一、引言

“一带一路‘发展战略辐射范围涵盖欧亚非共65个国家，旨在促进不同区域间的经济联系与贸易合作、带动基础设施建设与自然资源开发。其中，航空运输对不同国家与地区的远程联系作用日益凸显，凭借时效、便捷和产业带动等优势，成为国家刺激消费、推动转型、实现“更加积极主动的开放战略”的重要选项。^①

然而，一方面，由于航空运输业自然垄断的特殊性，该产业在中国长期受到较为严格的政策管制。伴随着改革开放的深入，航空运输市场不断成熟、企业发展壮大，航空运输业必将逐渐由市场发挥决定性作用。另一方面，立法不完善、监管任务不明确、竞争机制不合理等问题仍将影响中国航空运输业未来的发展。目前，中国正处于“一带一路”背景下的经济新常态和供给侧结构性改革攻坚阶段。作为创造与促进人际、商贸和经济体之间联系最快速、经济的运输方式之一^[1]，推动航空运输业的快速发展，无疑为中国“一带一路”战略的开展和十八大“全面提高开放型经济水平”的实施提供强大的助力与工具，从而实现加强国与国之间、地区与地区之间经济联系与合作的初衷。

因此，从中国航空运输企业市场准入的现实出发，探究现有准入制度的缺陷，在借鉴国外立法和中国实践的基础上，提出完善之策，无疑具有一定的理论意义和实践价值。

二、航空运输企业市场准入制度概述

1990年之前，中国国内并无“市场准入”这一用语，直至因加入《关贸总协定》，存在翻译、引进其他国家法律规范、制度的需要，“Market Access”一词被引入中国，译为“市场准入”。在中国，该用语正式出现于1992年实施的《中美市场准入谅解备忘录》中。

(一) 市场准入制度的内涵

市场准入制度构成了主权国家行政管理的重要方面，是国家为维护市场经济秩序的正常运行，根据法律采取的干预或控制某些市场主体进入某个行业领域的规则、措施的总称。在社会主义市场经济视角下，市场准入制度主要是对市场主体、交易对象进入市场的调控、监管的各种规范，包括主体、资本、产品以及从业人员的市场准入。

世贸组织法下的市场准入制度作为一种国际贸易原则，可以理解为“市场自由开放”，即主权国家(或独立经济体)向世贸组织其他成员作出的开放市场承诺，允许其他主权国家(或独立经济体)的货物、服务、劳务或资本等进入本国市场的法律规范。“市场准入”在这里上升到国际法的层面，是国家通过加入国际组织、签订国际条约的方式承诺将本国市场对外开放，并对开放的形式、条件和程度进行宏观把握和控制。^[2]此处的准入涉及一国的对外开放程度、外贸市场壁垒的设置等情况，如关税、限制投资类型、专营服务等。

航空运输的市场准入是指通过双边、多边协定予以交易的各种权利，如航空运输权，包括运力、航班密度、航线等。^[3]三者之间相互联系，既是航空运输企业在一国开展经营活动的前提，也国家调整、规范和监管航空运输市场运行的途径。《服务贸易总协定》第三部分“具体义务”第一项就是“市场准入”，其航空运输附件规定了有关航空器的修理维护、航空运输服务的销售以及计算机预定的市场准入事项，但基本不涉及航班运输权。

(二) “一带一路”与市场准入

“一带一路”建设非一朝一夕能够完成。作为一项宏大的、探索性的工程，它惠及沿线多个转型中国家或发展中国家。发展“一带一路”不仅要促进国内城乡、区域间的经济往来与战略协作，也要为发展国际经济担当相应的责任与使命。

“一带一路”建设涉及交通设施、油气管道等领域合作，带动了通路、通航、通商的进度，带动资本、技术、基建走出去，密切不同地区间人员、信息和经贸往来，为消除贸易壁垒、优化市场准入制度、实现贸易便利化打造了坚实的外在条件。反过来，市场准入政策的不断完善进一步扩大中国国内和沿线不发达地区的经济往来，为改变全球经济政治的空间布局、活动方式及资本流向的均衡发展做出巨大贡献。

(三) 中国航空运输市场准入制度的确立

新中国成立后，在计划经济体制下，航空运输业保持快速稳定的发展，但作为一种公用事业, 航空运输业实行必要的管制有利于维护经济稳定和公共利益。1987年之前，中国航空运输行业实行高度集中的管理体制，在投资、航线、票价、航班开设甚至旅客资格等方面均受到航空业主管机关——民航总局(2008年更名为民航局)较为严格的管制。中国航空运输企业市场准入制度变迁阶段如表 1所示。

自1987年开始，国家着手对民航业进行全面改革，实行市场化经营，航空运输企业自主经营、自负盈亏。但此类企业主要是国有企业，即便后来许多航空运输公司进行了重组，但仍保留了国有资产的成分。出于国有经济、行业规范的考虑，航空运输公司的成立、飞机的购买租赁、航班计划、航线的设立、各种安全标准、从业人员资质都需要获得民航局或地区管理局的许可或备案，飞机的购买租赁还要得到国家发改委的批准。这些规定、政策实际上构成了中国航空运输市场的准入制度。

2002年开始，中国航空运输市场逐渐开放。同年实施的《外商投资民用航空业规定》允许外资有条件地直接投资中国航空运输公司和民用机场。2005年，民航总局颁布《国内投资民用航空业规定(试行)》，明确规定包括集体企业、私营企业在内的非公有制企业可以投资国内民用航空业诸多领域，在权利方面与国有投资主体一视同仁。以春秋航空为代表的民营资本获准进入航空运输市场，参与运输服务。

目前，中国航空运输市场准入格局大致如此，截至2014年底，中国共有运输航空公司51家，国有控股公司38家，民营和民营控股公司13家，中外合资航空公司11家。在市场份额方面，中航、东航和南航集团2014年运输总周转量比重占到全国75.8%。^[4]可见，先入企业具有市场份额上的优势，甚至是市场支配地位，新的企业进入、拓展航空运输市场的阻力较大，最终不利于航空运输业形成良性竞争的发展格局。

三、国外有关航空运输企业市场准入的举措变迁

随着技术与社会的不断进步，航空运输业的市场也不断扩张，加之其经营特有的网络、规模、范围等方面特性，行业竞争越来越激烈。早在20世纪70年代，发达国家纷纷开始放松航空运输企业市场准入的管制，为中国航空运输企业市场准入的完善提供了一定的借鉴。

(一) 美国

航空运输产业作为美国的一个新兴行业，出现于20世纪30年代。1938年，美国成立民航主管机关——民用航空委员会，颁布《民用航空法》，实质上确立了航空运输企业的市场准入制度。新企业进入航空运输行业，在运价、运力、营运范围、航线的开辟等方面都要受到美国政府严格的管制。相当长的一段时间里，价格竞争几乎消失于美国的航空公司之间，美国政府在航空运输行业内俨然扮演着一个“完全垄断者”的角色。事实上，自1938年至1978年间，美国民航委员会没有授予任何一家新航空公司以骨干航线经营权。

20世纪70年代爆发的石油危机导致机票价格不断上涨，美国航空运输载运量不断下降，航空运输市场竞争缺乏活力，除了不断以行政手段提高票价外，民航委员会已无能力控制日趋复杂的航空运输行业形势。为了应对航空运输业的颓势，美国于1978年颁布《航空公司放松管制法》，将自由竞争纳入先前高度受制的航空运输业，以实现航空运输企业的市场化，逐步放松对航空运输企业的成立、机票价格、航线的进入与退出方面的行政管制。之后的30年间，美国不断颁布与航空运输企业市场准入制度有关的法律，如1979年《国际航空运输竞争法》、1984年《民航委员会撤销法》正式撤销了该机构、2001年《航空运输竞争恢复法案》等。这些法律为美国逐步取消航空运输准入管制，建立“开放天空”的政策奠定了法律基础。如今，除因社会公共利益的需要保留了部分强制性规定外，美国已基本开放航空运输企业的市场准入。

(二) 日本

日本对航空运输企业的市场准入，尤其在航线的准入方面实行严格的管制，政府详细规定了每个企业对应的国内、国际航线。2000年《民航法》的修改，标志着日本政府开始放松对航空运输企业市场准入的管制，最明显的举措是不再强制规定此类企业能够经营哪些航线。

当然，这并不意味着日本航空运输企业从此进入自由竞争的市场化阶段，政府虽然放松对其国内航线经营的管制，但机票价格的执行仍需向政府主管部门备案；航空运输企业一旦进入该市场，将不能随意退出。在国际运输方面，日本政府对航空运输企业采取了较为严格的管制措施，不仅对运输价格、费用实行严格的行政审批制度，而且要经过国土交通省的许可。

(三) 澳大利亚

澳大利亚政府对航空运输企业市场准入的自由化始终持高度肯定的态度。20世纪后期，严格管制政策不仅导致澳大利亚新兴企业进入航空运输业受阻，更导致该行业活力与国际竞争力的下降，整个产业经济陷入低迷。之后，澳大利亚政府转让其在航空运输企业持有的股份，不再参与航空运输业的商业运作，对航空运输企业市场准入几乎完全放开，使得该行业实现了高度的市场化、自由化。由此带来的积极影响是，政府对航空运输市场的行政干预几乎消失，自由竞争、优胜劣汰的市场法则迫使各航空运输企业不断改进自身的技术与服务，促使票价更低、服务更优、乘客数量增多、空中交通更加便捷的良性循环。

在国际航空运输方面，澳大利亚政府更加鼓励航空运输企业市场准入自由发展，积极推进“开放天空”政策。近年又与新加坡、新西兰等国家签订了“开放天空”的双边协议，实现了跨越性发展。

四、中国现行航空运输企业市场准入制度的缺陷

航空运输市场准入受到国内航空运输市场、所有权和控制权、国家援助或补贴、机场使用、环境保护等因素的影响。^[5]中国改革开放事业的深入推进，需要调动市场主体参与经济活动的积极性。据中经未来产业研究院发布的《2016—2020年中国通用航空业发展前景与投资预测分析报告》显示，截至2015年底，中国从事航空运输的企业超过200家，在册航空器1874架，年飞行量达70多万小时。^[6]航空运输业整体上规模仍然较小，市场准入管理改革进展缓慢，航空运营服务薄弱，与当前经济新常态发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。这不仅容易导致垄断，也无法适应“一带一路”发展战略的现实需要。

(一) 影响中国航空运输企业市场准入的因素 1. 政策制度壁垒

由于空域资源的稀缺性，国内投资主体设立民航企业，应当向中国民航局或者地区管理局申请取得相应的许可。同时，各类投资主体进入航空运输业触及中国基本经济制度、国有企业改革等方面的政策制度规定。多年来，在航空运输业形成的国有主导格局，容易排斥民营、外资参与该市场，短时期内难以通过局部经济政策的微调得到改变。^[7]这从民航局于2007年至2010年发布的一系列文件便可见得。^②

2. 资金壁垒

航空运输业是资金高度密集的行业，购买、租赁、维修飞机和购置航材配备需要巨大的生产成本投入和持续的资金支持。中国航空器材进出口总公司统一代理飞行器材的购买，航空运输业的具体费用由民航局规定。此外，航空运输企业需支付高昂费用以维持日常经营，中小型非国有企业难以负荷如此巨大的资金投入。

3. 特有资源壁垒

航空运输业需要技术、专业人才(包括飞行员)等方面的特有资源。出于飞行安全考虑，从事航空运输的专业人员要经过长时间培训和实际操作，通过考核和评估后，才能取得相应从业资格。一旦进入某家航空公司，专业人员跳槽将面临高昂的违约金。^③特有资源也是中国航空运输企业市场准入的影响因素。

(二) 中国现行航空运输企业市场准入制度的缺陷

中国现行航空运输企业市场准入制度仍有不少缺陷，具体包括：

1. 缺少航空运输企业市场准入的专门性法律规范

首先，中国目前涉及航空运输企业市场准入的法律法规主要有《民用航空法》《公司法》《外商投资民用航空业规定》《国内投资民用航空业规定》等，总体数量偏少且原则性较强，许多标准不够明确，可操作性不强。

其次，不同法规之间存在冲突，例如：在航空运输企业的设立方面，《外商投资民用航空业规定》和《国内投资民用航空业规定》对于资金投入的要求存在差异。因此，专门性法律的缺失、具体操作细则的不明确、现有法规之间的冲突均是制约中国确立航空运输企业市场准入的主要制度障碍。

2. 航空运输企业市场准入程序过于复杂

航空运输企业市场准入属于行政审批事项，目前中国对其设定的程序过于繁琐复杂。根据中国《民用航空法》的规定，仅在航空运输企业的设立上便实行“双重审查”，即申请经营许可证+办理工商登记。此外，在注册资本、航空器购置与维护、相关从业人员尤其是飞行员聘用等方面也必须达到相应的强制性要求和技术标准。^④

由于航空运输企业市场准入程序过于复杂，地方在执行具体措施时，可能会出现偏差。例如：各地政府对于非国有资本进入航空运输市场究竟给予哪些优惠、又存在什么限制仍比较模糊，投资者无法真实了解航空运输市场准入门槛和行业政策风险的大小。这些都导致了企业进入航空运输行业困难重重，即使进入后也因种种因素举步维艰。

3. 航空运输企业市场准入监管任务不明

航空运输业市场准入监管的主要任务在于，防止不正当竞争，维护航运市场竞争秩序，促进航空运输企业审慎经营。由于中国曾长期实行计划经济体制，市场经济监管任务的不明确也影响了航空运输业。中国航空运输业市场准入始终存在重事先审查，轻持续监管的弊病，程序重复繁琐、行政因素制约的现象层出不穷。行政机关对于航空运输企业市场准入的种种审查，并不能取代对于该行业的持续监管，后者需要明确监管的主要任务，做到“有所为，有所不为”。

4. 航空运输市场垄断特征明显，竞争仍旧不足

为了激发航空运输业的活力，保护民航运输业的有序竞争，中国曾于1996年颁布《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》，但该规定仅采取列举的方式做出限制规定^⑤，覆盖外延狭窄，已无法满足航空运输业自由有序竞争的现实需要。

航空运输业具有天然垄断性。一方面，由于规模经济、网络经济的作用，规模较大的企业更易获得成本优势与市场优势，进而扩展其航线网络覆盖面、实现自身规模的不断扩大；另一方面，航空运输业的市场准入门槛高，参与该行业竞争不仅需要政府提供政策上的支持，更需要投入巨额资金用于购买租赁飞机、开辟航线等。此外，航空运输业的管制部门有保护在位企业的偏好，客观上导致航空公司、机场和航线自由供给的有限性。^[8]在航空运输业，最先占领市场份额的企业容易形成市场支配地位，加上政策、行政、资源等多重因素，这些国有或国家控股航空公司在航线、航班时刻、地勤和服务方面获得了较大优势，新企业无法与之展开充分竞争，导致航空运输市场竞争不充分、效率较低。以春秋航空为例，仅上海至三亚的航线就有东航、南航、吉祥、春秋四家航空公司参与竞争，作为民营兼低成本航空公司的代表，春秋航空很难与资源充沛、航线网络完善的航空公司开展市场竞争。

五、中国航空运输企业市场准入制度的完善 (一) 明确航空运输企业市场准入制度完善对“一带一路”建设的意义 1. 提高不同国家与地区间的交往效率

“一带一路”横跨欧亚非1万多公里的广阔空间，经贸合作的开展对交通运输的时效性提出了巨大挑战。在经济高速发展、市场瞬息万变的现代社会，相较于水运、铁路、高速公路而言，航空运输更能充分满足时效性需求并承担起提高交往效率的重任。

2. 深化沿线地区一体化进程

“一带一路”在中国境内覆盖山区、沙漠、高原、岛屿等复杂地形地貌，很多地区因自然条件限制无法充分发展水运铁路高速公路等运输方式。而航空运输业仅需少量土地建设机场跑道就能够实现发展，与外部世界建立联系，可达性较高。完善航空运输企业市场准入制度无疑能够以较低的代价将沿线地区特别是地理上比较封闭的地区联系起来，直接推向开放前沿，促进“一带一路”的一体化发展。

3. 促进沿线产业发展

“一带一路”战略的根本目的在于促进沿线经济发展、形成利益共同体。由于航空运输业有产业链条较长，故产业带动性更为明显。打造空中丝绸之路，完善航空运输企业市场准入制度不仅能够刺激航空运输业自身发展，更为不同地区的经济融合与交流合作提供了更多契机。

(二) 促进航空运输市场准入立法的体系化

法律体系并非若干法律文件和制度的简单拼凑，而是基于相似的立法宗旨、基本原则，对不同层次、不同内容的法律法规进行整合，建立有机统一的、体系化的法律整体。航空运输市场也应根据上述要求，构建航空运输企业市场准入制度的法律体系。通过法律法规的制定和实施来设定航空运输企业市场准入的具体规则，明确准入的积极与消极条件、机场建设、设施设备、人员培训等内容，为中国航空运输业的自由有序竞争创造良好的环境。^[9]

未来中国航空运输企业市场准入法律体系应包含三个层次：核心层——《民用航空法》，是航空运输企业市场准入制度的基础法律；中间层是规制航空运输企业市场准入的主要部门法，如反垄断法、公司法等；外部层的立法起辅助作用，包括航空运输企业在市场准入过程中可能涉及的资产评估、环境保护、职工福利等。

1. 修订《民航法》，增加航空运输企业市场准入条款

《民航法》是民用航空运输领域的基本法，航空运输企业市场准入条款事关航空运输业整体发展，应在修订该法时增加这一内容，包括增加或细化市场准入的含义、市场准入的主体及经营范围、航空运输企业市场准入的审批程序、工商登记、资产评估、反垄断监督及法律责任等条款。

现代社会航空运输业不再意味人和物品的简单运输，它已成为涉及一个国家社会公共利益的重要环节。例如：当下环境保护和绿色能源利用越发受到重视，通过市场准入条款，淘汰高耗能、高排放的航空运输技术和设备，也是一种有效的途径。因此，有必要将航空运输市场准入制度与中国航空运输的发展目标、规划联系起来，追求航空运输企业的“优生”，充分体现“一带一路”背景下中国航空运输企业发展的时代特征。

2. 打造以《反垄断法》为核心的中间层法律体系

航空运输企业市场准入的中间层法律体系包括多个法律部门，它们也是调整航空运输企业市场准入的一般法律。例如：有关市场主体的设立及其一般经营活动应适用《公司法》的规定；航空运输企业的上市、收购等活动应受《证券法》的调整；有关航空器的抵押、融资租赁等活动还可以适用《物权法》《合同法》等民事一般法律的规定。从市场准入所涉社会公共利益的角度看，《反垄断法》应居于中间层法律体系的核心地位。

前已述及，中国航空运输市场准入属于行政审批事项，准入门槛的设定加上资源的稀缺性极易导致自然垄断的产生。在现行体制下，如何引导行政许可、监管正当实施，使其成为引导航空运输业良性发展的力量，将航空运输自然垄断因素降到最低，加强主管机关对于限制、排斥市场竞争行为的执法监管力度有利于保障航空运输市场的良性竞争。

3. 制定或细化航空运输企业市场准入配套制度

为建立明确、完善而又具有可操作性的航空运输企业市场准入规则，除修订航空基本法、完善中间层法律体系之外，制定或细化配套制度不可或缺。市场主体在进入航空运输业的过程中，可能涉及资产评估、权利登记、环境保护、资金通融等一系列具体的法律问题。如航空运输会产生大气、噪声污染，只有明确规定认定污染的具体标准，通过市场准入设立条件，鼓励开发新技术、新能源，才可能从源头上防止污染的产生。这些都需要在有关配套制度中作出规定。

(三) 实行航空运输企业市场准入负面清单和形式审查制度

在市场主体方面，应按照国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的业务和领域，保障各类市场主体依法平等进入市场的权利，各级政府对此采取相应的管理措施。

在上述前提下，应简化设立航空公司的“双重审查”制度，避免繁琐复杂的程序。对于新航空公司的设立可以按照法定程序设定行政许可，取消航空运输企业运营原有的筹建认可环节，充分简化其经营许可程序。^[10]

在登记程序方面，适当缩短审批时间、简化登记手续。对新企业的市场准入除在股东资格、经营条件、注册资本方面进行实质审查外，其余事项逐步向形式审查过渡，明确公司股东和发起人的责任。

(四) 改善航空运输企业市场准入监管模式

一方面，中国航空运输企业市场准入规则的制定者、准入的批准者以及监管者都是同一机关，此种情况下容易导致准入和监管权力的集中。大力支持航空运输行业组织的发展，保障其独立性，提升其专业能力，是改善行业自律和监管模式单一的有利补充。许多行业规则和标准通过行业组织牵头制定，不仅更专业更符合市场所需，也能有效防止行政权力涉入利益之争。当行业监管逐渐健全之后，可以适当弱化主管机关的经济性审批权，促使其将监管力量集中于宏观调控和保障公共利益之上。

另一方面，《立法法》明确规定，对于民事权利的限制应当由立法机关制定法律进行规范。航空运输企业市场准入制度涉及民事权利和公共利益，对其限制必须通过法律予以保障，有关行政立法也应是执法性立法，必须依据宪法、法律来制定。^[11]只有实现航空运输企业市场准入监管的多样化，并将其纳入法治化的轨道，才能达到保障市场良性发展和活跃市场竞争的平衡。

(五) 推进民航业所有制改革，维护良性竞争秩序

加入WTO以来，中国经济的开放程度不断提升，为使航空运输业的发展能够跟得上“一带一路”的步伐，同时兼顾维护国家经济安全的考量，应积极稳妥推进民航业领域所有制改革，保证航空运输业充分自由竞争。

根据中国国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，结合民航领域改革，开展放开性竞争业务、推进混合所有制改革试点。对于航空运输业务，应鼓励民营、外资进入该市场，鼓励非国有企业参与经营。

为鼓励民营、外资企业进入航空运输领域，保障各种产权形式的航空公司能够平等竞争，建议在运营层面给予它们平等的待遇。可以视情况简化民营资本与外资的融资流程手续，减免一次性资金筹集的费用；建立健全信用担保机制和体系，使民营、外资航空运输企业的信用增级；建立风险补偿配套机制，设定一定额度的坏账担保等。

国际上不乏引入外资进入航空运输领域的尝试，韩国第二大航空公司韩亚航空公司19%的股份为瑞士银行持有，加拿大第二大航空公司加拿大国家航空公司33%的股份由美利坚航空公司持有。^[12]民营资本和外资的融入在实现股权多元化的同时，不同的公司治理理念、人才培养经验以及许多隐性资源随之而来，这些成功案例都为中国提供了宝贵经验。

总之，完善中国航空运输企业市场准入制度的根本目的是培育自由、良性、充满活力的市场竞争环境，塑造有竞争力的现代航空运输企业，以带动整个航空业的蓬勃发展。

注释：

① 2015年3月28日，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，从时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面全面阐述了“一带一路”建设的内涵。愿景与行动指出“一带一路”是一条跨地区具有全球视野的各国互尊互信、合作共赢、文明互鉴之路。

② 2007年，原民航总局于下发《民航总局关于调控航班总量、航空运输市场准入和运力增长的通知》，明确提出2010年之前暂停受理新设立航空公司的申请。2010年，中国民航局又下发《关于进一步加强公共航空运输企业经营许可管理，落实航空运输安全要求的通知》，将继续暂停受理新航空公司的设立申请。

③ 为保证民航飞行队伍稳定与飞行安全，原民航总局先后下发了《关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见》《关于加强飞行人员流动管理的紧急通知》等关于飞行员流动管理的一系列规范性文件。

④ 设立航空运输企业应当具备符合国家规定的能保证飞行安全要求的民用航空器，有依法取得执照的航空从业人员，有达到国务院规定的最低限额的注册资本，在运行控制、航空器性能、仪表设备、航空器维修、机组及运行人员等各个方面达到相应的技术标准要求。从事与航空运输生产有关的人员及其辅助生产人员必须经过民航主管部门的考核，方可承担相应的工作。

⑤ 参见：《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》第6条。