一、引言

在行政管理系统中，领导决策之后，执行层干部的落实过程至关重要，如果执行内容和决策要求能保持一致，则待解决问题的实现程度就高；如果执行内容和决策要求发生偏差，在执行者布置和落实决策要求过程中发生了自打折扣、避难就轻、应付走样、拖拉观望等现象时，则待解决问题的实现程度就低，也就是在行政执行过程中出现了“中梗阻”现象。

“行政框架包括政策的决策与执行，而决策与执行又受到参与者之间的行政位置、组织权力、个体修养以及相关作用关系的影响。”^[1]从本质上看，“中梗阻”变异的构成原因复杂，并不是一个简单的等级权力运行秩序规范问题，在实际管理中决策层往往难于找到有效的解决对策，以至于成了行政管理中的一种“顽疾”。1998年3月24日，时任国务院总理朱镕基在谈到国务院工作体会时说到，在工作中出个主意很容易，定个政策也不难，“我八年来的体会，就是要办一件事，不开八次、十次会议就没法落实”^[2]。2012年3月14日，时任国务院总理温家宝在全国人大记者招待会上曾感叹“政策不出中南海”^[3]，2014年7月16日，李克强总理主持国务院常务会议总结国务院在各地的督查工作，将一些地方和部门存在的懒政现象称为“为官不为”^[4]。三任总理亲身经历的其实就是“中梗阻”在行政各个层级的表现，2015年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调，要“处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为”^[5]。由此可见，“中梗阻”现象是中国行政管理中亟待解决的问题，而要解决这个问题，其前提条件是能够对“中梗阻”现象形成的原因有清晰的认识，然后才能对症下药，寻找可行的解决办法。

从认知与行为的逻辑关系分析，“中梗阻”现象的产生，主要有两种情况。第一种情况是对决策内容存在争议，也就是行政决策是否“合理”，如果执行层干部怀疑决策内容的“合理”，就可能导致在执行过程中产生“中梗阻”。第二种情况是决策内容符合“合理”认知，但是因为在行政执行中其他因素的影响，导致了“中梗阻”的产生。

第一种比较容易理解，属于认知差异导致行为偏差，现有的研究多关注这方面的情况，一般是从公共政策视角予以解释，认为“公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以及政策执行主体等因素都对公共政策执行产生影响”^[6]“公共政策本身的不完善导致执行的阻梗”^[7]“上级机关决策不合理可能会导致执行不力”^[8]等因素在起作用，在此，文章不作探讨。第二种情况则较难理解，属于认知一致而出现行为偏差，即从行政执行视角看，一个相对“合理”的决策，为什么在执行中仍然会出现“中梗阻”现象？在这种情况下，“中梗阻”成因的构成及内在特点到底如何，对问题的解决又会产生什么影响？对于这些问题，国内现有从行政执行视角的研究较少涉及，且相关研究一般只是从工作总结的角度进行分析，缺乏实证基础及分析深度。鉴于问题研究的聚焦，文章在相关案例分析的基础上，从行政执行视角，对“中梗阻”现象的成因构成及内在特点予以研究，即在成因分类归纳的基础上，从其属性特征上探讨深层的影响因素。

二、研究逻辑与方法

对上述问题的研究，存在两个难点。一是在现实中存在逻辑前提条件确认的难处，主要是研究者必须首先解决行政决策“合理”条件的确定，而在现实条件中，“合理”往往具有相对性。一是研究必须准确反映现实才有价值，即所研究的“中梗阻”现象必须来自于实践中行政执行所发生的事实，才能在诸多的现象中予以抽象归纳。

为了解决以上问题研究的难点，文章以一个涉及“行政执行原因”被问责的行政问责事件为研究对象开展研究。选择行政问责事件，有三层逻辑内涵：第一，从总体上看，一个有了处理结果的行政执行问责事件，已在逻辑上证明在问责过程中已经完成了对决策内容是否“合理”的考量，确立了其相应决策内容具有相对的合理性；第二，一个行政执行问责事件，即是在行政管理实践中发生的事实；第三，对于相关事件的研究，可以在保证一个决策内容相对“合理”的前提下，探索行政执行中“中梗阻”产生的原因。

为了更好地归纳总体情况，文章采用多案例研究方法，遵循多案例研究方法要求进行案例选择，满足解释性案例研究对于复现案例的基本逻辑要求，即“符合这种复现方式的案例越多，支持这一理论的各种证据也越有力”^[9]。通过个案研究结论“向‘同质化类型’(即那些与所研究的个案同质或同类的其他个案)进行外推。”^[10]

根据以上研究思路，为了更为全面地观察“中梗阻”现象在行政执行实践中的表现，文章先对一段时期内的行政执行问责案例进行初步分析，再对其中呈现执行者在布置和落实决策要求过程中产生“中梗阻”特征的案例进行内容分析，对复现案例依据问责原因予以归纳并进行内容分析。在研究中，案例来源于对相关行政问责事件的抽样，即以一个涉及党政部门或科级及以上领导干部的，有完整处理结果的行政执行问责事件为抽样选择对象，以《人民日报》《中国青年报》和《南方都市报》为抽样单位，对其所刊登的2003-2014年行政执行问责事件予以整群抽样，对获得的行政执行问责事件进行初步分析，其中涉及发生“中梗阻”现象的有30个事件，这30个案例即是文章的内容分析对象。

三、“中梗阻”现象形成原因归纳

在30个行政执行中发生了“中梗阻”现象的问责事件中，对事件发生内容及问责原因进行分析，导致行政执行中出现“中梗阻”的原因有以下方面。

(一) 执行者个体在工作中责任缺失，工作失职，使得上级领导的决策要求在落实中遇到“中梗阻”

在这方面，以“广西梧州市水利局长抗洪不力被停职事件(2005)”“广西岑溪市水库无人值守事件(2010)”“河北省沧县环保局长用水煮红豆解释污染井水事件(2013)”“河北省任丘市环保局长粗暴对待群众举报污染事件(2013)”“广东省佛山市顺德区环保部门监管失职致污染事件(2014)”“四川省三台县赈灾物资霉变事件(2014)”“海南省台风灾民收到发霉救灾食品事件(2014)”“湖南省泸溪县救灾大米发霉事件(2014)”等问责事件较为典型。

上述事件中“中梗阻”产生的原因，主要是作为单位或部门负责人的相关执行者个体责任意识缺失，工作不到位，使上级要求无法准确落实，给工作带来损害性结果或隐患。如在迎接洪峰到来的工作布置中，梧州市水利局长在准备防洪物资方面没有落实市里要求，物资准备严重不足，造成工作存在重大隐患，市领导在到西江防洪大堤现场检查时才发现存在问题。在污染监管失职事件中，反映的是地方相关部门负责人工作责任不到位，对污染排放熟视无睹，造成污染现象严重，如顺德区容桂街道两级环保部门在工作中对环境污染“以罚代管”，导致多家企业重金属污染超标排放。其他事件中也存在类似情况，暴露出相关责任人习惯于高高在上，工作不落实、不到位等问题，如在2014年7月台风“威马逊”过后，7月19日，海南省民政厅向遭受重灾的文昌市发放一批救灾食品，群众在食用过程中发现部分食品已经发霉，海南省民政厅事后承认，民政厅救灾处在采购与发放食品过程中，没有进行检查，“采购、发放等工作比较粗率”^[11]。

(二) 执行者管理失职，导致所管辖下的单位或部门整体工作管理混乱，效率低下，工作人员慵懒涣散，成为工作职责落实中的“中梗阻”

在这方面，以“新疆乌苏市单位一把手写检查上网公示事件(2009)”“福建省福州市行政办事效率督察处理事件(2009)”“河北省武邑县警员刁难市民办证事件(2013)”“辽宁省铁岭监狱管理混乱事件(2013)”“黑龙江省延寿县犯人杀死狱警越狱事件(2014)”“广东省北江监狱犯人脱逃事件(2014)”等问责事件较为典型。

单位管理混乱，必然会影响管理效率及公共服务质量，如乌苏市一些单位因工作人员工作慵懒、效率低下，引起群众不满，2009年2月，上级部门督查组在对乌苏市水利局、民政局、财政局、审计局、农机局等单位进行干部作风建设明察暗访时，发现有工作人员利用办公室电脑上网聊天、玩游戏、炒股票，严重影响工作的正常进行，因此，相关单位党政“一把手”被责令作出检查，并在乌苏市反腐倡廉网上公示。2009年3月初，福州市效能办等部门联合组织16个督查小组，对全市83个党委部门和政府部门的机关作风以及45个政府部门的行政办事效率进行了明察暗访，在其后的问责处理中通报了多起“中梗阻”现象：如市残联、市公交公司执行力低下，不认真办理市政府布置的工作，使残疾人免费乘坐公交车政策问题迟迟没有落实；市计生委工作拖拉，逾期答复“12345”诉求件，而且答非所问等。行政单位公共服务中出现的“中梗阻”对公众生活工作的负面影响，以中央电视台2013年10月11日《焦点访谈》的报道较为典型，户口在河北武邑县的小周在北京工作，2012年底公司要派他出国，需要办因私护照，由于在北京缴纳社保不足一年，按规定他必须回户口所在地办理。在大半年的时间内，小周返乡6次，可护照一直没有办下来，每次都被告知需要补充不同的材料，且办事人员态度蛮横。报道细数了小周补办的证明：无犯罪证明、公司在职证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明、本地身份证。而实际上，像小周这样的普通公民办理因私护照，只需要提供身份证和户口本及复印件就行了。事后，河北省公安厅表示，此事件的发生不是偶然的，暴露出基层公安机关特别是窗口单位管理不善，工作作风粗暴。

上述这些问题在一些单位或部门的内部管理及提供公共服务过程中较有代表性，也就是一些单位之所以工作人员慵懒涣散、工作拖拉，其根源是在于部门负责人管理不善，导致整个单位工作执行力低下，出现“中梗阻”，影响到了工作职责的正常落实。

(三) 决策者与执行者对于待解决的公共问题的紧迫程度认识不一致，决策者认为“急需解决”的问题，被执行者认为是“可以延缓”的问题，从而导致在问题解决中出现“中梗阻”

在这方面，以“广西南宁市干部扫地不力丢官事件(2006)”“广东东莞市两派出所所长因接报涉黄行为处警不力被免职事件(2014)”等问责事件较为典型。

从2006年9月开始，广西自治区党委倡导，在全区开展大规模的“城乡清洁工程”。南宁市青秀区有一个污水沟被老百姓投诉了5次，自治区领导根据群众投诉前后暗访3次，相关部门督查后并将照片发给了青秀区，但都没有下文。2007年1月20日，自治区领导组织现场督察，青秀区领导因执行不力被问责，区委书记、区长被调离工作，1位常务副区长被免职，市政管理局等单位受到处理，这就是影响广泛的“扫地不力丢官事件”。

上述两起事件属于执行者责任缺失状况中的一种较为特殊现象，反映的是在待解决问题符合“合理”认知基础上，在行政执行中对公共问题需要解决的紧迫程度的判断上，决策者与执行者会存在分歧，也就是说，与上述第一方面的抗洪、救灾、制止污染等问题的紧迫程度相比，污水沟卫生清理、涉黄处理这些可能是“小问题”，因此，在执行者看来，可以“缓慢处理”，从而导致行政执行过程中出现“中梗阻”现象。

(四) 执行者对突发事件处理特点或政策要求认识不足，没有意识到自己的角色转换，已经从日常的“决策者”转变成了“执行者”或“遵守者”，在工作中以常规方式应对，导致上级部门决策要求无法全面、及时落实，成为了工作中的“中梗阻”

在对突发事件处理中领导者的角色转换方面，以2003年非典期间对于非典病例防治工作的决策要求及执行落实最具有代表性。例如：在“河北省涿州市领导防治非典不力事件(2003)”中，有3位市领导被撤职(涿州市委副书记、副市长、市人大副主任)，原因是2013年4月初，涿州市东城坊镇一位妇女从北京返回涿州，被确定为非典病人，这位妇女在涿州患病期间，由于有关部门工作不深入，未及时排查，致使疫情传播，3位市领导因此而被问责撤职。类似的问责事件还有“河南省沈丘县党政主要领导防治非典不力被免职事件(2003)”“山东省胶州市副市长防治非典不力被停职事件(2003)”等。

在上述的问责事件中，被问责的市县级领导不是没有认识到防治非典工作的重要性，而是在工作中仍然沿用传统的方式，习惯性地将自己摆在“决策者”的位置，没有意识到在这场新的、可能造成巨大损害性后果的突发事件中，在中央领导决策之后，下面各级领导实际上都已经成为了“执行者”。而执行者除了工作布置之外，还得亲历亲为地关注事件处理的细节，掌握工作落实的状况，如果还是习惯性地在决策之后阶段性地听汇报，就可能延误必要的处置措施，带来难以承受的突发性损害后果。因此，上述被问责的市县领导，根本原因是在突发事件处理中没有完成从“决策者”向“执行者”的角色转换，而导致自己成为了上级决策执行过程中的“中梗阻”。

在对上级政策要求落实中领导者角色转换方面，以“江苏省扬州市长在食堂接受超标接待被处理事件(2014年)”较有代表性，在2012年中共十八大后，中央作出勤俭节约、改进作风的“八项规定”。2014年5月8日至9日，江苏扬州市党政考察团赴河南省学习考察，考察团9日晚上抵达扬州后，“扬州市江都区委书记、扬州空港新城党工委书记蒋爱祥等人在管委会食堂超标准宴请扬州市委副书记、市长朱民阳一行，花费公款合计7 243元”^[12]。市长朱民阳显然在自己的管辖范围忽略了角色转换的要求，为此受到问责处理。

(五) 地方或部门执行者受地区、部门或自身利益驱使，对上级部门的政策要求打折扣，导致政策执行与落实中出现“中梗阻”，影响到政策的顺利实施

在这方面，以“四川省高县不落实退耕还林政策事件(2004)”“山西省祁州市煤监局违规修建办公楼事件(2007)”“甘肃省兰州市财政局违规修建办公楼事件(2007)”“山西省汾阳市领导监管私挖滥采不力受处分事件(2008)”“山西省山阴县县长治超载不力被免职事件(2008)”“河南省原阳县黄河滩区非法砖窑治理不力事件(2009)”“甘肃省文县截留地震重建基金事件(2011)”“河北省玉田县环保局副局长违规办理环评手续事件(2013)”“广西永福县委书记被曝违规发补贴事件(2014)”“清远市清城区环保局长号称‘分分钟可以搞垮一间厂’事件(2014)”等问责事件较为典型。

地区或部门利益驱使，是导致上级政策在执行中被打折扣，出现“中梗阻”的一个主要原因。如退耕还林政策在防止水土流失和建立生态农业等方面的意义已毋庸置疑，为了推动这个政策的落实，国家政策明文规定农民在退耕还林后能够领取相应的粮食和现金补贴，在“高县事件”中，该县仁爱乡处于维护政府部门利益的考虑，扣减了相关补贴，致使一些农民在退耕还林后没有享受到这个政策，而在农民反映问题的过程中，高县县委书记和县长的态度与乡政府相似，在国家退耕还林政策落实中扮演了“中梗阻”角色。在“汾阳市事件”中，在落实国务院有关维护安全生产，严格禁止非法采煤窝点作业的政策过程中，汾阳市委书记、市长等市领导从地方经济发展出发，对私挖滥采采取容忍态度，导致汾阳市内存在多处非法采煤窝点，留有安全隐患，后被国务院安全生产督查组在现场发现。在违规修建办公楼事件中，虽然已经有政策对办公标准进行了规定，但祁州市煤监局、兰州市财政局等单位仍然超标准进行违建。在“八项规定”等相关政策被严格执行期间，永福县委书记黄永跃在2014年春节前，组织开会决定给该县副处级及以上领导干部发过节补贴，给全县26名领导干部发了上百万元津贴、补贴，被相关举报的网帖称为“顶风作案”。上述事件的内容及发生原因，均可找到“利益驱使”这个共同根源。

在公共政策执行中，地方政府或部门领导作为政策执行主体，虽然明知道政策内容的“合理”及意义，但从地区、部门或自身利益需求出发，在执行中有意识地对政策内容打折扣，进行政策博弈，寻求地区、部门或自身利益最大化，从而造成政策执行与落实中产生“中梗阻”现象。

综上所述，在相关的行政问责事件中，其行政决策具有相对的合理性，如涉及的抗洪救灾与污染监管布置、行政管理与服务制度落实、公共卫生环境与治安整治、突发危机事件的及时参与处理、安全生产与廉洁自律规定等，而在这种情况下，仍然会存在“中梗阻”现象，多案例内容分析的结果显示，在行政决策保持相对“合理”的前提下，国内行政执行中所产生的“中梗阻”现象具体表现为执行者个体素质构成及行为选择呈现的多个影响方面。针对上述情况，决策层一直以来对问题的解决都是高度关注的，那么，为什么依靠规范等级权力运行秩序(如下派督查组)还难以解决“中梗阻”现象？显然，在上述成因后面还有更深入的影响因素需要探讨。

四、“中梗阻”现象成因的复杂性探讨

从行政管理视角看，行政执行中的“中梗阻”现象之所以难以解决，是因为其形成原因多样，并且每个形成原因又受到更深入的其他因素影响，呈现复杂性特征，对问题的解决带来了挑战。上述五个方面的“中梗阻”形成原因，从其主要关联因素看，表现为分别受到管理要素、认知要素与利益要素的影响，构成了相关问题的复杂性与解决的难度。

(一) 管理要素

在上述五个方面的“中梗阻”形成原因中，第一个成因，即执行者个体在工作中的责任缺失与工作失职，与第二个成因，即执行者管理失职导致本单位、本部门管理混乱与效率低下，从属性上看，主要表现为在管理过程中存在的问题，即相关“中梗阻”现象是由于执行者在行政执行中责任意识缺失与管理能力低下所引发。

行政执行者责任意识缺失，除了其个人修养缺乏之外，主要还是在于责任追究机制存在漏洞。行政执行者一般为单位的领导或部门负责人，用好公共权力，尽职尽责，为相关的法规所规定，是对一个公务人员的基本要求。这个问题看起来简单，但要真正确保行政执行者做到尽职尽责，仅凭其个人自觉性远远不够，关键是要建立起适宜的责任追究机制，通过行政问责，对官员责任意识模糊产生警示作用，对官员的责任缺失行为产生惩罚作用，形成“失责必受罚”的管理氛围。

行政执行者管理能力低下，涉及干部选任机制、培养机制与绩效评估机制，如果这些机制不健全，则会使得庸人上位，掌权不干活或不会干活，对单位或部门工作放任自流，必然会导致各个工作环节出现“中梗阻”现象。

上述这些机制的建立与健全，不是一件轻而易举的事情，而在日常行政管理中，只要某个机制存在漏洞，就有可能引发问题，并产生关联影响，如责任追究机制与绩效评估机制的缺失，必然会对执行者的管理投入产生负面影响，对单位或部门的整体管理产生损害性后果。如在2013-2014年连续发生了3起监狱管理混乱及犯人越狱事件中，2013年4月披露出来的铁岭监狱管理混乱状况已经是触目惊心，涉及犯人在监狱里赌球、打牌、买彩票，狱警向犯人高价贩白酒并私带物品等一系列管理问题，这些混乱现象在产生广泛社会影响后，在监狱管理中显然没有得到根本性的遏制；2014年9月2日，延寿县看守所3名在押犯人杀死1名狱警后越狱逃跑，监狱管理乱象震惊全国；2014年11月1日，北江监狱又发生犯人越狱事件。3起连续发生的监狱管理混乱事件，从表面上看是监狱管理层责任意识缺失与管理能力低下所导致，而在这背后的实质，反映的是上述管理机制的缺失。

(二) 认知要素

在上述五个方面的“中梗阻”形成原因中，第三个成因，即执行者对待解决公共问题的紧迫程度认识不足，与第四个成因，即执行者在工作中对自己的角色转换认识不足，从属性上看，主要表现为执行者对决策内容“合理”之外的公共问题紧迫程度与自身角色转换认识产生偏差。

行政执行者对待解决的公共问题紧迫程度的认识产生偏差，反映了行政管理中公共问题构成的复杂性。在现代社会中，随着城市生活的增加和社会交往的频繁，行政管理在现实中面临着一系列需要解决的公共问题，公共问题的特征之一是其解决途径与政府紧密关联。公共问题的第二个特征是其分布广泛，从公共问题性质的横向纬度看，涉及管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题等不同类别公共问题的前两个特征，促成了公共问题第三个特征的产生，即公共问题解决的有限性。现代政府运作的过程已经证明政府的职能是“有限的”，“无论就规模、数量还是内容而言，公共问题的存在都远超出一个时期公共管理所能解决的问题范围。”^[13]因此，公共问题存在的广泛性和政府能够解决问题的有限性必然构成了管理中的一对矛盾，反应到行政管理现实中，会导致决策者与执行者对待解决问题的轻重缓急属性判断产生分歧，即决策者认为待解决的公共问题十分重要，是“急需解决”的“急性”问题，所以予以决策部署；而执行者认为待解决的公共问题并不非常重要，是“可以延缓”的“慢性”问题，不必要现在全力投入予以落实解决，这就容易产生执行中的“中梗阻”现象。在行政管理实践中，类似在南宁市“扫地不力丢官”事件中，决策者与执行者就“扫地”是“急性”问题还是“慢性”问题存在认识偏差是广泛存在的，而要解决这个问题，决策者除了要就待解决问题的必要性作出细致解释外，还必须从执行者所处的行政环境考虑，对待解决问题在整个公共问题范畴中所呈现的紧迫程度作出解释，并辅以可能的资源支持。如果决策者只是简单地以行政命令方式要求执行者落实，双方产生上述认识偏差就难以避免。

行政执行者在工作中对自己的角色转换认识不足，属于等级权力运行中的习惯性思维，当执行者作为一个单位、部门的负责人后，习惯于将自己摆在“决策者”位置，而忽略了自己也同时是上级部门要求的“执行者”与“遵守者”。“中梗阻”中的执行层干部构成群体是一个相对的概念，是随着决策层和执行层构成内涵的变化而发生变化，如在行政部门管理系统中，在一个市的管理工作中，市级领导就是决策层，但是对于中央来说，市级领导就是执行层，以此类推可见，“中梗阻”就是管理中执行层级负责人对上级领导的决策部署在落实中出现偏差走样的现象，它作为一种管理弊端可以发生在管理的各个层面。在扬州市长被问责的事件中，很显然，在扬州市落实“八项规定”工作中，市委副书记、市长朱民阳就是“决策者”，但是，对于中央的要求而言，他也是“执行者”与“遵守者”，如果他能在单位食堂开了超标准接待的“口子”，其管辖下的各个部门也就有可能进行“效仿”，“八项规定”的执行与落实在扬州市就会打了折扣。由此可见，行政执行者在工作中对自己角色转换的认识，需要通过加强管理教育与个人修养来予以提升。

(三) 利益要素

利益问题是行政执行“中梗阻”成因中构成最为复杂的要素，主要体现在利益在“中梗阻”形成中起着多重影响作用。

以“公共选择理论”作为逻辑分析起点，以地方、部门的利益获得作为分析纬度，是分析“中梗阻”产生原因的一般分析路径。在社会活动中，布坎南认为“经济人”行为是一种基本现象，“经济人模型的假定，这个命题是没有什么能够超越的，即每个人特定的行为追求特定的目的。”^[14]当前，各地经济、社会发展的不平衡，对一个地方、部门工作的开展会产生广泛的影响，行政执行者作为地方、部门的负责人，从“经济人”角色出发，不可避免地要将地方、部门利益放在突出地位予以考虑，“而决定地方政府做什么、怎么做的依据和动机，就是作为组成地方政府基本单位的个人尤其是握有重权的官员(决策层)，通过成本——收益计算，做出有利于实现利益最大化的决定”^[15]。在此，局部利益成了行政执行中“中梗阻”产生的内在驱动力。与此同时，行政执行者对局部利益的追求，虽然与上级部门要求发生冲突而可能受到指责，但往往在地方、部门获得广泛的认可支持，这就构成了利益判断与取舍的复杂性，这在地方取缔“小煤窑”“小砖窑”过程中就得到了很好的体现。

利益问题作为一个复杂影响因素，还表现为利益本身构成的多重性，即行政执行者进行利益权衡时，所考虑的利益内涵往往是局部利益与个体利益相互交织，如2011年发生的“甘肃文县截留地震重建基金事件”，当地领导在中央下拨的地震重建基金中，截留近亿元，其中投入2 600万元建设灯光街道等形象工程，实际追求的就是政绩形象。在实际中，行政执行者对利益的考虑还不仅仅是个人政绩形象，而一旦权力寻租之手呈现在利益交织中，就会使得“中梗阻”问题更加严重，如在2013年河北省发生的三起环境污染问责事件中，沧县、任丘市环保局长是因为工作责任缺失导致环境保护执行不力，玉田县环保局副局长却因为贪腐受贿，使得该县环保规定的执行变成了一纸空文，而2014年被问责的清远市清城区环保局长，更将环保执法权力变成了索贿手段，对于不从者，竟威胁号称“分分钟可以搞垮一间厂”，行政执行者为了私利进行权力寻租，不仅表现为个体的责任缺失，也导致了整个地区环境监管的管理失控，成为当地环保执法工作开展的影响最大的“中梗阻”形成因素。

“中梗阻”问题的解决思路，除了要从行政内部加强管理，建立健全相关管理机制之外，更为重要的是针对利益等影响因素，从行政外部加强监督与控制。从治理的视角看，“治理网络中的行为体必须在垂直与平行结构中，通过正式与非正式问责途径加强对组织绩效的监督”^[16]。在行政执行的监督中需要据此拓展新的途径，如国务院在近期行政执行督查工作中已经邀请全国工商联和部分研究咨询机构等单位，开展第三方评估。同时，公众的问责监督作用不可忽视，公众问责是指公众作为问责主体，针对政府部门及工作人员在公共责任履行过程中存在的问题，提出质询，要求相关部门或工作人员予以正确性解释并承担失责惩罚结果的过程。在行政执行中所产生的“中梗阻”现象，无论是管理混乱、公共服务差或公共利益受损，公众最容易感受，也是最积极的质询主体，而网络问责的发展，又为公众问责提供了可行性的途径，文章案例选取构成已经证实，公众参与问责活动是防止“中梗阻”现象的一个重要的外部监督途径，应该在今后予以更好的完善与发展。