20世纪80年代以后，西方政府进入了一个以新公共管理为旗号的改革时代，以多学科交叉(特别是用经济学理论)来分析公共行政问题的公共行政理论层出不穷。这些新的公共行政理论包括德鲁克的经验主义管理理论，奥斯特罗姆的民主行政理论，卡斯特的系统权变行政组织理论，布坎南的公共选择与政府理论，诺斯的制度、国家与政府职能理论，罗茨的政策网络理论，萨瓦斯的民营化理论，福克斯和米勒的后现代公共行政话语理论，奥斯本的政府再造理论，登哈特的新公共服务理论，希克斯的整体性治理理论以及登力维的数字时代的治理理论。也因此，20世纪80年代成为古典与当代公共行政理论的“分界点”。^[1]263-496

但是，以上各种理论只是当代公共行政理论(特别是当代政府改革理论)的一部分，如有学者认为斯蒂芬·戈德史密斯根据网络管理能力与公私合作程度高低这一二维坐标提出的“网络化治理理论”^[2]代表着政府的未来^[3]。与此同时，只将这些理论归结为用经济学理论来分析公共行政问题也“可圈可点”，尤其凸显在人文假设方面(正如新公共服务理论指出的)。此外，有研究认为当前政府的作用与发挥作用的手段成为一个重要研究领域。^[1]283-496现有行政理论派别林立，却没有一项系统的对比、分析、解释直至解决它们差异的研究。对此，本研究从梳理各种当代公共行政理论的差异出发，分析其原因，最后提出一套新的、可供参考的改革政府的行政理论及其体系。

不同理论学派有自身的理论体系及其观点，主要表现在理论基础、行政目标、行政理念、行政主体、行政方式这四个方面。

虽然有学者认为当代各种行政理论的显著特点就是应用经济学理论得出^[1]263-496，其实不然。在以上各种当代公共行政理论中，德鲁克的经验主义管理理论、布坎南的公共选择与政府理论、萨瓦斯的民营化理论、奥斯本的政府再造理论等都可视为以经济学理论为基础研究得出的理论，即认为与私营部门一样，公共部门的管理及其理论基础也是以市场竞争为核心的公共选择理论、委托-代理理论、交易成本理论与私营部门管理理论，以便激励公共部门及其雇员以最小的行政成本获取最大的服务供给。在实际的行政过程中，大多政府与私营部门满足外部公共产品与服务供给的过程也是相同的。^[4]22-232与以经济学理论为基础的认识观不同，登哈特夫妇提出的新公共服务理论重视公民权、公共精神及培育公民社会，它以民主公民权、社区与公民社会、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政为理论基础。^[5]7-32文森特·奥斯特罗姆等提出的民主行政理论中的多中心治理与自治理论^[6]与新公共服务理论的理论基础本质相同，是实现公民权与公共精神的一种具体可行路径。再者，电子治理(或称之为“数字治理”)被称为是第二轮管理主义思潮在公共部门中的改革，或作为发端于20世纪80年代公共管理改革的另一个发展阶段^[4]，但它们的理论基础并非是“制度”决定行动，而是由“技术”变革组织及其行政体制(即“制度决定论”)^[7]。为方便研究，笔者将以经济学为理论基础的各种当代公共行政理论归入新公共管理理论体系(学界常用概念)；将以民主公民权为理论基础的新公共服务理论、民主行政理论归入新公共服务理论体系；将电子化政府、数字政府、网络化政府归入数字行政理论体系。

众所周知，新公共管理理论体系以提升“行政效率”为中心，主张通过掌舵而非划桨、授权而非直接服务、削减繁琐的办事程序而非照章办事、按照效果而不是投入拨款、满足顾客需要而非政治需要、讲究收益而非浪费、事先预防而非事后治疗、参与与协作而非等级森严^[8]1-264的企业家型政府来提供公共服务。与之不同，新公共服务理论体系旨在实现民主公民权与培育公民社会。正如登哈特夫妇指出：“政府官员采取企业家的行为方式和思维方式将导致一种十分狭隘的目的观……做一个积极主动的公民就是目的。”^[5]7-32再者，佩里·希克斯提出的通过整合公共部门内部、公共部门与其他各种利益主体之间的目标与手段以强化行政效能的整体治理理论，登力维提出的通过“将政府机构转变为一个网站”及其无纸化运作获取清洁、环保、生态等效能的数字治理理论^[1]263-496，都有助于获得行政生态目标(集中体现在效益、效能方面)。

为实现拟定的不同目标，各种当代公共行政理论的行政理念也不相同。新公共管理理论借鉴企业具有激励雇员，提升服务质量的“顾客”理念，将政府服务的对象视为具有“上帝”一样地位的“顾客”，以强化政府机构及其雇员为公众服务的理念。与之不同，新公共服务理论认为政府面对的是具有共同利益与共同目的的公民而非私利的个人，正如其批评道：“公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集”。进而，文森特等提出的多中心治理理论走得更远，它既摈弃政府“单中心”行政的理念，又纳入了“自组织治理”思想。再者，数字治理理论体系都批判新公共管理理论导致的行政机构及其流程的“破碎化”的问题，因而需要通过目标与工具相互助益的整体行政理念来“治疗”。^[1]263-496

不同的理论基础、行政目标与行政理念必然拥有不同的行政主体及其方式。新公共管理理论主张借鉴企业成功的管理经验，通过分权的方式将过去科层制政府排除在外的下属机构及其雇员以及外部社会力量纳入公共行政的过程中，由此，政府的行政主体不再局限于传统的纯粹的以公共利益为导向、等级森严、存在最佳工作方式、通过职业官僚队伍提供服务、政治中立、终身任职并无需为工作结果承担个人责任的科层制政府组织及其人员，而是包括政府、政府内部下属机构及其雇员，外部企业、社区以及广泛的第三部门。与行政主体的多样化相对应，政府行政方式包括在其监管下的分权、授权、外包等。与新公共管理理论不同，新公共服务理论与民主行政理论等主张采取平等合作的组织结构，主张在政府组织的内部与外部共同享有领导权。因此，新公共服务理论的主体还支持除政府权力中心之外的其他权力中心的存在，并认为这些权力中心及其与政府的伙伴关系都可作为公共行政的主体--这也就将满足某些涉及自身利益的共同需求或者处理某些涉及自身利益的公共事务的自主组织网络及其行政方式纳入行政主体及其行政方式。此外，支持“技术”是“变量”的数字治理理论将以互联网为核心的网络软硬件技术纳入行政主体及其行政方式之中，这突显在公共行政过程中“技术”可以替代政府机构及其行政方式。

政府内外部力量与网络软硬件技术是再造政府的三种思路。通过“人”再造组织必须面对公共行政中人性的复杂面：道格拉斯·麦克格雷研究得到的“X理论”与“Y理论”同样适合公共行政人员。“X理论”假设组织中的大多数人天生不喜欢工作，并在可能的情况下回避工作；组织为了制止他们回避工作，必须使用强制、控制、命令、惩罚的方法促使他们执行命令，努力实现组织事先拟定的目标；一般人愿受人指挥、希望避免负责，只有相对较小的野心，最希望得到保障。因而，组织管理者需要采取偏向满足生理和安全需求的动机战略，通过金钱、休假和健康保险津贴来激励工作人员发奋工作。“Y理论”与“X理论”对立，它假设组织中的个人在工作中付出体力和脑力的努力，就像游戏和休息一样自然；外部控制和惩罚的威胁并不是个人努力实现组织目标的惟一手段，个人将通过自我指挥和自我控制来实现所承诺的目标；承诺为目标服务源于目标激励而不只是物质激励；一般人在恰当条件下会主动寻求责任；个人会主动利用较高程度的想象力、才能和创造力来解决组织问题。因而，管理者需要整合集体与个人目标，“创造条件，来使组织成员能够通过把自己的努力倾向企业的成功而最好地实现他们自己的目标”^[9]。进而，同时具有社会属性与个人属性、具有共同目标与私人目标的个人也都拥有个人的行动自由空间，可自主选择符合自身意愿与利益的行动策略，因而具有“复杂人”特性；与之相对应，作为管理者，也要根据这些人性面提供相应的对策。与之不同，网络软硬件技术不仅可以替代科层制政府组织中的机构、雇员及其工作流，还可以不偏不倚地为服务相对人提供服务并强化其责任心，因而具有再造政府的革命性作用。

新公共管理理论源于20世纪80年代以来世界范围内发生的“极为特殊”的、针对早期工业时代官僚行政弊端(即政治控制、权力集中、削弱自由、剥夺政治意愿等问题)的政府改革运动，并由此借鉴同是管理且运作更为高效的企业的成功经验来再造组织机构及其运作流程--即导入经济学理论，更讲究公共行政的结果而非过程、更重视责任而非规避责任，更关心管理而非行政。^[4]22-232针对新公共管理理论行政理念、制度安排及其行政行为偏离行政的公共性问题--集中表现在主要的理论基础和认识论基础、普遍理性与相关的人类行为模式、公共利益的概念、公务员的回应对象、政府的角色、实现政策目标的机制、负责任的方法、行政裁量权、采取的组织机构、行政官员和公务员的假定动机基础九个方面，因而提出公共行政是以“服务”为导向的而非以“顾客”为导向的行政。^[5]7-32此外，以网络软硬件技术为支撑的数字治理理论与整体性治理理论都是针对20世纪80年代应用新公共管理理论在政府部门中造成的项目与行政任务分割、行政机构重置重叠的“破碎化”问题。然而，“破碎化”问题并不能掩盖新公共管理理论在改革政府方面发挥的重要作用，因而其依旧是当前改革政府的主流理论。^[1]263-496

以上人性面的分析从根本上解释了不同行政行为的来源，而学者们的认知差异是当代各种行政理论存在差异的直接原因。虽然新公共管理理论与新公共服务理论存在许多不同观点，但它们所提出的理论在本质上相同，主要包括：第一，不仅主张通过内外部构建的合作伙伴关系来行使公共权力，而且新公共管理理论提出的通过契约方式“让服务的对象自身拥有各项公共行政计划及公共行政权力”的观点，是奥斯特罗姆提出的民主行政理论的集中体现；也与新公共服务理论提出的实现民主公民权、实现公民与政府平等对话等观点本质相同。而且，奥斯本也自出：“私有化只是答案之一，但不是惟一答案”，只是寄希望于通过“有活力的、强大的和非常活跃的政府的治理”得到“圆满的结果、获得高效率、做到公平和负责任”。^[8]1-264此外，与新公共管理理论、新公共服务理论一样，以网络软硬件技术为支撑的数字治理也是为了满足公共需求及实现公共利益最大化。总之，从不同角度看待公共行政行为的动机，可提出不同行政理论。

虽然认知公共行政的诸因素及其可选择的行政方式不同，但当代各种公共行政理论致力于实现公共利益及整体行政观的本质相同。如果从获取更好更多的行政目标(即满足公共需求)来说，不同行政理论的本质都向着“全盘的、整体的”行政理念与行政行为方向发展，通过各种可供选择的理念与行政方案来实现公共利益最大化这一目标。就理论基础而言，从经济学理论或民主公民权理论出发得到的理论，都是以满足公共需求与公共利益为目的的个人理性与集体理性相冲突的两种“衍生物”。就行政目标而言，当代公共行政目标的发展趋势已不再局限于效率目标，而关乎效率目标(投入-产出比高)、效能目标(政府内外部行政主体的目标与所应用的多种行政工具的功能相互增强^[10])与效益目标(避免负外部性，增加人力资源、社会资本等正外部性)等多种目标。就行政主体与行政方式而言，新公共管理理论提出导入企业家精神及其管理方式方法来激励行政主体提高产出数量与质量；在此基础上，新公共服务理论体系则将社会组织与公众视为与政府具有平等地位的行政主体，认为他们在约定成俗的集体行动框架下能自行提供服务；与以人为行政主体再造科层制政府的思路相同，作为为人类赋能、具有自动化与智能化功能的网络软硬件技术也可以替代组织机构及其雇员，成为变革组织及其运作流程的决定性力量。因此，与其说各种当代公共行政理论日益分离，倒不如说是朝着实现以公共利益为目标的“总体行政观”或“整体行政观”方向发展。

基于20实际80年代以来组织内部力量、组织外部力量以及网络软硬件技术日益成为变革组织及其制度的决定性力量，并推动公民需求与公共服务“一体化”，本研究提出公共需求与服务供给的无缝隙^[11]4-11行政理论，作为改革当前与未来政府的理论范式。并将其理论体系概括为以公益理论为基础，寻求综合性行政目标，以整体行政理念为导向，在整体行政框架下通过可供选择的行政主体与方式来满足公共需求。

无论是以经济学理论，还是以民主行政理论，抑或是技术决定论为理论基础，它们都是以共同利益为核心的公益理论，即认为满足公共需求、承担公共事务的当前与未来的行政主体应该以满足公共需求与共同利益为导向的。公益理论客观正视公共行政机构中的“懒惰的”“自我实现的”以及在不同情境下做出策略性选择的人性面，通过针对具体的行政情境预知公共行政机构及其雇员可能采取偏离公共精神与公共利益的行政行为，并通过一系列“惩恶扬善”的制度安排来推动公共利益目标的实现。例如：对教育水平高、公民社会发达的地区以及负责任、积极能动的行政主体，公共行政的决策者应该以“Y理论”为指导，倡导承担公共责任的行政主体主动与各种利益主体平等对话，实现公共利益最大化；对欠发达、行政控制文化浓厚的地区，公共行政的决策者应该以“X理论”为指导，应用“胡萝卜加大棒”的制度规制公共行政主体的行为。再者，值得注意的是，几乎所有公共行政主体都拥有“X理论”与“Y理论”两种人性假设，且他们往往根据所面对的具体行政环境变更行政行为以满足自身利益，因此，政府应该以以“X理论”作为制定公共政策的底线，经常用“Y理论”指导公共政策的制定及公共行政过程。此外，技术也是满足公共需求与公共利益的“第一生产力”。与通过制度安排将内外部有机力量纳入公共行政主体一样，公共行政的决策者还要视技术为变革公共行政机构及其行政体制的一个“自变量”或“调节变量”。

未来公共行政理论应该以综合的效率、效能、效益等为目标。通过以上分析当代各类公共行政理论冲突的原因，可以发现它们正在向更加系统的、综合的行政目标发展。本研究认为，当下与未来的公共行政决策者不能忽视新公共管理提出的质量、效率、种类、用户化、便利、及时等行政效率目标^[11]4-11，也不能忽视通过政府内外部机构之间目标与工具的相互助益的行政效能的目标，还必须致力于追求公共行政组织内部工作人员的工作满意度、民主公民权、培育公共精神与公民社会、低碳环保、整个行政系统运作良好以及产出最大化等效益目标。值得注意的是，拟定诸多的公共行政目标必然存在其中的某些目标相互冲突的情况，本研究认为应该以获取整体效益的最大化为目标，即要对公共行政致力于追求的所有目标进行筛选与排序，或者根据具体的行政现实优先选择一项或少数几项目标为主、其他目标为次，或者通过给各种目标的重要性“赋权”以计算得出最佳的行政目标组合。此外，还要权衡各种行政目标的长期效益，如“与注重实体行政服务中心相比，为实现满足顾客服务效率、生态环保等多种目标，中国当前应该着眼长远发展，着重电子政府或数字政府工程的建设”^[12]26-30。

在大工业的时代，专业化、职业的官僚队伍可以防止人格化的、传统的、松散的、同类的、特殊的“前现代官僚制”^[4]22-232，并提高公共行政的效率。进而，以顾客为导向的公共行政理念则有利于“去除”官僚制政府封闭、僵化的行政理念。再者，在满足行政效率的基础上，以公民为导向的公共行政理念还有助于公民获得民主公民权、参与公共行政；与此同时，具有强大“连接”功能的电子行政理论则将行政主体与行政对象置于一个“无缝对接”的“虚拟地球村”之中。由此可见，应用管理的、服务的、电子的行政理念并非在以公共利益为导向的理念上增加了什么，其本质区别在于通过更多更好的行政方案实现了效率、效益与效能等公共利益目标。而且，新近的民主公民权概念以及公民直接行使公民权的行为并不是新鲜事物，早在文艺复兴时期就有，当时的卢梭在《社会契约论》就指出：“一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是频临毁灭了”。并指出：“在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做。”^[13]归纳长久以来的公共行政的脉络，可以看到一系列表面循环往复但已发生“质变”的行政理念，即“分散(20世纪30年代以前公共行政一盘散沙，公民难以保护自己)-集中(成立专业的代表民意、专业行政的组织机构)-分散(通过具有参与行政能力或自主行政能力的公民分享或拥有行政权力)-集中(通过各种利益相关行政主体目标与所应用工具的相互增强来实现公共行政的‘整体化’)”。因此，当下与未来无缝隙行政的理念必然还是致力于追求不同行政主体的目标与所应用的工具相互增强的“整体”行政理念。

“整体行政观”需要多种可供选择的行政主体与行政方式作支撑。就行政主体而言，新公共管理理论认为，应该包括政府、企业与广泛的第三部门--正如奥斯本指出的“公共部门最适合政策管理和实现公平的领域，私营部门在追求效率的领域有上佳表现，第三部门在不太能产生利润的领域表现出优势”^[14]；在此基础上，新公共服务理论体系则认为还包括服务对象自身，即自组织网络。数字治理研究者认为，网络软硬件技术也是可供选择的行政主体。此外，组织的与技术的相互交叉，又形成了整体行政视角下多种混合行政主体。就行政方式而言，与不同的行政主体相对应，它们也可分为单类组织的(政府机构、企业组织、第三部门以及这三者交叉的行政主体)或技术的(计算机互联网的、通讯网的、其他技术的以及以上各类技术的结合体)以及在二者结合基础上的混合主体(如时下兴起的行政服务中心“前台-后台”电子审批行政方式^[12]26-30)。

20世纪80年代以来，“极为特殊”的政府改革催生得到新公共管理理论、新公共服务理论、数字治理理论。新公共管理理论是以经济学理论为基础、以满足顾客需求的效率为目标、以顾客为导向，主张应用企业家管理方式再造政府。新公共服务理论以民主理论为基础、以满足民主公民权为目标、以公民为导向的，主张政府与公民共同行政。数字治理理论是以技术决定论为理论基础，充分应用网络软硬件技术再造政府组织及其运作流的理论。不同理论有其出发点与侧重点。在对比、分析当代各种公共行政理论及其观点差异性的基础上，本研究归纳得到一种新的公共行政理论--无缝隙公共行政理论，即以实现服务需求与行政供给“无缝对接”的公益理论为基础，以多样的、排序择优的效率、效能与效益等为目标，以整体的行政理念为导向，以可供选择的内部组织、外部力量、网络软硬件技术以及各种混合物为行政主体，以可供选择的政府的、企业的、第三部门的、网络软硬件技术的以及它们混合的作为行政方式。“条条大路通罗马”，本研究为公民需求与行政主体之间提供了“条条大道”，希望可供不同国家与地区的不同治理者选用。当然，本研究还是一项理论探讨，有待通过实践检验。