程中并未将其列入指标体系;效率评估标准(B)的核心在于用最低的成本实现效益最大化,主要包括资源配置效率和工作效率,既指实际投入与计划投入之比,又指实际投入与实际产出之比;充分性评估标准(C)是指有价值结果的完成在多大程度上解决了目标的问题,高校家庭经济困难学生资助政策是否充分,主要表现在满足按需资助的程度,倾向于固定成本与变动效益的考量为主,兼顾变动效益与变动成本之比,由于工作创新需要较长周期进行测定,故笔者并未将其列入指标体系;公平性评估标准(D)是指成本和效益在不同利益集团之间是否平等分配,也是评估高校家庭经济困难学生资助政策最核心的标准,同时非家庭经济困难学生都没有得到任何资助,又指不同的家庭经济困难学生得到了与其实际情况和特点相适应的资助,保障了其发展机会的公平;回应性评估标准(E)是指政策结果是否符合特定团体的需求、偏好和价值观念,集中表现为特定团体的满意度,由于笔者以大学生为研究对象,对象是学生及家庭的回应情况,故并未将精英集团的回应和捐赠者的回应列入考虑范畴;最后,适当性评估标准(F)主要是指法制化程度、员工感受以及利益均衡情况,该标准测度周期较长,且难以改变,因此,并未将该标准列入指标体系。
(三) 理论假设前提假设是构建资助政策评价模型的关键,文章依据现有的资助政策研究,结合作者日常的工作经验,提出相应的理论假设如下:
1. 资助政策的直接政策产出对政策的回应性的影响保证每一个家庭经济困难学生都不因贫困而辍学是资助政策设立的基石,也是资助政策建立最初的目标。因而受助对象是否为全体经济困难学生,是否有经济困难学生没有接受到资助应该是政策实施过程中所应关注的首要问题,换而言之,资助政策所服务的高校家庭经济困难学生的规模直接影响到了受助者对资助政策的认同度和满意度;此外,资助政策的力度也是政策执行过程中所应关注的重点问题,经济困难学生的受助金额是否能够满足其正常的生活、学习需求,保证其必要的经济需要,能够直接影响经济困难学生对资助政策的评价,如果资助力度不足,很有可能造成受助学生对政策的不满,从而降低政策的回应性,结合前文提出的资助政策评估标准体系,提出以下假设:
H1.资助政策的直接政策产出(A1)对政策的回应性产生直接正向影响。
2. 资助政策的直接政策影响对政策的回应性的影响资助政策的实施效果不仅体现在政策的实施力度、实施范围上,还体现在政策对家庭经济困难学生身心发展的影响上。经济困难学生接受资助时,首先是为了解决经济问题,而实际上,助困只是手段,育人才是目的。学生关心是能够上学、上好学,获得经济支持只是上学的基本条件,而能否学得好、能否成才才是家庭经济困难学生的最终目标。这也是资助政策与社会救济政策的根本不同之处。因此,资助政策对学生身心发展的影响,对学生思想政治和道德品德的影响,对学生未来个人发展的影响等都直接关乎到学生对于资助政策的认可程度。根据莫世亮的研究结果,学生的身心发展情况与资助政策的满意度之间呈现出了显著的正相关关系,说明资助政策的育人效果与学生对资助政策的满意度之间存在着较为明显的正相关关系。[7]但与此同时也应该认识到,资助政策的覆盖面是实现资助政策育人效果的前提,如果不能够保证政策覆盖到了每一个经济困难学生,那么资助政策的育人作用也就无从谈起,育人效果与满意度之间的关系更是不可能存在。结合以上分析,提出以下假设:
H2a.资助政策的直接政策影响(A2)对政策的回应性产生直接正向影响。
H2b.资助政策的直接政策产出通过直接政策影响对政策的回应性产生间接正向影响
3. 资助政策的效率在政策效益对政策回应性影响中的调节作用资助政策的效率主要体现在政策执行者在执行过程中所耗费的经济成本和时间成本,而这一成本主要感受者在于政策的执行方,而非政策的接受方。学生在接受资助时,对于资助政策的审批速度,政策执行过程中所耗费的经济成本并不十分清楚,其主要感受在于接受到的资助力度。然而,政策执行的速度和效率却对政策在执行过程中的执行效果产生了直接影响,而政策的执行效果可以提高学生对资助效益的理解和认同。根据以上分析,提出以下假设:
H3a.资助政策效率在直接政策产出对政策回应性的影响中起正向调节作用。
H3b.资助政策效率在直接政策影响对政策回应性的影响中起正向调节作用。
4. 资助政策的充分性在政策效益对政策回应性影响中的调节作用充分性实质是政策在执行时是否根据需求对学生进行了合理资助,是差异化资助合理性的具体体现。在实际资助过程中,学生对于资助政策的充分性往往并不敏感,当学生符合某种资助条件时,该学生就会主动申请并且获得审批,而对于更高标准的资助,他们没有达到要求,其内心并不存在没有受到资助的落差感,因此,充分性并不能够直接影响回应性。但是政策的充分性却在政策效率对政策回应性的影响中起调节作用,政策充分性越强,资金的分配越合理,当学生看到获得资助情况与困难程度呈现出正相关关系时,学生自然会认为政策是合理的,也是令其满意的。根据以上分析,提出以下假设:
H4a.资助政策充分性在直接政策产出对政策回应性的影响中起正向调节作用;
H4b.资助政策充分性在直接政策影响对政策回应性的影响中起正向调节作用。
5. 资助政策的公平性在政策效益对政策回应性影响中的调节作用公平是政策实施的前提,资助政策实施是否公平直接关乎到学生对资助政策是否满意。这种关系并不是直接影响的,因为公平不是学生直接能够感受得到的,而是通过资助政策在实施过程中的资助力度、覆盖面和学生选取的准确性等方面体现出来的,因而政策的公平性对政策的回应性并不能够产生直接的影响,而是通过调节政策效益对政策回应性的影响而产生间接作用。故根据以上分析,提出以下假设:
H5a.资助政策公平性在直接政策产出对政策回应性的影响中起正向调节作用
H5b.资助政策公平性在直接政策影响对政策回应性的影响中起正向调节作用
综上所述,笔者构建的理论假设框架如图 2所示。
三、实证分析 (一) 调查问卷设计
为了更全面准确地把握不同学生群体对高校家庭经济困难学生资助政策实施效果的评价,调查问卷按调查对象分为家庭经济困难学生和非家庭经济困难学生两类进行设计,两套问卷大部分问题相同,便于对比分析,同时又根据各自特点设计了若干不同问题。问卷内容按照评估标准进行设计,针对其中可通过问卷测量的部分标准,设置相应的测量题项,结果如表 2所示。
(二) 问卷调查与样本描述统计
本调查采用分层抽样法,调查的对象是北京市10所高校的2011级部分本科应届毕业生,涉及除军事学之外的12个学科门类,以高校的层次差异为分层依据,采用PPS(Probability-Proportional-to-Size)方法确定每层样本的规模,各高校内部采用方便抽样的方法进行抽样。对收回的有效问卷进行编码整理,运用SPSS20.0软件进行数据统计处理。
经统计,家庭经济困难毕业生问卷共发放548份,回收有效问卷457份,有效样本率为83.39%;非家庭经济困难毕业生问卷共发放616份,回收有效问卷514份,有效样本率为83.44%,样本人口学特征分布情况如表 3所示,从中可见,样本覆盖了多专业、多学校层次,多政治面貌的学生,说明问卷发放与回收情况较为合理。
(三) 因子分析
因子分析是将题项所描述的主要信息进行提取,并构建新的因子的方法,由于每一个一级标准均包含较多的题项,难以进行有效的回归分析,因此,文章先利用因子分析,将各题项所描述的主要信息进行提取,并构建新的变量来描述一级标准。
文章采用特征值大于1的方法确定因子数量,旋转方式采用方差最大化旋转法,得到的具体的因子分析结果如表 4所示。
从表 4中可见,因子分析的结果与预期假设基本一致,题项所描述的内容与设立题项时的初衷相同,因子分析中解释的总方差均高于55%,部分高于60%,属于可以接受的范围之内。
(四) 模型验证与修正 1. 直接影响分析直接政策产出、直接政策影响与回应性之间的直接影响关系可以通过回归的方式得到,将三者分别进行回归,得到的回归结果如表 5所示。从表中可以看出,直接政策产出、直接政策影响对回应性存在直接的正向影响(B>0,p-value<0.05),同时,直接政策产出还通过直接政策影响对回应性存在间接的正向影响(B>0,p-value<0.05)。
2. 调节作用分析
调节效应主要是指调节变量对于因变量并不存在直接的回归作用,而是通过改变因变量的回归系数,间接对因变量产生作用。这里,文章利用SPSS20.0软件,逐一对效率、公平性、充分性的调节作用进行分析,相应的分析方法和分析过程的研究已较为成熟,这里不再做具体的介绍。
依据假设,分别计算自变量效率、充分性和公平性在两条路径中的调节作用,得到结果如表 6所示。
从表 6可见,自变量效率对两条路径均不存在调节作用,自变量公平性在路径“直接政策产出作用回应性”上不存在调节作用,充分性在两条路径上均存在调节作用,公平性在路径“直接政策影响作用回应性”上存在调节作用。
3. 修正后模型通过直接影响分析和调节作用分析,最终得到的假设检验结果如表 7所示。
依据假设检验的结果,加上研究过程中发现效率对政策的回应性存在直接的正向影响(B=0.112, p-value<0.05),得到修正后模型如图 3所示。
在修正后的模型当中,直接政策产出、直接政策影响和效率对于回应性具有直接的正向影响;直接政策产出通过直接政策影响对回应性具有间接的正向影响;充分性在直接政策产出对回应性的直接影响中具有正向调节作用;公平性和充分性在直接政策产出对回应性的间接影响中具有正向的调节作用。
总之,通过问卷调查数据分析,对前文提出的理论假设进行了检验和修正,不仅资助政策直接产出(资助覆盖面、资助力度等)对高校家庭经济困难学生的政策回应性(满意度)有着直接正向影响,而且资助政策直接影响(对家庭经济困难学生身心发展的影响等)也对政策回应性有着直接正向影响。效率、充分性、公平性和适当性在政策直接产出和直接影响对政策回应性的影响中起着不同的中介和调节作用。
四、提升高校家庭经济困难学生资助政策实施效果建议从上述分析可以看出,要提升资助政策实施效果,仅扩大资助覆盖面、加大资助力度是远远不够的。
(一) 强化育人质量,提高资助政策效益政策评估强调的不是“一只乌鸦扇动了多少次翅膀”,而是“这只乌鸦飞了多远”。[8]高校家庭经济困难学生资助与社会救济最大的不同,就在于资助政策的最终出发点和落脚点是育人,资助只是手段,育人才是目的。因此,要把提高家庭经济困难学生的培养质量作为提升资助政策实施效果的重要内容,做到助困、强能、扶志并重。
一是,在“助困”全覆盖基础上突出“奖优”绩效导向。要“坚持解决实际困难与资助品学兼优相结合,以‘低起点’和‘高成就’者作为主要资助目标,资助面向‘最需要’和‘最值得’的学生”[9],在确保没有一名家庭经济困难学生因贫困而辍学的前提下,打破“大锅饭”,家庭经济困难学生奖助学金的增量,如社会捐赠资金、学校出资设立的基金等,主要向品学兼优的家庭经济困难学生倾斜,改变“学好学坏一个样”的现象,让学习优秀、思想上进的家庭经济困难学生能够更安心地投入大学学习生活;转变单纯以学习成绩作为惟一评价标准的现象,既充分关注和引导家庭经济困难学生的全面发展,又要关注进步明显或在某一方面有突出表现的学生,及时给予“小确幸”激励;要树立宣传励志成才先进典型,挖掘受助家庭经济困难学生中自立自强、全面发展的感人事迹和生动故事,发挥家庭经济困难学生通过努力改变人生轨迹、赢得事业成功的榜样示范作用。
二是,系统实施家庭经济困难学生素质能力专项培训计划。要从资助政策的制定开始,明确一部分资助经费可以也应该直接用于资助家庭经济困难学生素质能力专项培训,实施“技能帮困”计划,聘请优秀教师开设英语、计算机和网络等专门针对家庭经济困难学生的辅导班,组织学习成绩优秀的学生与学业存在困难的家庭经济困难学生一对一结对子,开展家庭经济困难学生求职技巧和就业指导方面的培训,让家庭经济困难学生通过各类技能培训获得相应证书以提高“自助”和“助人”能力;要以项目制推进家庭经济困难学生素质能力培训,推出一批科技创新实践支持项目,选拔具有管理潜质的家庭经济困难学生实施领导力训练项目,设立优秀家庭经济困难学生出国(境)学习交流资助项目,改变当前高等教育国际化日益发展的背景下,优秀家庭经济困难学生在申请出国(境)交流、交换时面临的窘境;要发展家庭经济困难学生社团,建设家庭经济困难学生社会实践基地,完善家庭经济困难学生素质能力拓展平台。
三是,实现思想教育与资助工作有机融合。要有针对性地加强家庭经济困难学生的理想信念和价值观教育,充分发挥资助政策生活化、渗透式的思想政治教育功能,旗帜鲜明地开展思想引导,充分发挥典型引路作用,切实加强生涯规划辅导,把理想信念和价值观教育深入融入资助政策实施过程之中;要切实加强感恩教育,在母亲节、教师节等重要时间节点开展丰富多样的感恩活动,弘扬“滴水之恩当涌泉相报”“知恩不报非君子”的道德标准,态度鲜明地对各种“忘恩负义”“恩将仇报”现象及时进行批评,在家庭经济困难学生中树立感恩、奉献的校园价值坐标;要着力构建完善学生诚信教育体系,通过组织学生签订诚信承诺书,建立家庭经济困难学生诚信档案,开展征文、讲座、辩论、情景剧以及诚信之星评选等诚信教育主题活动,树立诚信光荣、失信可耻的舆论导向。
(二) 推进多元资助,增强资助政策充分性在资助工作中,充分性主要表现在资助方式的多元化以及资助方式与学生个人特点的匹配程度上,要进一步实现高校家庭经济困难学生资助政策的多样化,通过不同的资助方式和途径,提升资助政策的总体实施效果。
一是,强化国家助学贷款在整个资助体系中的主体地位。要大幅度提高家庭经济困难学生国家助学贷款的申请率,对未申请国家助学贷款的家庭经济困难学生逐一讲明助学贷款的政策优势,甚至要做学生家长的说明解释工作,引导学生及其家长认识到教育支出是投资而不只是消费,充分看清国家助学贷款中的“隐形补助”,同时,实行“先贷款、再受助”的机制,将是否申请了国家助学贷款作为进一步加大资助力度的参考因素,真正使国家助学贷款在家庭经济困难学生资助体系中发挥主体作用;要不断完善国家助学贷款还款保障机制,不能单纯强调企业的社会责任,也不能单纯寄希望于全社会征信系统的完善,而要从优化现有工作机制入手,从人性化角度出发方便借款学生还款,确定多样化的还款方式(包括按收入比例递增还款等),畅通还款渠道,加大催缴力度,完善还款豁免制度等,同时,由银行向社会公开发布黑名单,限制还款拖欠人乘坐飞机、高铁和高档消费,着力解决还款违约率和拖欠率高的问题。
二是,加大勤工助学组织管理力度。要大幅度增加勤工助学补助在整个资助经费体系中的比重,丰富勤工助学岗位类型,立足于开发与大学生专业知识更紧密结合的勤工助学岗位,紧密围绕助教、助研、助管,组织品学兼优家庭经济困难本科生提前进课题组,协助老师准备上课PPT或批改作业,参与学校的日常管理工作,让学生通过劳动和付出获得经济收入,改变“等、靠、要”的思想观念,克服不劳而获、好逸恶劳的倾向;要把学校周边社区作为拓展校外勤工助学岗位的重点,向政府申请设立专项经费支持家庭经济困难大学生参与非营利性社区服务工作,组织家庭经济困难学生发挥自身优势开展家教、计算机和网络维修、广告设计、礼仪服务、导游以及关爱老年人的相关服务等;要切实支持鼓励家庭经济困难学生创业,发挥家庭经济困难学生能吃苦、有韧劲的优势,转变大学生创业一定要是高科技的观念,实行完全学制和弹性学制,允许家庭经济困难学生休学创业,设立支持家庭经济困难学生创业的专项资金,在家庭经济困难学生中开展以创业素质为核心导向的创业教育和实训,将对学生的资助转化为家庭经济困难学生自主创业的能力,将为学生提供勤工助学发展成为学生为社会创造就业机会。
(三) 实施精准资助,提升资助政策公平性公平公正始终是家庭经济困难学生资助工作坚持的基本原则。受助学生是教育公平政策的受益者,在接受资助的过程中亲身感受到公平的价值和重要性。要以精准确定资助对象和资助力度为突破口,逐步实现资助公平。
一是,精准确定资助对象。破解准确认定家庭经济困难学生的难题,不能苛求地方政府基层单位严格准确、规范无误地开具证明,也不能期待全社会征信体系的完善而无所作为,要立足于学校的教育管理资源,开发家庭经济困难学生管理信息化系统,全面记录、随时更新并统筹分析地区参数、家庭参数、专业学费标准等数据,从学生提交审核材料单一的认定流程转型为综合动态认定程序;要综合记录分析学校财务部门、后勤食堂、校内超市等学生收支信息,实行家庭经济困难学生家庭基本情况和手机、电脑等贵重物品年度申报制,及时掌握与学生个体相关的各类资金流转情况,从而采用数据挖掘方法定期分析学生家庭状况在其所属群体中的相对困难程度;要做到全过程公开可视,在一定程度上保护家庭经济困难学生隐私的同时,引导学生树立“家庭贫困不丢人,不好好学习才丢人”的观念,把对家庭经济困难学生身份认定的监督审核,从遥远的家庭转到在校园共同生活的同学身上,对于学生的困难程度、受助情况等资助工作过程中的信息,应该也可以在网上公开。
二是,精准确定资助力度。要学习借鉴美国大学生资助的“资助包”制度中关于计算学生上学成本、学生发挥主体性作用根据自己实际情况选择资助方式以及针对每名学生制定一份资助计划等做法,实施个性化资助模式,准确把握每名学生主观期望或实际需要的资助与目前已分配到其本人的资助之间的差额,确保应助尽助,同时,避免有限的资助经费向少数家庭经济困难学生过度集中和重复资助的现象;要加强总体统筹,综合家庭经济困难学生申请国家助学贷款情况,把奖助经费、勤工助学岗位及补贴等面向家庭经济困难学生的资助经费一揽子考虑,合理规划资助经费的分配,同时,适当增加临时困难补助、爱心基金临时借款、“爱心超市”实物补助等灵活机动的小额补助,弥补一次性规划可能出现的遗漏和不足;要实施差异化资助,将国家助学金分为2~3档主要用于资助的基础资金或称为打底资助,学校事业费投入和社会捐赠的资助经费要拉开资助档次,对家庭经济困难新生以提供绿色通道、临时借款和助学金为主要资助方式,对大四毕业生中的家庭经济困难学生以提供专业性、技术性的勤工助学岗位和就业实习机会为主要资助方式,实现对不同类型、不同特点、不同年级的家庭经济困难学生实施方式、力度不同的资助。
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