一、导言

自1980年实行第一轮改革以来，民航业与民航管理体制发生了翻天覆地的变化。紧跟国家改革步伐，1980年开始的以“企业化”为核心的第一轮改革确立了“军转民”和“企业化管理”经营管理体制，打破了军事化管理的“壁垒”；1987年延着第一轮改革撕开的“缺口”，聚焦政企合一、管理层级多这两大“症结”；1992年将改革的领域扩展至航空企业与机场自主性方面，兴起了以市场化为导向的第三轮改革；最为深刻、广泛的改革始于2002年，这轮改革彻底打破了建立在计划经济基础上的、高度集中的民航管理体制，实现政资分离，进一步推动政企分开，加强了行业监管体制并优化了行业结构；2008年至今以建立“大交通制”为核心的第五轮改革则使各种交通方式协同运作，优化了产业结构。经过五轮改革，政府在民航经营管理中的工作职责得以理顺，航空公司、机场、空管、航油、航次、航信、航空维修等各类主体的市场地位得以确立，民航业的行业监管体系也得以建立。

然而，改革只有进行时而没有完成时。2017年是中国“十三五”民航深化改革的推进之年，它既面临总周转量呈年均11%的较高速增长机遇，又面临着增长速度日趋放缓、市场竞争日趋激烈、发展环境日趋复杂等“新常态”，还需要解决“十二五”遗留的“大交通”管理体制内涵不清等问题。在实地调查与访谈的基础上，结合大政方针及行业发展态势，本研究从六个方面总结了“十三五”民航在深化改革过程中面临的问题，进而提出相应的改革对策。

二、“十三五”民航深化改革面临的主要问题 (一) 资源保障能力不足带来的安全压力持续存在

据中国民用航空安全信息网数据显示，2005年以来，中国民航亿客公里死亡人数、运输航空百万架次重大事故10年滚动值分别为0.001与0.05，它们约为世界平均水平的1/10；从总体上看，2009—2012年中国运输航空百万小时重大事故率十年滚动值、运输航空亿客公里死亡人数十年滚动值、通用航空事故万架次率、通用航空死亡事故万架次率、重大以下航空地面事故万架次率、通用航空事故征候万架次率等核心安全指标呈下降趋势，而空防事故、重大航空地面事故、特大航空器维修事故等保持“零状态”。^[1]但是，与中国运输规模持续较快发展相比，民航体系内负责安全监察的人力资源、保障设备设施、现代科技的应用和空域资源等没有跟上，新的运行模式及新技术的不断应用又对原有保障模式提出挑战，这些都增加了“十三五”民航运营的安全风险。

(二) 民航市场体系建设尚不完整

首先，航空运输领域的放松管制改革不彻底。表现在：①市场准入受行政干预色彩浓厚，尚未形成基于法制的准入规则。例如，民航在2002年、2005年分别颁布《外商投资民用航空业规定》《国内投资民用航空业规定》后，共有春秋、奥凯、鹰联等八家民营公司获批进入航空运输市场，但后来因金融危机又一度暂停审批。再如，2004年《民航国内运输价格改革方案》已规定实行折扣管理制度(最高上浮幅度不超过25%、最低下浮幅度不超过45%)，但政府指导价依旧占全部航线的90%，且基准价格10年不变。这种大范围的航空客运价格管制制约了市场对价格的调节作用。②客源稳定、旅客吞吐量大的优质航线资源依旧通过行政审批和“航班协调”等形式来安排，由此不仅容易导致航空公司虚占航线、擅自调整航线、擅自暂停航线等违法现象突显，而且容易引致官僚主义和腐败行为。此外，政府在航班时刻管理中的自由裁量权过大。

其次，航空运输上游环节存在垄断经营、技术进步缓慢的问题。2002年改革至今，航油、航信和航材等业务依然保持垄断经营，空管、机场等具有一定规模经济性的业务市场也都实行垄断经营，进而导致行业技术更新缓慢、效率低下、航运服务质量难以大幅提升等问题。

(三) 现行行政管理体制有待理顺

首先，涉及地方民航安全与发展的央地事权边界不清。自2002年实行简政放权、属地管理之后，为推动地方经济的发展，地方民航管理部门在实际工作中承担着未被授权的发展地方航空经济的职能，且有些地方政府还设立了航空公司及其行政管理机构，这使央地在民航市场、安全监管、机场规划等方面衔接不畅、职责不清。

其次，传统监管模式惯性大。面对经济发展、经济结构、政府管理等方面的新常态，目前民航业依旧存在审批环节、审批层次、审批项目过多等问题，正如在通航企业建立、机场规划建设方面见到的。与此同时，民航以现场监管、运动监管、手工记录、处罚等监管方式为主，这种陈旧的人工监管方式难以应对行业的快速发展与有限的基础保障资源。

最后，尚未建立完整统一的信息管理平台。由于缺乏完整、统一的顶层设计，民航管理部门内部、民航主管部门与行业企业、业务相关单位的信息采集标准、存储格式都不一样，形成一个个大大小小的信息孤岛。值得一提的是，部分单位所搜集的信息也存在严重缺失的问题。

(四) 法律制定与执行滞后于行业发展

首先，相关法律规章亟待修订与完善。中国相继签署了20多个国际公约和议定书，又与70多个国家在航空运输方面签订了双边协定，它们与现行的《民用航空法》在航班延误、电子客票、旅客货物责任险等方面存在对接问题，甚至冲突。与此同时，激增的行业需求及日益凸显的新常态，使现有有关通用航空、航空反垄断、消费者权益保护等法律存在空缺，急需更新，且有待提升法律位阶。主要包括通用航空法律规章不完整，与航空反垄断有关的法律条款只是做了原则性的规定，涉及航空旅客及货主的消费者权益保护法律规定不完善，发布于2006年的《国内航线经营许可规定》缺乏清晰的的规则、标准、程序等实施细则，民航部分法律规章体系在同位法及上下位法之间存在冲突等。此外，民航主管部门的规范性文件过多，这些行政权力的产物具有一定的局限性、滞后性与不稳定性。

其次，民航整体法治意识有待加强。统计数据显示，2014年民航共发生事故征候324起，同比增长11.5%。其中，涉及违章的35起，严重事故征候11起，涉及违章的7起。^[2]值得一提的是，一方面，少数旅客法律意识不高，群体违法、抗法事件时有发生；另一方面，对飞机上打架斗殴等威胁航空安全的旅客的处罚力度也较弱，这使“空闹”事件此起彼伏。

(五) 社会管制力度不够

社会管制主要指政府通过各种行动或措施来控制经济活动所产生的负外部性及人身安全健康风险。但是，除安全管理发展趋势较好外，中国民航在以下三方面问题突出：①航空服务质量问题多，严重影响服务评价。2009—2013年中国航班正常率依次为81.9%、75.3%、77.2%、74.5%、72.3%，到2014年已降至68%^[3]；据中国航协统计，2013年受理由航班延误、行李运输、预定偏误与登机等引起的顾客投诉分别比2012年增加26%、13.6%、24.9%，总计2 047件，较2012年增加246件^[4]。②消费者权益缺乏保障。现有法律对航班拒载、取消和延误等侵犯消费者权益的行为缺乏明确规定，也未对事后救济作出明确规定。③市场不正当竞争依然存在。民航现有反垄断法律法规不完善，法律法规的执行主体也不明确，依旧存在索取垄断高价、价格联盟、联合抵制、垄断航线经营权、囤积航班时刻等垄断行为。④外航监管不足。国外一批低成本航空公司运营资金与运营能力不足，依法合规经营意识差，导致旅客投诉日益增多。与此相对，由于长期以来对外航空疏于监管，导致个别国外公司相继发生不安全事件，某些国外航班延误并滞留顾客的问题得不到解决，甚至出现拖欠航路费、机场服务费等现象。

(六) 尚未理顺空管体制

首先，空管体制的顶层设计尚未理顺。当前，中国实行国家空管委统一领导、空军统一组织、军民航管制部门分别指挥的空管体制。这种“民航申请、军方审批”的空管体制使民航管理部门处于从属地位，不利于空域资源的合理配置，如当前中国民航可使用的空域资源只占到所有空域资源的20%左右，它与持续较快的发展趋势严重不符。加之，航空安全与效率目标存在冲突，难以兼顾与平衡民航运输、军事飞行、通用航空等各类用户的利益，探索军民航空管联合运行的工作困难重重。

其次，空管内部管理机制不顺畅，空域资源使用效率低。民航三级管理体制权责相对模糊，空管办、运行监控中心和空管局的职责分工存在交叉，缺乏从事战略规划、人力资源、财务管理、资产管理、工程建设、科技研发管控机制等方面的工作。与此同时，目前中国民航过于关注行政约束、人事管理、建设规划、收支管理、资产管理等微观管理工作，也未建立空管服务价格动态调整机制，而且中小机场空管改革方向还未明确。此外，空管系统过于注重安全指标，没有统筹协调安全、效率、效益三者之间的关系；作为事业单位，空管系统在用工制度、薪酬制度和定岗定员方面也缺乏有效的激励机制。

三、“十三五”民航深化改革的对策

针对民航在资源配置、依法监管、行政体制存在的问题、难题，响应十八大、十八届三中四中全会的会议精神，即十八大提出的“全面深化改革”方向，十八届三中全会提出的“深化改革的总目标是实现民航治理体系和治理能力的现代化”及“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，十八届四中全会特别强调的“依法治国”建设方略，本研究以建立建成现代化的市场体系、法制体系、行政体系为着力点提出以下六条对策。在对策中，由于资源保障能力建设不可能通过在短时间内无限制地投入大量的人、财、物来解决，因而本研究将其解决对策融入建立现代化的行政管理体系及创新治理对策中。

(一) 发挥市场对民航资源配置的决定作用，进一步完善现代化的市场体系

首先，世界民航经济的发展趋势及改革方向是市场化、民营化。作为国家经济社会发展的重要战略产业，具有自然垄断属性的民航业更要迎头向上，攻坚克难。而且，民航业供给的产品与服务并非具有完全的排他性与竞争性，当物品达到一定的消费量，像机场建设、客货运输、航空三大保障性企业的规模经济效应就会显现，这种效应可使自然垄断产业转变为可竞争性产业，且得以在20世纪80年代英美等西方发达国家民航的市场化、民营化改革实践中得到验证。因此，“十三五”期间，民航首先可以逐步放开竞争市场的市场准入限制，如打破行政垄断，准许并鼓励各类资本依法平等地进入民航领域，开放并不具备完全市场垄断属性的航材、航信市场；在具有一定规模效应的航油市场，应根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务——在采购、运输和销售环节推行多家进入、共同竞争的准入制度，及在大型机场航油供应环节尝试放松市场准入。

其次，进一步完善市场对价格的调节，充分发挥市场这只“看不见的手”对产品价格的调节作用。例如：应在全面放开航空货运价格的基础上，除少数公益性航线，继续扩大旅客运输价格及优质航线的市场调节范围，优先放开市场竞争较为充分的航线价格，最终建立完全市场化的航空运价形成机制。再如，应建立基于CPI变动、机场改扩建等指标的机场收费机制，以反映服务质量的差异，以及随着机场旅客吞吐量不断增加，适当放开机场在机场头等舱、公务舱出租、办公室出租等非航业务的定价自主权，让其由机场自主开发。值得一提的是，市场调节机制并非一蹴而就，正如在放开空管市场方面，可以先建立空管收费定期调整机制；也如在推进中间产品价格的市场化方面，可以以打破三大保障市场的市场准入为突破口。

再次，推进航线、航线时刻等资源公正、透明配置，并适时引入市场竞争机制。在国内航线方面，可在已有的分级、分类管理的基础上依次放开国内登记航线和国内核准航线，不再审批航空公司的具体航班计划。在国际航线方面，应鼓励国内航空公司开辟国际航线航班，适时适度放开中远程国际航线的航权准入。此外，在航线时刻配置也以高效透明为导向，改革现有的行政配置状态，组建政府、空管、航空公司、机场等多方参与的评估组织，综合考虑“基地航”“五率”等指标，建立科学完善的航线时刻分配评估体系。在航线使用上，应该引入市场竞争机制，探索建立航线资源的有偿使用制度，如试行特许招投标及航班时刻的拍卖分配制度。

最后，创新投融资来源，优化资金运营结构。秉持“放松准入、扩大市场、拓宽渠道”的原则，应该创新投融资渠道，积极吸纳包括民航投资基金在内的国内外等各类资本，将其用于兴建机场及设立通用航空公司及航空保障企业方面；与此同时，也要通过制定相应的法律法规来降低资本市场进入门槛以及完善信用担保体系，通过贷款、资本市场等多种方式激活资本市场；此外，还可以通过加快飞机租赁市场建设、加强PPP模式在民航的应用等多种手段来优化资本市场运营结构。

(二) 深化行政体制，进一步完善现代化的行政体系

首先，要转变审批管制理念，建立服务型政府理念。秉持“应减尽减”“该放必放”“能放都放”及“没有法律法规依据的审批事项全部取消”的原则，践行“重监管、优服务”的工作思路，根据实际情况进一步取消或下放45项行政审批事项；继续放宽新航空公司设立的门槛及共用二字代码的限制，推进“负面清单”管理方式方法；根据“大运行”模式要求，探索合并部分审批和运行管理职责的监管方法；着力将事前审批转变为事中监管、事后备案的监管模式；进一步推行公共航空和通用航空“先照后证”的企业设立程序。值得注意的是，简政放权要确保“放得下、接得住、管得好”，不能出现管理盲区与“缺位”现象。

其次，根据现实需要调整地方民航管理部门的职能。在保障安全的基础上，从行政职能方面授予地方民航管理部门推动地方经济与社会发展的职权，鼓励民航管理部门与地方政府建立联席会议等常态化沟通交流机制，并进一步理清民航局与规范地方政府的事权关系，以便更好地促进地方航空经济的发展。

最后，要建立统一的信息化管理平台。加快信息化建设是促进民航发展的重要战略，应加快信息交互与共享、可视化、智能化的信息管理平台的建设。改革的具体举措包括协同内外部利益主体进行信息管理平台的顶层设计，统一规划与设计信息采集标准、存储格式、存储方式等，并通过采取分清主次、由内而外的路径逐步推进信息管理平台的建设。

(三) 树立法治思维，进一步完善现代化的法制体系

首先，树立“立法先行”的改革思路。践行十八届四中全会精神，民航主管部门要将“依法治国”提到新的高度，并将“依法治国”的新内涵落到实处。即转变过去“先改革，后立法”的传统，顺应社会主义法制建设的宏观要求，让法制为民航改革保驾护航。

其次，建立与时俱进的法制体系。中国现有法律1部，行政法规28件，规章121部，规范性文件879件，应根据中国民航业的发展推进民航法律法规的“立、改、废”工作。立法部门要加快对现有的《民用航空法》《反垄断法》《民用航空标准化管理规定》《民用航空空中交通管理规则》等法律法规的修订工作，要加快出台体系更全、门类更细的通用航空、航空反垄断、消费者权益保护、“空闹”处理等方面的法规，也要制定监督、纠错、问责等配套制度来促使法律法规的实施。此外，民航局要协同各级主管部门秉持先易后难、试点改革、循序渐进、顺势推进的立法路线，将涉及专业领域的、容易改的法律条款或行政规章先改，同时避免政出多门的问题。

最后，确保依法行政的独立性，加强依法行政。民航管理部门要秉持执法中立、严格的态度，及时开展市场监管和行政执法方面的培训，使行业监管与执法人员懂法，善于用法，严格执法，并养成运用法治思维解决问题的行为习惯。进而，要综合采用党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各种政府内部外监督形式，形成多方监督的合力，增强法制监管实效。

(四) 维护公共利益，进一步完善现代化的行业服务体系

首先，强化安全监管职能。由“重审批”向“督执行”转变，全面提升航空公司、机场、空管、后勤保障等的安全管控能力，通过评级评价手段加强对航空公司航线经营许可执行情况的监督检查。

其次，着力提升航空服务质量。一方面，以信息公开平台为“抓手”，由内而外建设面向政府、面向企业、面向消费者、面向广泛大众的及时的、可靠的、可信的、公开透明的信息平台；另一方面，要建立面向公众的航班延误预报和通报制度，完善大面积航班延误预警和应急机制，规范航班延误后的服务工作，通过量化航班正常到点率、航班执行率、延误服务水平、客货运服务质量与响应速度、顾客投诉处理效率等指标来评价航空公司的服务质量；进一步完善服务质量标准体系和实施方法，简化乘机手续；努力创新服务产品，让消费者有更多选择。

最后，以法治建设为中心，保障消费者权益。“填补”法律“漏洞”，尽快出台《航班正常管理规定》，明确航空公司航班延误的主体责任，制定强有力的惩处措施；严格执行三个运行规范和标准，依法依规处理航班延误；进一步完善《民航航班正常统计办法》，定期向全社会发布航班统计结果；搭建保护消费者权益的法制框架，将《民航法》《消费者权益保护法》《航班正常管理规定》《反垄断法》等纳入其中，形成保护消费者权益的合力，特别是要加快制定处理旅客投诉与救济的法律法规；组建严格执行法制框架的组织体系，实现法制与执法的有效对接。此外，还要加强宏观调控。强化制度制定与市场监管职能，通过制定有助于通用航空、西部航线、支线发展的优惠政策来提升行业发展水平。

(五) 创新治理，打造现代化的治理体系

首先，培育第三方中介组织，推进网络化治理。^[5]正如奥斯本和盖布勒总结道，政府最适合制定民航管理与发展政策，企业具有强烈的提高运营效率的动机，而包括行业协会、咨询公司等中介组织在内的在行业监督方面表现出优势。^[6]应大力培育社会组织，支持包括中国航空运输协会、中国民用机场协会、中国民用航空维修协会、中国私用航空器拥有者及驾驶员协会、中国民航飞行员协会等中介组织的发展，使中介组织发挥社会公益作用；推进政府采购工程，凡属事务性的管理服务，原则上应通过合同、委托等方式向社会购买。

其次，借助科技手段提高治理效率。着手制定民航“信息高速”发展战略，充分应用现代化的计算机网络软硬件技术以及云计算为民航管理“助力”。主要措施包括加强政府内外网建设；在深入研究的基础上，借鉴美国大数据平台成功的建设经验，筹建中国民航安全数据收集、绩效分析与风险管控平台；研发或应用SMS审核系统、移动电子检查工具、无线Q2技术、飞行标准监督管理系统(FSOP)等为民航监管服务。

最后，综合采用多种手段进行治理。摸索、创新民航监管模式，可采用民航管理部门与行业企业自愿签订行政合同的方式进行管理；也可通过安装摄像联网系统等软硬件设施实现智能化管理，可探索将民航安全管理融入准入管理、市场管理的方式方法，可考虑设立行政服务中心推行一站式审批，按照国家《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》的要求，推广“黑名单”惩处机制，等等。

(六) 释放空域资源，建立现代化的空管治理体系

首先，积极参与空管顶层设计，加强民航话语权。民航管理部门应该着手转变当前民航与军事航空主管部门在空域资源管理中不平等的话语权与管理地位，会同军方探索军民融合共管的委员会集体协商机制。

其次，优化空域资源分配格局，提升空域使用效率。在确保满足国防需要的前提下，科学划分非管制类空域、相对管制空域与管制空域，不断优化调整空域和航路结构，适当提高民航空域资源在整个空域资源中的占比。

最后，进行民航空管内部体制改革。理顺空管办、运行监控中心和空管局的职责分工。以效能管理为导向，在原属事业单位的空管系统内尝试引入绩效考评机制，如在用工制度、薪酬制度和定岗定员方面导入企业雇员制。

四、结论

“政府变革与其说是一种特例，倒不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理模式。”^[7]作为推动产业发展的主管部门，民航不仅面对难以界定的行业属性，也面临着打破既得利益者的固有障碍。但是，国外市场化、法治化、多元治理改革已是大势所趋，中国国内20世纪80年代以来由政府推动的五轮改革也为建立社会主义民航经济体制奠定了基础。各界人士需要做的就是尽己所能，减少民航改革所耗费的成本与行业波动。受民航法规司委托，本研究在实地访谈基础上，提出了要以十八届三中全会提出的“建立现代化民航治理体系与治理能力”为目标，完善民航现代化的市场体系、法制体系、行政体系为抓手，全面开展放松经济管制、依法治理、行政分权、空域治理、行业服务、治理创新这六项工作。这即是“1+3+6”改革方案。然而，改革方案有赖执行，而且执行过程中可能会遇到新情况、新问题，这些都可能使研究制定的规划发生很大变更。但是，本研究中为“十三五”民航深化改革框定的目标、重点改革领域与工作内容可为决策者提供有益参考。