强化党内监督是新形势下保证党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力，加强党风廉政建设，推进全面从严治党的重要保障。党的十八大以来，为保障党在中国特色社会主义事业的领导核心地位，中国共产党从加强对权力运行的制约和监督入手，强化党内监督，在织密党内监督之网的过程中推进全面从严治党的落实。为解决党内监督所面临的监督体系不完善、监督网络存在盲区、监督制度不健全等突出矛盾和问题，适应全面从严治党新的实践需要，2016年10月，党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)。《党内监督条例》是中国共产党在长期执政和全面从严治党形势下，系统总结党内监督历史、经验和做法，特别是党的十八大以来，党内监督工作的好做法和策略的基础上，强化党内监督法规建设的重大成果。那么，在过去4年多的反腐败体制机制创新深入推进过程中，中国共产党如何强化党内监督来构建党内监督之网“全覆盖”？相比党的十八大之前，现阶段党内监督呈现怎样的格局，各监督主体之间如何开展协同互动？中国共产党如何发挥党内监督之网的合力优势？这些问题都是文章探讨的重点。

中国共产党历来十分重视科学理论指导和历史经验的总结。党的十八大以来，在强化党内监督过程中，党坚持兼收并蓄和批判继承的原则，以无产阶级政党党内监督理论为指导，注重总结和汲取建党以来党内监督工作的历史经验。

与其他政党不同，中国共产党自成立之日起，就以马克思列宁主义为指导思想，以实现共产主义为最高理想，是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党。这就决定了中共十八大以来强化党内监督是且必然是以马克思列宁主义关于无产阶级政党党内监督理论为指导。

马克思、恩格斯作为无产阶级政党的创始人，虽没有明确地系统地阐述过党内监督思想，但在他们的著述中许多地方已经体现出无产阶级政党党内监督思想。马克思和恩格斯在《共产主义者同盟章程》中比较集中阐述了党内监督思想，提出“所有盟员都一律平等”思想。如果党员在党内的地位不能一律平等，就无法保障党内实行切实有效的党内监督。还提出“同盟的组织机构是支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会。”代表大会是全盟的最高权力机关、立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作，地方各级组织必须向代表大会汇报工作等。为强化代表大会的监督作用，马克思和恩格斯强调每年8月定期召开代表大会，使其形成年会制。为提高支部的监督功能，马克思和恩格斯还提出了每个支部具有选举主席和副主席各一人的权力，以及“区部委员会和中央委员会的委员任期为一年，连选得连任，选举者可以随时撤换之”的民主选举思想。^[1]这些规定都具有党内监督功能。客观地分析马克思和恩格斯的党内监督思想，可以发现马克思和恩格斯所构想的无产阶级政党党内监督格局，体现了自上而下的集中监督与自下而上的民主监督相结合的原则。回顾中国共产党党内监督历程也正是体现了这一基本原则。除了马克思和恩格斯的党内监督思想外，列宁在领导俄国革命和社会主义建设过程中提出的许多系统的党内监督思想，也为中国共产党强化党内监督提供了指导作用。列宁同样注重加强和改革党的权力机构。一方面，加强监察力量，分别扩增中央委员会、中央监察委员会的人数，并规定中央监察委员“享有中央委员的一切权利”；另一方面，提高监察机关的相对独立性和权威性，规定中央全会每两月开会一次，开会期间除有中央委员会参加之外，中央监察委员会同样参加；中央监察委员会监督的重心是对领袖、对中央委员会及领导机关的监督。^[2]这些规定的目的是强化同级监督，解决中央监察委员会对中央委员会、政治局监督的空置问题。改革党内监督机构，加强对党的领袖及权力机关的监督也成为了中国共产党党内监督的重点。

自建党以来，中国共产党在继承马克思、恩格斯、列宁党内监督思想的基础上，结合中国国情及党自身的情况，探索改革和完善党内监督的有效途径。毛泽东阐述党纪监督思想，提出健全党的纪律体系使党内监督有章可循。从1927年的“三项纪律”到1928年的“三大纪律、六项注意”，再到1947年的“三大纪律、八项注意”，党的纪律监督为党在革命战争年代的团结统一提供了重要保障。在党内制度监督方面，毛泽东提出“健全党委制”“建立党员干部民主生活会制度”和“请示报告制度”。1948年，与黄炎培“延安窑洞对话”时，他提出“让人民来监督政府，民主才是跳出‘历史周期率’的新路”的人民监督思想。党的十一届三中全会后，邓小平多次强调“共产党要接受监督”，其关于加强党内监督的思想主要有：关于“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约”的权力制约思想；关于“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”的制度监督思想；关于“无论党内的监督和党外的监督，其关键在于发展党和国家的民主生活”的民主集中制思想；关于“要彻底解决搞特权的问题，就必须有监督制度”“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”的群众监督思想，等等。^[3]党的十三届四中全会后，江泽民针对党内出现的各种腐败现象，强调党“能不能成功解决党内监督问题，尤其是对高中级干部监督问题，是当前加强党的建设所必须解决的一个重要问题”^[4]，强调“要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度”^[5]。党的十六大后，胡锦涛提出：“建立和完善决策权、执行权和监督权既相互协调又相互制约的权力结构和运行机制”的任务^[6]，强调要把握“改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设”的基本要求^[7]。党的十八大以来，习近平站在全面从严治党的高度, 提出了一系列加强党内监督的新思想新理念新战略。他多次强调要把权力关进制度的笼子里，“要重点加强党内监督制度建设，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”^[8]，“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制”“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严”“要强化巡视监督，推动巡视纵深发展”“要用好批评与自我批评这个武器”“要抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题”等^[9]。通过梳理和总结，可以发现，中国共产党党内监督思想始终是一脉相承、一以贯之的，既要坚持中国共产党的领导，又要实行党内权力监督和制约的思想。马克思列宁主义关于无产阶级政党党内监督的思想和主张是中国共产党加强党内监督的宝贵思想资源，是十八大以来中国共产党强化党内监督工作的理论指南，对于健全党内监督制度，坚持全面从严治党、依规治党和制度治党具有重要的理论指导意义。

中国共产党强化党内监督工作既坚持马克思主义政党党内监督思想的指引，也注重发挥传统监督方式的优势，尤其是善于发挥党委巡视监督、监督专责机关的派驻监督和内设纪委监督的优势。

党内巡视监督是中国共产党在借鉴中国传统政治监督方式基础上探索建立的一种党内监督方式。它属于自上而下的监督形式，是党章赋予中共中央和省级地方党委的重要职责，针对下级党组织、领导班子、领导干部，特别是“一把手”进行监督的制度设计。巡视制度自建立之始大致经历了四个阶段：

第一，党内巡视制度的探索建立阶段。党内巡视制度萌芽于党的创立和国民革命时期。从建党初派遣党的特派员巡视指导工作，到1927年中央临时政治局扩大会议通过《最近组织问题的重要任务议决案》，明确从中央到地方应当开始建立各级党部的巡视指导制度；再到1931年5月，中央通过《中央巡视条例》要求各省各地参照条例建立自己的巡视制度，党内巡视制度正式形成。此后在土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作继续加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。^[10]革命战争年代，党内巡视工作的主要功能虽不是开展党内监督，但巡视制度为保证党的集中统一，为中国革命胜利提供了重要保障。此后由于种种复杂原因，党内巡视工作的探索一度中断。

第二，党内巡视制度的恢复阶段。改革开放新时期，巡视制度被再次提出来, 工作重心逐渐转到党内监督。1990年党的十三届六中全会首次提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”^[11]1996年，十四届中央纪委第六次全会公报强调，中央纪律检查委员会根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视。同年3月，中央纪委办公厅印发《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视干部的选派、巡视组的任务、职权、纪律和管理等方面作出具体规定。这一阶段巡视制度旨在充分发挥中央纪律检查委员会对省(部)级领导班子及其成员的监督职能作用，所派出的巡视干部从已经离开领导岗位的正部级干部及个别副部级干部中选派，且直接对中央纪委常委会负责，主要任务是了解省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员遵守党的政治纪律的情况以及廉政情况。

第三，党内巡视制度确定为党内监督制度阶段。根据党的十六大报告关于建立和完善巡视制度的工作要求，中共中央于2003年颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2004年，中央纪委、中央组织部联合制定下发《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》，对组织领导和机构设置、工作方式、巡视组的管理等作出明确规定。巡视工作的制度化和规范化得到很大提高。2007年党的十七大将巡视制度首次写入党章，并纳入党的组织制度体系。2009年7月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例(试行)》对巡视工作的机构设置、工作程序、纪律与责任作出新的规定，并将之前的中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组。由此，党内巡视制度正式确定为党内监督制度。

第四，党内巡视制度纵深发展阶段，党的十八大后，党中央强化巡视监督，从顶层设计到具体领域，从中央巡视到地方巡察，种种措施推动巡视制度向纵深发展。巡视工作以中央巡视工作方针为基本遵循，职能定位更精准，发挥政治巡视和党章赋予的政治权威作用；巡视内容聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，围绕“四个着力”发现问题、形成震慑；巡视工作严格按照《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》和其他党内法规，严格执行执纪审查的界限；巡视方式把常规巡视和专项巡视结合运用，探索实行“三个不固定”到探索开展专项巡视，从实行“一托二”模式发展到“一托三”模式，再到开始进行“回头看”；巡视范围按照地方、部门、央企、金融、事业等五个板块类型逐步推进。根据党中央“探索市县巡察、推动党内监督向基层延伸”的明确要求，各地结合实际情况，遵循“起步稳、定位准、方法活、抓手牢”的思路积极开展市县巡察工作。

党内派驻监督也属于自上而下的监督方式，实质上是党的中央和地方纪律检查委员会派出分支机构，驻在受监督部门、单位，对受监督部门、单位党委(党组)及其领导班子成员以及其下一级部门重要负责人的监督。相对于监督对象而言，党内派驻监督作为上级纪委监督触角的延伸，具有独立性和权威性，监督覆盖党内的中高层，实现对驻在部门领导班子的监督，具有不可替代性、权威性、相对独立性等特征。相比于巡视监督来说，党内派驻监督实行近距离、同时空监督，具有贴近性、长期性和及时性的特点，是党内监督常规性和长期性的权威监督，其功能主要在于通过“抓早抓小”实现预防性的日常保健作用。派驻监督变革过程与其双重领导体制变化有着紧密关系，大致经历了“领导(领导加指导)”—“双重领导”—“直接领导”—“统一管理”的过程。

其一，初步建立“领导(领导加指导)”体制阶段。早在1927年，中国共产党就已设立了中央监察委员会，但派驻监督是建国以后才逐步探索建立的。1962年，党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，指出中央监察委员会可以向国务院所属各部门派出常驻监察组，监察组直接受中央监察委员会直接领导。^[12]派驻监督便由此开始，这也是关于党内派驻监督的最早的制度性安排。“文化大革命”期间，纪检监察工作陷于瘫痪，派驻制度也不复存在。党的十二大后，派驻机构得到恢复和发展。党的十二大通过的党章规定，实行“中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”的一种“领导加指导”的双重管理模式。^[13]这是党内根本大法对派驻监督作出的权威规定。

其二，实行“双重领导”体制阶段。1993年初，监督体制开始实行变革。同年5月，中央纪委监察部印发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，规定派驻机构实行“受中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导”和“纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的管理模式。^[14]之后，随着这种“双重领导一个为主”体制弊端的出现，造成派驻监督机构监督乏力，党中央开始探索派驻监督管理体制改革。

其三，实行“直接领导”体制阶段。2001年，党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派驻机构实行统一管理”的决定^[15]，并开始逐步推行试点工作。2004年4月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部联合出台《关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，将派驻机构由原先“双重领导”改为由中央纪委监察部“直接领导”，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导。

其四，实行“统一管理”阶段。党的十八大以来，派驻监督实行重大改革。党的十八届三中全会《决定》规定“实行统一名称、统一管理”，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。2014年12月，党中央颁布《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》为派驻全覆盖确定时间表和路线图。2015年，党中央进一步细化派驻监督全覆盖具体环节，有序规范“党内监督不留死角、没有空白”。2016年1月，中共中央印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》为派驻监督全覆盖提供行动指南。按照中央部署，省级派驻监督紧跟中央要求，向派驻监督全覆盖迈进。在领导体制上，派驻机构改变原有的“双重”领导，实行由派出机构直接领导、统一管理。

内设纪委监督作为党内监督的重要形式之一，建立的历史并不长，却是党风廉政建设和反腐败斗争中最前线的监督机构。相对于巡视监督与派驻监督而言，内设纪委监督的范围主要限于本部门本单位内部，重在纪律审查和预防功能，具有可替代性、层次低和力量弱等特点。它属于同级监督和自上而下的监督形式，是党和国家中央机关各部门、省市自治区机关各部门以及国有企事业单位的党委(党组)所设置的纪委(纪检组)以及其机关党委纪委(纪检组)在本部门本单位内部的监督，主要是协助机关党委加强党风廉政建设、推进从严治党，其监督对象的层级比较低，监督机构力量比较弱，主要对处级及其以下党员干部和一般党员发挥纪律监督效能。党的十一届三中全会后，党中央重新恢复了党的各级纪律检查机构。1983年3月，中央纪律检查委员会作出《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》，决定在党和国家中央机关各部门、省市自治区和地(市)直属机关各部门、直属党委的县直机关各部门以及国有企事业单位及其下属单位，设立机关党的纪律检查委员会。^[16]1984年8月，面对基层纪检组织不健全，越级上访问题的增多，中央纪委向中央书记处提交《关于纪律检查机关组织建设几个问题的请示》的报告，督促各地、各部门及其所属系统尽快建立健全纪检机构。自此各地、各部门及其所属系统的纪检机构逐步建立起来。从党组织和党员分布看，内设纪委主要设置在机关、企业、事业单位、街道、乡镇和非公所有制经济组织等部门及其直属部门内部，协助同级党委查找本部门、本单位党内监督方面的薄弱环节，加强党风建设和组织协调反腐败工作。在领导体制方面，内设纪委受同级党委和上级纪委(纪工委)的双重领导，与同级党委是被领导与领导的关系，要经常向同级党委请示报告工作，并就党章规定范围对同级党委及其成员进行监督；与上级纪委(纪工委)是被领导与领导的关系，业务工作以上级纪委(纪工委)为主。

党的十八大以来，基于以上的理论依据和历史实践，中国共产党坚持全面从严治党，从党内监督的顶层设计入手，创新党内监督的体制机制，使党内监督的新制度、新机制、新规范在“破”与“立”中不断碰撞和完善，实现不同监督渠道、不同监督手段、不同监督方式的衔接配合，形成科学的、有效的和全面的党内监督网络，切实增强党内监督合力和实效。

巡视监督做深做细做实，利剑作用日益凸显。党内巡视监督是肩负党章权威和中央信任的政治巡视，属于中共中央和省级地方党委对党内中高层的监督。巡视基本具备监督主体的不可替代性和独立性，监督依据的充分性、监督手段的科学性、监督效果的权威性等要素，是党内监督体系中的结构创新和制度创新。现阶段，巡视具有政治性强、监督层次高、配备力量强、监督对象比较特殊、巡视时间比较充裕和监督方法多样灵活的特点。从2013年5月第一轮巡视正式启动，到2017年6月最后一轮巡视反馈结束，十八届党中央共开展12轮巡视，派出160个组次，对277个地方、单位党组织进行了巡视，如期实现了一届任期内巡视全覆盖目标。^[17]尤其是2017年7月中共中央再次修订《中国共产党巡视监督条例》，对巡视机构和人员、范围和内容、工作方式和权限等进行补充和完善，且明确巡视责任主体，把巡视责任具体化，强化巡视责任问责，进一步发挥巡视利剑作用，为全面从严治党提供制度支撑。

扎实推进派驻监督全覆盖，发挥“派”的权威性和“驻”的优越性。相比党的十八大之前，派驻监督“派”的权威和“驻”的优势更加巩固，摆脱过去“纸老虎”的角色，对重点人和重点事主动发力，精准定位，发挥“常驻不走的巡视组”作用。自党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作出推进派驻机构全覆盖的部署，派驻监督落实全面派驻的要求，中央纪委采取直接领导、统一管理、统一规划、分步实施，采取单独派驻、综合派驻的形式，向中央一级党和国家机关派驻纪检机构实现了全覆盖。依据中共中央《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，中央纪委设置了47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。^[18]这实际上深化了派驻监督职能，不再承担驻在部门日常相关的工作和其他业务工作，聚焦执纪监督问责，把党章对纪委的职责定位真正通过派驻机构体现出来。尤其是《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》颁布实施后，派驻机构的职责定位更加明晰，深化“三转”，运用好监督执纪“四种形态”，把监督的触角延伸到前端；同时紧盯驻在部门领导班子在思想、政治上存在的问题，抓好这一“关键少数”。随着中央层面派驻监督的持续深入，省级层面派驻监督也有序拉开序幕。

党的纪律检查机关作为党内监督的专门机关，其职责就是对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督，及依照相关规定对违纪违法党组织和党员给予党纪政纪处分。但是，随着形势的发展变化，纪委在监督执纪方面出现了诸多问题。监督权威弱化，监督理念淡漠，监督越位、错位、缺位、失位等现象普遍存在，执纪理念弱化，执纪方式单一，执纪行为不规范等问题屡见不鲜。为了破解这些难题，党中央从党风廉政建设和反腐败的形势判断出发，在十八届中央纪委三次全会上向党的纪检监察机关提出明确要求，要求“深化转职能、转方式、转作风，用铁的纪律打造纪检监察队伍。”“三转”就是要往监督执纪问责上转。监督执纪是纪检监察机关的专责，问责是推动监督执纪的落实。为深入推进“三转”落实，王岐山于2015年9月26日在福建调研时提出“把纪律和规矩挺在前面，把握运用监督执纪‘四种形态’，以严明的纪律推进全面从严治党。”^[19]把握监督执纪“四种形态”是纪检机关执纪方式的创新，做到既要保持高压反腐态势，又注重抓早抓小；也是党内监督工作的有效形式，推动党内监督工作做严、做细、做深、做实。监督执纪“四种形态”针对党员干部违纪行为，给出了四种不同的违纪处罚方式，明确了由轻到重的量纪标准，既减少腐败存量也遏制腐败增量，处理好“树木”和“森林”的关系。

2016年10月，党的十八届六中全会审议通过《党内监督条例》。《党内监督条例》是党的十八届六中全会审议通过的又一部新形势下规范党内监督工作的重要党内法规，在党内监督制度体系中处于基础性地位，为新形势下全面规范党内监督工作提供了法理基础和基本遵循。作为一部新的党内监督法规，《党内监督条例》确立新的党内监督原则，要求各监督主体深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局开展党内监督；划定党内监督主体及其职责，细化了各级党委(党组)、党的各级纪律检查委员会和党员的具体监督职责，新增了党的中央组织和党的基层组织这两类主体；明确党的领导机关和领导干部为重点监督对象，更加着眼于对高级干部的监督，尤其强调党内监督要从中央委员会做起。《党内监督条例》健全细化监督制度，把党内监督与问责制度的有效结合，形成有权必有责、有责要担当，用权必担责、用权受监督、失责必追究的制度安排。《党内监督条例》构建形成党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪委专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系，把各监督主体的监督作用都发挥出来，织密党内监督之网。

为贯彻落实党的十八届六中全会精神，深化政治巡视，进一步发挥巡视监督的利剑作用，2017年7月1日，党中央决定修改《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《巡视工作条例》)。新的《巡视工作条例》坚持问题导向，定位更加精准，指向更加聚焦，操作更具针对性。新的《巡视工作条例》深化政治巡视，把坚持党的领导作为根本目的，把“四个意识”作为政治标杆，把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务，把贯彻“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念作为基本政治要求；明确政治巡视目标，提出“严肃党内政治生活，净化党内政治生态”；扫除监督盲区，改进中央和省区市巡视制度，建立市县巡察制度，完善巡视工作网络格局；结合巡视实践中发现的问题，深化巡视内容，增补相关具体要求，提高条例的针对性和操作性；创新巡视方式方法，坚持常规巡视和专项巡视，灵活运用多种监督方式。同年9月，为进一步推动巡视工作向纵深发展，党中央出台“一规定三规则”^①作为新修改的《中国共产党巡视工作条例》的配套制度。“一规定三规则”落实中央巡视工作方针和政治巡视要求，全面总结归纳十八届中央巡视工作实践创新成果和成功经验，是全面从严治党的制度利器。

通过以上分析，可以发现：党的十八大以来，党中央通过统筹协调党内各监督力量，逐步构建一个横向到边、纵向到底、严谨周密的党内监督网络，实现党内监督的全覆盖，简要如图 1所示。

图 1

图 1 中共十八大以来党内监督新格局

在自上而下监督方面，首先，通过巡视监督发力。党的十八大以来，为规范巡视工作，党中央建立中央、省(区、市)及县(市、区、旗)三级巡视巡察制度。中央一级巡视组指向负责对中央一级、省(区、市)一级及中管国有企事业单位等部门的政治巡视。各省(区、市)级巡视组指向完成对所辖市(地、州)一级、省(区、市)管国有企事业单位及县级党委机关等部门的巡视监督。县(市、区、旗)党委建立巡察制度，对所管理的党组织进行巡察监督。实践证明，巡视和巡察“组合拳”是有效管用的，推动全面从严治党向基层延伸，初步打通党组织的“神经末梢”，推动形成中央巡视、省(区、市)和中央单位巡视、市县巡察工作“横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋”的战略格局。其次，创新派驻监督形式。派驻监督主要设立中央和省(区、市)级两个层面，并向市(地、州)、县(区、旗)级延伸。中央纪委负责完成对中央国家机关各部委一级等机关的派驻监督，各省(区、市)级纪委负责完成对所辖省(区、市)一级党政机关、各部门、省(区、市)管理的国有企事业单位等机关的派驻监督。实践证明，从2014年12月中央纪委设立7家派驻机构，到2016年1月设立47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，有效地发挥了党内监督“前哨”作用。

在同级监督方面，注重发挥各级纪律检查委员会的监督执纪问责职能。随着巡视监督、派驻监督的纵向推进，党的十八大以来，中央全面把握纪检监察工作思路，深入推进“三转”，真正把发力点聚焦到纪委监督执纪问责上来。2016年，中央和各省市着手对直属部、委、办、局等机关的内设纪委机构进行优化调整，统筹推进纪律检查体制改革工作。从目前纪检改革推进形势看，部门内设纪委作为党风廉政建设最前沿的“观察哨”，今后必将进一步强化监督执纪问责，坚持纪严于法、纪在法前，让失责必问成为常态。

在自下而上监督方面，《党内监督条例》强调发挥党的基层组织日常监督和党员民主监督作用。注重发挥党的基层组织严格党的组织生活，开展批评和自我批评，监督党员切实履行义务，对党的工作和党的领导干部提出批评和意见的权利，以及发现党员、干部违反纪律问题及时向上级党组织报告的职责。鼓励广大党员加强对党的领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众意见和诉求，在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题，在民主评议会上敢于触及矛盾问题、指出缺点错误，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违纪违法的事实的责任和义务。

从图 1可以看出，党中央统筹协同党内各类监督力量，注重党内监督和党外监督相结合，强化自上而下监督，注重同级监督，推动自下而上监督。这样，党内监督既有专职“点”的监督，也有交叉“线”的监督。^②“点”“线”相互交织逐步形成上下贯通、纵横交错，全覆盖、全时段和全层级的动态监督之网，从而构成合力“面”的完整动态的党内监督全覆盖格局。在这里党内监督的全覆盖不是简单“机构”的全覆盖，也不是局限在某一个层面的全覆盖，更不是局限在某一级别的全覆盖；而是构建一个相对独立、精简高效、运作机制健全、调控能力强劲的科学监督体系，发挥党内各种监督力量的整体合力，实现对整个党的全方位、全时段监督。

应当说，党内监督网络的叠加效应真正体现了党内监督震慑效应、校正效应和惩治效应齐发力的特点。在目前党内监督制度设计已经形成了叠加的网络格局下，如何统筹协同党内各类监督力量，形成党内监督合力，发挥党内监督网络的叠加效应？更是成为纪律检查体制机制改革实践所必须解决的现实课题。

一般来说，一个地方在一定时间内的政治生态是相对稳定的，往往很难通过短期高压反腐在短时间内加以根本改变。根据党的十八大以来的中共中央文件和习近平总书记关于党内监督的系列重要讲话精神，以及《党内监督条例》总体设计，真正改变一个地方党内监督的广度和深度的策略在于构建全方位的党内监督网络，稳固发挥党内各监督制度的叠加效应，需要从以下方面着力、发力。

第一，发挥党内巡视监督的利剑功能，防止出现震慑遏制效应随着时间推移而弱化的问题。巡视工作必须严格贯彻执行《巡视工作条例》，创新方式方法，进一步扩大覆盖面，强化巡视的震慑遏制效果。为此，中央巡视组要把思想统一到中央的要求上来，对照“四个全面”“四个意识”发现被巡视党组织存在的差距；中央巡视组要坚定正确的政治方向，深化政治巡视，提高思想政治水平和把握政策的能力；学好党章党规党纪，着力发现在严明党的政治纪律和政治规矩、组织纪律、工作纪律，以及廉洁纪律存在的突出问题。巡视监督要增强力量、提高频次、扩大范围，实现一届任期内巡视监督全覆盖的目标，必须创新组织制度和方式方法，全面开展专项巡视。抓住巡视要害，在“专”上下狠功夫。针对不同巡视对象，要把握共性、突出个性，精准发现、定点突破，对照被巡视单位党组织的工作总结和具体措施是否真正落实。巡视监督要常杀“回马枪”，要对已巡视过的地方或部门检查整改落实情况，重点检查该发现的问题有没有遗漏和巡视整改落实情况，强化震慑、不敢的氛围。巡视工作要把纪委、纪检组摆进来，检查纪委、纪检组是否发挥监督“探头”作用。省级巡视要充实力量、扩大范围，加强对下级党委的巡视，尤其紧盯“一把手”和领导班子成员，向着实现全覆盖的目标迈进。

第二，发挥党内派驻监督的权威优势，防止出现派驻监督威力失效的问题。理顺派出机关与派驻机构、驻在部门之间的关系，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。派驻工作必须认真贯彻《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，坚持统筹兼顾、循序渐进、内涵发展，实现对中央一级党和国家机关的全面派驻，使党内监督不留死角、没有空白。要转变方式方法，探索归口派驻，纪检组吃一家饭，管若干家的事。健全派驻机构负责人与驻在部门领导班子成员廉政谈话、约谈、问责制度，强化对党风廉政建设中该发现没有发现问题的失职问责，及发现问题匿情不报、不处理的渎职问责。省区市级要加强派驻机构建设，要扭转思维惯性，立足于“常驻不走的巡视组”这一定位，突出问题导向，探索派驻机构管理新方式。市(地、州)级派驻监督要探索将监督力量向基层延伸的有效途径，逐步实现全面派驻。

第三，强化部门内设纪委(纪检组)监督执纪问责职能，防止出现惩治腐败政策层层松动、监督力量层层消融的“冰棍”现象。部门内设纪委作为部门内设监督的重要主体，在党内监督中发挥着重要作用。要提高部门内设纪委监督的实效性，必须保证内设纪委监督的相对独立性和权威性，纪委要找准职责定位、方式创新、作风转变，完善部门内设纪检工作机制，聚焦监督执纪问责，运用好监督执纪“四种形态”，破解内部纪委监督陷入“虚置”的困境。破解问责传导弱化的问题，这就要求内设纪委提高思想政治水准和把握政策能力，加强执纪责任和力度；落实基层党组织的全面从严治党责任，重点整治和查处侵害基层群众利益的不正之风和腐败问题。内设纪委作为下级监督的重要部门，越往后执纪越严。一方面，要加强自身队伍建设，打造忠诚干净有担当的纪检监察队伍，配合地方党委选人用人工作，发挥干部监督机构作用；另一方面，加强监督检查，深挖细查执纪审查中发现的问题线索，实现惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果。

注释：

① “一规定三规则”：指中央办公厅印发的《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》，中央巡视工作领导小组及其办公室印发的《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》和《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》。

② 所谓“点”的监督是党内各监督机构自身所形成的独立监督网。所谓“线”的监督是党内监督体系内部各监督机构之间相互联系、作用所形成的外部监督网。事实上，图 1仅是着重阐明了巡视监督、派驻监督和内设纪委监督在纵横层面的互动关系。当把党内各类监督机构及其上、下级机构之间的关系和国家监督体系全都考虑进去，那么监督网络更为复杂。