一、引言

2015年3月，李克强总理在政府工作报告中首次提出全面推进“互联网+”行动计划，网络化、信息化、数字化既是各级政府、公共部门的行动目标, 也是发展战略。公共部门是被国家授予公共权力，管理社会公共事务，配置公共资源，提供公共服务、公共产品和公共管理，以社会的公共利益为目标的社会组织^[1]，应当顺应时代发展潮流，抓住机遇，积极运用信息通讯技术，创新互联网思维，改造业务流程, 提高公共服务水平, 改善绩效。“互联网+”背景下公共部门信息管理可划分为外部管理与内部管理两个部分。外部管理包括对外信息发布系统，如政务信息公开(公告公示、部门动态)、新闻报道、公共服务、业务服务；内部管理主要包括公共部门内部的公文办公自动化(Office Automation，OA)系统、人事、财务管理系统。其中，公文办公自动化系统是公共部门各项业务开展的基础，体现公共部门内部正式沟通，支撑着管理体系中信息与决策的运转，维护公共部门的权力运行, 明确部门及岗位责任。因此，高效、优质的公文办公自动化系统既是公共部门信息管理的追求目标，也是实现“互联网+”行动的关键步骤。

目前，学界针对公文办公自动化展开了许多讨论，多集中在软硬件建设、技术与服务、制度建设三个方面。但是仍然在如下两方面有所欠缺：其一，缺乏对公文办公自动化系统的流程、功能、创新机制进行深入讨论；其次，对于中国公共部门公文办公自动化的现状及特点梳理及分析不足，因而缺乏能够切实推动公文办公自动化发展的有效建议。根据学者陈振明的分类，由政府投资的高等院校、科研机构是公共部门的重要类型，且高等院校较政府部门更具有制度灵活性与技术创新优势，故而研究高等院校的公文办公自动化过程，对政府、公共部门皆具有示范和借鉴作用。^[2]因此，文章从公文办公自动化的内涵与意义入手，突出公共部门属性，以高等院校——北京航空航天大学(以下简称“北航”)公文办公自动化建设情况为案例，分析公共部门公文办公自动化流程、功能与现状，进而探析如何推进公共部门公文办公自动化系统的创新管理。

二、公共部门公文办公自动化的概念界定与实施意义

所谓办公自动化, 美国麻省理工学院教授季斯曼(Zismen)认为：采用计算机、通讯技术、系统科学及行为科学等方法，将其应用在那些传统的、数据处理技术庞大, 且结构不明确的包括非数值型信息的办公事务上。^[3]1985年，中国召开了第一次办公自动化规划讨论会，与会专家认为“办公自动化是利用先进的科学技术，使一部分办公业务活动物化于除人以外的各种办公设备中，由这些现代化设备与人构成服务于办公业务的人机信息处理系统”。而公共部门办公自动化是公共部门为了最大限度提高办公效率和质量，提升决策能力和科学化水平，利用现代的电子信息技术和办公自动化设备，辅助管理人员进行办公事务的智能化处理，实现信息技术与人力资源的充分融合。^[4]公文处理是政府机关和企事业单位日常工作的重要组成部分，是机关部门行使职权、开展工作的重要手段，实现公文办公自动化是提高各职能部门办公效率和优化组织管理的重要途径。结合以往办公自动化概念以及公共部门公文管理的特点，文章将公共部门公文办公自动化界定为公共部门管理人员依托信息处理系统即办公自动化系统，来实现公文业务流程的信息化处理，以期实现公文处理的快捷化、精准化、智能化的管理过程。

中国的公文办公自动化建设始于19世纪80年代，发展至今经历了三个阶段：第一个阶段为引入阶段，即通过引进办公自动化软硬件设备，实现了单机文字处理、表单制作等简单功能的辅助办公环境建设；第二个层次为发展阶段，即利用小型局域网，建成规模式、部门交互式的简单事务办公处理系统；第三阶段为成熟阶段，能够自主开发建设信息综合管理系统，将事务性工作与管理信息融合一体化，实现公文办公自动化的内外信息合并的规模效应。^[5]

对于公共部门而言，公文办公自动化具有重要的实施意义：首先，有利于规范公共部门工作流程。在实际工作中常会出现经验办文，大量带病公文严重影响了部门之间的有效交流，从而降低办事效率。公文办公自动化系统强调“程序控制”，保证公文从拟制、审核、校对、印发等环节严格按公文管理规范和流程进行。对问题公文的流转和管理在中间环节可以做到及时发现，明晰责任，强制其按照规范修改。

其次，有利于跨部门之间协同化办公。近年来公共部门一直强调“简化办事流程，鼓励部门间协同办公”，提倡利用信息技术手段打造“智慧管理”。公文办公自动化改变了传统公文的管理方式，将沟通、服务、管理职能同时转移到线上进行，从而能有效确保部门之间交互工作顺利开展，再加上公文办公自动化建设中具备的定制化功能，可以实现多部门线上同步办公，极大降低了劳动成本，提高了公文拟制和流转速度，节省办公时间。

再次，有利于提高公共部门管理服务水平。通过建立与完善公文办公自动化系统，可以实现公共部门之间最大范围内的信息共享，有效提高公共部门的管理效能。使原来繁琐零碎的公文处于整齐划一的系统中，便于办公人员的查找和使用，同时该系统可以根据公文事项的紧急程度和重要性对其进行排序，提醒和监督相关部门及人员及时办理。将工作人员从大量繁琐事务中解放出来，有更多精力和时间去吸纳内外需求，调整业务模块和流程，增强办事效率，提高群众对公共部门办事的满意度。

最后，公文办公自动化有利于提高科学决策水平。通过提高公文管理的自动化水平，公共部门领导可以方便快捷的查询、了解、分析决策信息，又能将接收到的上级指令及时传达给下级部门人员，确保科学决策沟通，传递渠道畅通。

三、中国公共部门公文办公自动化的现存问题

伴随网络技术的快速发展与“互联网+”概念的提出，公文办公自动化建设也随之进入新的阶段，即满足国家、社会、部门的需求，建设决策支持型的新型公文办公自动化系统。^[6]经过数十年的发展，目前，中国大多数公共部门已建成了以电子公文为主的OA办公自动化系统，且经过几次升级改造，各级领导与办公人员都已熟练掌握办公自动化系统，享受到“无纸化工作”带来的便利。但由于公共部门的特殊属性、工作人员素质参差不齐等客观因素的存在，公文办公自动化系统仍存在如下问题：

(一) 公文办公自动化系统内外建设断层

公文办公自动化系统是为了实现整体管理目标而在不同部门、不同人员间使用定制化的工作流程满足管理诉求并以电子公文的形式提交流转的过程，由于部门和人员业务领域的不同所以公文办公自动化系统必须以分工协作的流程定制为基础。然而目前很多公共部门内部分别建立了综合办公自动化系统、人事管理系统、财务管理系统、科研成果管理平台、档案管理系统等分类信息系统，在系统建设上不考虑与其他部门的信息联通、协同办公，形成了小范围内的微循环，公文信息的流转形成了封闭的信息孤岛，难以实现信息资源共享，如此一来不仅浪费了大量的人力、财力和物力，更重要的是掣肘了公共部门整体的发展建设和战略规划。此外，部分系统的功能重叠，在工作中易造成内部摩擦，相互推诿责任，一定程度上影响办事效率。

(二) 公文办公自动化系统资源配置失衡

公共部门建设公文办公自动化系统需要资金、人力、软硬件设备和技术等诸多资源支持。从资金来源上看大多数公共部门建设公文办公自动化系统的资金来源单一，投入的资金在不完善的财务收支体系、税收制度、监管制度和评估制度下，很容易滋生权力寻租、腐败等问题。在人力资源的投入上，很多公文管理部门缺少既熟悉公文管理又了解信息技术的人才，出现技术问题只能等专门的技术人员解决，这样不仅增加了人力消耗还拖延了办公时间。从软硬件设备投入情况来看，很多公共部门投入更多是硬件设施，忽视软件的开发和更新，造成了“只能观其形”的现象。从技术资源投入来看，各部门在建设以自身为中心的公文办公自动化系统的过程中缺乏统一的标准，容易走向公文运转“全程网络化”的极端，忽略公文管理中的一些特殊规范要求。

(三) 公文办公自动化制度不健全、监管不到位

近些年来国家正在逐步建立健全对于信息化管理的政策法律法规，但公共部门在信息管理制度建设方面还是参差不齐，缺乏规范、全面的监管。有些部门仅有一些简单的操作措施, 正式的条例和制度不健全, 或是仍然沿用不适应公文办公自动化发展的措施，信息安全领域更是存在很多空白。另一个比较突出的问题是管理措施无法贯彻落实, 制度实施缺乏相对应的监管，以致于出现违反制度无人问责的现象。

(四) 公文办公自动化建设中信息公开与保密两难全

公共部门办公自动化系统的应用不断延伸及升级，很多涉及人事、组织、科研、财务的信息数据需要保密，但有的则需公开，其中需要保密的内容依旧采用传统方式跑签运转，这与线上办公的效率相比差距甚远，常出现人为偏差，如图 1所示。这给公文办公自动化系统的建设和实施提出了新的要求。公共部门公文办公自动化系统作为一个数据共享程度很高的应用系统，公文内容很容易被有意者随意篡改，如果公文在流转过程中泄露给非授权用户，不仅会造成管理系统的混乱，也会造成部门内外配合的混乱。

四、“互联网+”背景下高校公文办公自动化创新管理：以北航为例

作为公共部门重要类型之一的高等院校自20世纪90年代就大力推进数字校园建设，公文办公自动化建设是校园数字化建设的重要环节。目前，中国人民大学、北京师范大学、北京理工大学、北京林业大学等高校陆续使用了公文办公自动化系统，北京邮电大学、东南大学等还进行了系统的自我研发。

北航凭借其学校有利的学科特色，和先进的工作理念，不断创新优化公文办公自动化系统。从北航的公文办公自动化建设的变革升级路径来看，符合公共部门在“互联网+”背景下信息化建设的时代需求，能够结合公共部门管理的工作实际，充分利用自身资源和借助外界优势，做到与时俱进，由此形成了高校首创的线上OA办公自动化系统、线下智能文件交换系统为一体的，全方位、智能化的公文办公自动化系统。北航建设公文办公自动化系统不仅仅是一种工作流程的创新，还是一种对办公自动化系统外延式的功能探索，更是一种管理理念的创新实践，如图 2所示。

(一) 实现资源共享、信息互通的协同化办公

北航公文办公自动化系统凸显了北航“资源共享、协同办公、科学决策”的建设理念，强调系统建设的全面发展，即以学校总体发展规划为前提，建设由全校各部门共同使用，学校党政办公室集中管理的线上线下协同办公系统。同时强调系统建设的集成功能，采用数字门户统一认证和统一的数据库平台，与校内其他系统接口统一，形成便于全校数据汇集，无障碍进行数据交换的综合平台。

北航公文OA办公自动化系统始建于2008年，经过多年的创新升级，已实现线上公文运转的精细化管理，即通过移动端、短信、知会等手段提升了系统使用效率，通过集成首页、流程视图、个人日程等增强用户体验。2015年在公文办公自动化基础上扩展交叉功能，形成了以公文管理、会议管理为核心，以外出请假报备、会议室预约、个人日程、知识共享、外事活动审批等功能模块为亮点，以Windows、Android和IOS跨平台移动办公为特色，以提升管理服务水平和工作效率为导向，面向全体教职工的“互联网+”办公平台^[7]，如图 3所示。

2016年初北航在秉持“增效、节能、高质”的原则，充分借鉴工业和信息化部等国家部委使用经验的基础上，结合北航机构特色及管理特点，开创性地建设了高校首家智能文件交换和跟踪系统，该系统是“以机关公文条码为规范、以智能文件交换箱为中心、以业务软件为工具”的电子智能化工具。系统采用先进的条码和智能交换箱技术，结合软硬件设备，实现涉密文件、内部文件及机要信函的全流程、可跟踪管理，同时该系统主要包括的六大功能结构，包含基本信息录入模块、流程运转模块、督办模块、统计分析模块、决策支持模块和知识共享模块，与线上公文OA办公自动化系统功能相互补充，相互对应，真正做到与线上公文流转全业务协同配合，完整的服务于学校管理部门的沟通与业务往来，如图 4所示。

(二) 实现了公文管理的实物流与信息流相统一

考虑到公文来源的多元性、文件处理方式的分类化，以及如何快速、有效的实现公文管理和数据应用，实现公文实物流运转与公文信息流运作的有效统一^[8]等问题，北航以此建立起以OA公文办公系统为支撑，以智能文件交换与跟踪系统为依托，全来源、全方位的综合公文办公自动化信息平台。该平台实现线上与线下结合同步办公，有效地实现了全面、系统、全方位公文管理，真正做到了公文全流程、交互式的信息管理。

同时公文办公自动化系统的定位也不单只是发挥其“上传下达”、信息简单存储和发布的功能，而是建设一个具备数据搜集和共享，达到深度挖掘和提炼关键信息点的功能，充分发挥参谋助手作用。北航的线上OA公文系统与线下智能文件交换系统通过利用有效的信息手段与日常工作中积累的公文数据充分结合，形成每年度的公文数据分析报告，为学校领导科学决策和要事预判提供客观依据。

(三) 实现长效、可持续的制度支撑与文务人员养成体系

北航结合公文管理的专业性和特殊性，加大业务管理投入，明确职责分工，形成了“三员管理体系”，即公文业务的规范和提升由文件管理单位牵头，信息化手段的强化和支持由信息化部门牵头，公文保密监管与日产检查由保密部门牵头。同时建立健全了公文管理、信息管理、保密管理相关制度，注重制度之间的互补性和连贯性，严格落实责任追究和问责机制。

做好使用办公自动化系统的内外部人员分类管理，依据工作职责和保密要求，做到权限分配清晰准确。对于业务人员管理，北航长期坚持公文队伍建设，根据工作需要和人员工作需求，定期举办全校业务人员培训，提高业务人员的业务能力和保密意识。同时抓好人员的选拔、考核、监管的长效机制。

(四) 实现了公文信息公开的分责审核机制与安全保密建设条件

公文办公自动化系统建设过程中充分考虑到信息公开和保密规范的双重特性，通过设定分别由文件承办单位核定、文件管理单位审核、业务领导签核、承办单位校核的“四核”机制，共同对公文信息公开进行分级把关、分责审核，实现公文管理的全流程监管和把控。

同时北航公文办公自动化系统按照国家及保密标准，充分运用技术防范、物理防范等手段，如在系统建设中应用生物识别技术对人员身份鉴别、操作区域安装广角摄像头对操作过程进行监控，对系统安置环境进行“三铁两器”改造等。同时坚持监督检查和日常管理相结合，发现问题及时查明处理，积极整改、消除隐患。

五、公共部门公文办公自动化管理创新的思考

公文办公自动化的运行虽然普及已久，但随着互联网技术发展的日新月异，现代信息化管理越来越具备“互联网+”思维，推动了对于公共部门公文办公自动化管理新的发展模式的思考。社会多元的合作，信息获取、公开和处理手段的优化，资源协调配置，以及智力成果的共享等多方面更加深入和更具时代特色的创新思维必将使公共部门公文办公自动化系统的发展进入一个新的阶段。最后，文章基于对北航公文办公自动化系统个案的深入分析，为未来公共部门公文办公自动化的创新管理提供如下建议：

(一) 倡导多元合作，创新信息化服务方式

公文办公自动化系统本身就是一个技术与需求导向相结合，互动紧密的技术产品。目前公共部门开发公文办公自动化系统主要有三种模式，一是直接购买商业软件。这种方式虽然节省了开发成本，但并不能满足个性化的使用需求。二是由公共部门中的技术部门自己研发。这样可以根据部门具体需求来设计，但是这种开发成本较高且无法满足多部门协同的多样化、及时性的需要。三是商业外包其他软件公司，这也是目前常见的做法。

在大众创业、万众创新的新形势下，公共部门公文办公自动化建设中应倡导多元参与合作，鼓励合作方式的创新，诸如借助具备雄厚科研能力的高校或者科研机构，在人力资源和技术创新方面充分依托其优势解决部门自身的服务专业化、持续化发展问题，同时又可以解决科研部门成果实施难的问题。

(二) 协调资源配置，推进公共部门战略管理

资源配置是公共部门战略管理的重要内容，战略管理的抓手还是要通过资源的有效分配和调整发挥作用。资源配置的核心问题是提高办事效率，这也是公文办公自动化系统建设的初衷。在系统建设中应充分考虑到效率的实现，使资源在部门内部充分流动，保留其公共性的同时融入广泛的竞争性，以保证系统发展的整体性与可持续性。

有利于公共部门未来的战略规划是公文办公自动化系统资源配置的重要标准。系统建设不能仅考虑短期建设，应在充分利用资源的同时考虑长期建设需求，并随时依据部门的战略规划进行优化和更新。系统资源配置后，通过计划、组织、实施、控制等管理环节具体实施，在这个过程中人力资源发挥着非常重要的作用，需要既有领导责任、开拓精神，又具备专业知识的管理人员参与到整个系统建设、管理和监管过程中。

(三) 集成智力贡献，形成知识共享机制

公文办公自动化的改造与升级是一次知识积累和智力贡献的过程，从一定意义上说知识共享与管理既是公文办公自动化的促成因素，更是实践过后的成果与经验积累。在公文办公自动化建设过程中，每个公共部门都会积累大量的数据资源和知识，并且拥有富于创新的技术团队，在实践过程中会积累丰富的实践经验和思维成果，这些知识的集成和学习能力的积累对未来的公文办公自动化建设是很好的借鉴和经验积累，所以对知识的管理和应用应该形成长期的共享机制，形成尊重知识、利用知识、享受知识的创新型公共部门信息化建设氛围。

(四) 优化信息手段，提高公共部门管理能力

公文办公自动化系统不应只是公共部门管理的应用技术，更应该利用其时效性、信息公开、过程留痕、数据积累等特性，作为公共部门测评管理执行力的因素之一，促进公共部门管理的改革创新。

为了实现这个目的，公共部门可以采取以下措施：一是公开政务信息和发布决策执行情况，使人们可以采取发表评论的方式参与到公共部门的事务管理中，既获取了民意又充分体现了管理的民主化；二是建立公文办公自动化系统的测评指标体系，使用者在使用过程中对系统进行客观、科学的评价，以此推进管理流程优化，提升公共部门的行政服务水平，促使行政管理部门重新设置办事流程，改变传统的部门管理模式；三是积累分析日常统计数据，提升科学决策的能力，即一方面在综合信息的基础上，充分利用大数据的优势为公共部门的科学决策提供数据支撑，另一方面主动分析和凝练事关社会发展的核心数据指标，分析其内在逻辑，预判社会和部门的发展走向，为给公众提供更好的社会服务做好准备。