无人机^①(Unmanned Aerial Vehicle)作为一种新型航空器，诞生于第一次世界大战期间，其后在很长时间内主要用于军事侦察和靶机。从20世纪80年代起，随着无人机广泛投入战场，各国开始投入巨资研发无人机。进入21世纪以来，民用无人机的市场需求也与日俱增。美国等国已经开始着手建立和完善其监管制度，以便更好地发挥其军事用途并开发其商业需求。中国作为一个无人机生产和销售大国，无论是出于国防安全的需要还是规范与促进产业发展的需要，都应当建立一个比较成熟的无人机监管制度。

一、无人机的法律概念 (一) 无人机的定义

无人机属于航空器的一种。航空器是依靠空气动力学原理进行飞行的一种飞行器。按照是否载人飞行和驾驶方式的不同，航空器可以分为有人驾驶航空器和无人驾驶航空器。

无人驾驶的航空器，是由控制站管理(包括远程操纵或自主飞行)的航空器，也称“无人机”“远程驾驶航空器”(Remotely Piloted Aircraft，RPA)。^②它是利用无线电遥控设备和自备程序控制装置操纵的非载人飞机。无人驾驶航空器(无人驾驶飞机)仅是广义的无人机系统的一部分。

(二) 无人机系统(Unmanned Aircraft System，UAS)的构成

无人机系统，也称“远程驾驶航空器系统”(Remotely Piloted Aircraft Systems，RPAS)，是指由无人机、相关控制站、所需的指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统。无人机系统主要包括飞机机体、飞控系统、数据链系统(MDS数传电台是国内无人机用得最多的数据链设备)、发射回收系统、电源系统等。^③

(三) 无人机的分类

无人机可以按照多个标准进行分类：

1.从技术角度按飞行平台构成可以分为：无人固定翼机、无人垂直起降机、无人飞艇、无人直升机、无人多旋翼飞行器、无人伞翼机等。^④

2.按用途分类，无人机可分为军用无人机和民用无人机。民用无人机是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球。^⑤

3.按尺度分类，根据现有民航法规，无人机可分为微型无人机、轻型无人机、小型无人机以及大型无人机。微型无人机是指空机质量小于等于7千克的无人机，轻型无人机质量大于7千克，但小于等于116千克的无人机，且全马力平飞中，校正空速小于100千米每小时，升限小于3 000米。小型无人机是指空机质量大于等于116千克，但小于等于5 700千克的无人机，微型和轻型无人机除外。大型无人机是指空机质量大于5 700千克的无人机。^⑥

根据中国航空器拥有者及驾驶员协会(以下简称“中国AOPA”)的有关规定：无人机按照其技术运行方式和用途，划分为以下五类七种：(1) 固定翼无人机；(2) 无人直升机；(3) 多旋翼无人机；(4) 垂直起降固定翼无人机(VTOL)；(5) 无人自转旋翼机；(6) 无人飞艇；(7) 植保无人机。^⑦

二、中国无人机产业发展现状

2010年之前，中国民用无人机市场规模小，增长缓慢，主要运用于灾害救援、地图测绘等专业级市场。最开始的消费级无人机的主要受众是航模爱好者和DIY发烧友。2014年，中国无人机销量约2万架，其中军用无人机约占1.4%，民用无人机占98.6%，预计到2020年中国无人机年销量将达到29万架。^⑧根据易观智库发布的数据，2014年国内民用无人机产品销售规模为15亿元，未来4年将保持64.9%的复合年增速，到2018年市场规模将达到110.9亿元。^[1]

近五年来，中国的民用无人机行业取得了突破性的发展。已经有包括大疆创新、零度智控、亿航智能等多家民用无人机企业跻身国际民用无人机二十强之列。大疆创新更是占据了消费级市场70%的份额。目前，中国深圳几乎可以生产民用无人机所有的电子元器件。宗申动力和天津内燃机研究所签订协议，进行无人机的发动机研究；金通灵成功研制出70千克推动力的小型涡旋轮喷气发动机。零度智控在无人智能系统开发方面有很重要的优势。极飞科技专注于民用无人机飞行系统的研发。隆鑫通用、德奥通航具备民用无人机核心零部件生产能力。^[2]

民用无人机市场的爆发式增长也使得驾驶人员的需求猛增。中国无人机驾驶员的数量在2015年出现了跨越式的增长。截至2015年12月31日，中国核发的无人机驾驶员合格证总数为2 142个，较2014年增长近9倍，主要分布在各民用无人机生产研发企业、相关应用单位以及大专院校，80后和90后是无人机驾驶员的主体。目前共有57家无人机驾驶员训练机构具备培训资质。^[3]

三、中国有关民用无人机的法律法规体系

改革开放至今，中国已经建立了比较完备的民航法律法规体系，涉及航空活动的管理制度、航空器的国籍登记和权利、航空器的适航管理、航空器的运行规则和飞行规则、机场建设和运行、航空器驾驶人员(包括机长)的训练、考核与管理、航空器的空中交通管理、公共交通运输管理、通用航空管理、搜寻救援与事故调查、民航安全保卫、航线管理、进出国境、民用航空市场的开放等多个方面。其中许多规定也同样适用于无人机。纵观中国民航法律法规体系，总体上可以分为民航法律、民航法规和民航规章三个层面。此外，中国民用航空局(以下简称“民航局”)各业务司(包括航空器适航司、飞行标准司、运输司、机场司、空管行业管理办公室、航空安全办公室等)还在各自职权范围内制定了一些标准和规范性文件。^⑨

(一) 民航法律

为了维护国家的领空主权，规范民用航空运输秩序，促进民航产业的发展，全国人大常委会于1995年10月30日审议通过了《中华人民共和国民用航空法》(2016年11月7日第三次修订)。该法包含总则、民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻救援和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任、附则共16章，214条。民用无人驾驶航空器虽然未作专门规定，但该法中关于民用航空器的许多规定同样适用于无人驾驶民用航空器。

(二) 民航法规

国务院通过总理以国务院令发布或授权中国民航局发布的民用航空行政法规包括：1987年《民用航空器适航管理条例》、1996年《民用航空安全保卫条例》、1997年《民用航空器国籍登记条例》、1997年《民用航空器权利登记条例》、2000年《飞行基本规则》(2007年最新修订)、2003年《通用航空飞行管制条例》等。这些民航法规也适用于民用无人驾驶航空器。

(三) 民航规章及其他政府部门规章

目前，民航局网站上公布的民航规章(China Civil Aviation Regulations，CCAR)共197部，标志为有效的有121部。在这些民航规章中，有关“行政规则”^⑩、“航空器”^⑪、“航空人员”^⑫、“空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则”^⑬、“学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行”^⑭、“民用机场建设与管理”^⑮、“综合调控规则”^⑯、“航空运输规则”^⑰、“航空安全保卫”^⑱、“航空安全信息与事故调查”^⑲各部中的部分规章可以适用于无人机。

除民航规章之外，工业和信息化部下属的无线电管理局是中国无线电频率的主管部门。2015年3月10日，工信部下发了《关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知》，规定了三个无线电频段供无人驾驶航空器系统使用。

此外，民航局运输司拟定的《使用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》(征求意见稿)于2016年2月1日起实施，但它并不具有民航法规的效力。

(四) 不属于民航法律、法规和规章的规范性文件

为落实法律、法规、民航局规章和政策的有关规定，民航局机关各职能厅、室、司、局(以下简称“职能部门”)，可以在其职责范围内制定有关民用航空管理方面的规范性文件，经民航局局长授权由职能部门主任、司长、局长签署下发。这类规范性文件仅为管理工作的需要。职能部门制定规范性文件，必须遵守法律、法规和民航局规章的规定，不得与法律、法规和民航局规章相冲突。冲突的内容无效。规范性文件包括管理程序、咨询通告、管理文件、工作手册、信息通告。^⑳

民航局为推进无人机系统的适航、运行、空中交通管理和驾驶人员管理工作，下发了诸多规范性文件，涉及无人机驾驶员的资质管理、无人机的运行规则、无人机的适航审定、无人机的空中交通管理等方面。

除上述民航法律、法规、规章和规范性文件之外，民航局还授权行业协会在其管理范围内制定一些必要的工作文件，对无人机驾驶员的管理作了规定。

2014年4月和2015年4月，民航局先后下发了两份《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》(民航发〔2014〕27号文/民航发〔2005〕34号文)，授权中国AOPA负责。目前，中国AOPA主要负责颁发在融合空域飞行的Ⅲ，Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ类和Ⅶ类无人机驾驶人员资质管理，以及在隔离空域飞行的除Ⅰ，Ⅱ类无人机以外的所有无人机的驾驶人员资质管理。

为规范无人驾驶航空器系统驾驶人员资质管理，包括对相关训练机构的监督管理，中国AOPA自2014年以来发布了多个工作管理文件，主要涉及驾驶员合格审定规则、训练机构合格审定规则和有关考试的相关规定等。

四、中国现行民用无人机监管制度：现状与问题

通过有关的民用航空法律、法规、规章和规范性文件，中国目前的民用无人机监管制度已具雏形。这一制度主要包括以下几个方面：

(一) 无人机的国籍登记与适航管理

目前中国虽然有关于航空器国籍登记的民航法律、法规和规章，但其中并未明确规定适用于无人机的国籍登记。考虑到目前中国境内无人机数量众多，尺寸各异，现有的国籍登记办法中的国籍标志和登记标志很难直接适用于无人机。

为加强对民用无人机的安全管理，促进无人机事业的健康发展，2009年6月4日，民航局适航审定司颁发了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》(ALD2009022)。根据该文件，任何无人机飞行前，应参照《民用航空器国籍登记程序》向民航局申办临时登记，并按照《民用航空器国籍登记规定》要求在无人机上正确喷涂。任何民用无人机飞行前，应参照《民用航空产品和零部件适航证件的颁发和管理程序》，向民航地区管理局申请特飞许可证。民航地区管理局适航审定监察员可以参照《民用航空产品和零部件适航证件的颁发和管理程序》的适用部分对其进行检查，评估申请人提出的使用限制是否准确，确认其能够在完成预定飞行任务时保证飞行安全，检查合格后颁发Ⅰ类特许飞行证，经官方批准的使用限制将作为特许飞行证的一部分。民用无人机运行人应当按照特许飞行证及其使用限制要求运行无人机，确保无人机运行安全。拥有临时登记证和特许飞行证的民用无人机，应当按照空中交通管理、运行管理和无线电管理等部门的要求和规则运行。

该文件的内容不仅涉及适航管理，还提及了运行管理和空中交通管理。作为过渡性临时管理文件，该暂行规定在适航评审上采取了进行单机检查，不进行单机适航审查，不颁发标准适航证，但颁发Ⅰ类特许飞行证的做法。但受限于当时的无人机发展状况，没有采取分类管理的办法，对于微型无人机，事实上无需进行单机检查，采取运行监管手段确保安全即可。

2012年1月13日，民航局适航审定司发布了《民用无人机适航管理工作会议纪要》(ALD-UAV-01)。该会议纪要确定了对民用无人机进行单机检查时应当以《民用航空器及其相关产品适航审定程序》(AP-21-AA-2008-05R2) 为基础，制定具体检查单和检测方法：以具体使用环境下能安全飞行为标准，以确定其使用上的限制为重点，对其颁发Ⅰ类特许飞行证；已经受理的民用无人机项目，在审查过程中进行试验和验证飞行时，按照该《审定程序》第8.2.1条款办理相应用途类的特许飞行证。

(二) 无人机的研制、销售、使用与出口管理 1. 无人机的研制生产管理

目前，工业和信息化部下属的装备工业司负责机械、航空、汽车、船舶和重大技术设备的行业管理。无人机作为航空设备的一部分，其研制生产管理工作应由装备工业司负责。目前来看，在有关无人机的行业管理方面，最大的问题在于技术门槛低、技术标准欠缺，缺乏适当的准入制度，由此导致无人机在生产质量上缺乏控制，增加了安全隐患。2012年以来，工业和信息化部就无人机企业的准入问题，启动了《民用无人机研制单位基本条件及评价方法》的研究。此项研究由中国航空综合技术研究所牵头负责，旨在通过对民用无人机研制单位的基本条件，包括其科研人员、技术能力、设备设施、质量控制等进行评价，规范民用无人机制造业，侧面引导行业基本资源与能力需求，引导资源配置、技术研究与管理水平的发展方向，促进国内民用无人机产业的健康快速发展。^[4]

2. 无人机的销售管理

目前在无人机的销售上缺乏限制性规定，基本上处于无法可依的状态。现有有关无人航空器的销售限制主要是出口方面的限制。

2015年7月31日，商务部及海关总署联合发布了《关于加强部分两用物项出口管制的公告》。根据《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国海关法》的相关规定，为维护国家安全，决定自2015年8月15日起，对部分无人驾驶航空飞行器和高性能计算机实施出口管制。根据商务部和海关总署的联合公告，以下类别的无人驾驶航空飞行器将被管制出口(注：以下规定不适用于模型飞机或模型飞艇)^[5]：

(1) 在操作人员自然视距以外，能够可控飞行，并具有下述任一特性的无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇：第一，最大续航时间大于等于30分钟小于1小时，以及在大于等于46.3千米/小时(25节)的阵风条件下，具有起飞能力和稳定可控飞行能力；第二，最大续航时间大于等于1小时。

(2) 无人驾驶航空飞行器和无人驾驶飞艇相关设备及部件：第一，专门设计的用于将有人飞行器、有人驾驶飞艇改装为(1) 中所列无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇的设备或部件；第二，设计或改型后用于在15 420米(50 000英尺)以上高空飞行的无人驾驶航空飞行器、无人驾驶飞艇的吸气活塞式或转子式内燃发动机。

早在2015年7月中旬，商务部、海关总署、国防科工局、原总装备部就联合下发公告，从7月1日起对“射/航程等于或大于300千米，或具备20升以上荷载能力”的无人驾驶航空飞行器实施临时出口管制措施。^[6]

从技术指标来看，对上述无人机实行出口管制的主要目的是为了反恐需要，避免大型、高性能无人机落入不法分子手中。与此同时，中国的无人机技术水平已经在世界前列，限制出口亦是技术保护的一种手段。

3. 无人机的使用管理

2017年5月16日，民航局适航审定司发布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》^[7]这一管理程序，其中明确要求中国境内的民用无人机的制造商和拥有者应当通过“无人机实名登记系统”(https://uas.caac.gov.cn)对最大起飞重量为250克以上(含250克)的民用无人机进行登记。该办法列明了制造商和拥有者应提供的信息，系统将自动给出包含登记号和登记二维码的登记标志图片，并要求将之粘贴于无人机不易损伤的区域。

(三) 无人机的运行管理

为了规范低空、慢速、微轻小型民用无人机的运行，依据民航局发布的《一般运行和飞行规则》 CCAR-91部，2015年12月29日，民航局飞行标准司发布了《轻小无人机运行规定》(试行)的咨询通告。

《轻小无人机运行规定》(试行)的咨询通告适用于下列无人机：(1) 可在视距内或视距外操作的、空机重量小于等于116千克、起飞全重不大于150千克的无人机，校正空速不超过100千米每小时；(2) 起飞全重不超过5 700千克，距受药面高度不超过15米的植保类无人机；(3) 充气体积在4 600立方米以下的无人飞艇。该咨询通告将轻小型无人机划分为7类。1~4类按照重量区分，5类为植保机，6类为无人飞艇，7类为超视距飞行的1、2类无人机。

《轻小无人机运行规定》(试行)的咨询通告明确了无人机机长的职责和权限、无人机驾驶人员在运行中的职责、安全运行的基本要求(驾驶人员的资质要求、无人机使用说明书、违禁行为、飞行技术要求)、民用无人机运行的仪表、设备和标识要求、民用无人机的运行监管(使用电子围栏、无人机云等)、对无人机云提供商的要求等。

(四) 无人机的空中飞行管理

2009年6月26日，民航局空中交通管理局和民航局空管行业管理办公室发布了《民用无人机空中交通管理办法》，明确了无人机空中交通管理的若干规则。2016年9月21日，空管办公室发布了管理文件《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》，自该日起开始实施，原《民用无人机空中交通管理办法》即日起废止。

《民用无人机空中交通管理办法》适用于依法在航路航线、进近(终端)和机场管制地带等民用航空使用空域范围内或者对以上空域内运行存在影响的民用无人驾驶航空器系统活动的空中交通管理工作。民航局指导监督全国民用无人驾驶航空器系统空中交通管理工作，地区管理局负责本辖区内民用无人驾驶航空器系统空中交通服务的监督和管理工作。空管单位向其管制空域内的民用无人驾驶航空器系统提供空中交通服务。

民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行。如果某一无人机在隔离空域内飞行符合下列全部条件，则可以免除地区管理局的评审：(1) 机场净空保护区以外；(2) 民用无人驾驶航空器最大起飞重量小于或等于7千克；(3) 在视距内飞行，且天气条件不影响持续可见无人驾驶航空器；(4) 在昼间飞行；(5) 飞行速度不大于120千米/小时；(6) 民用无人驾驶航空器符合适航管理相关要求；(7) 驾驶员符合相关资质要求；(8) 在进行飞行前驾驶员完成对民用无人驾驶航空器系统的检查；(9) 不得对飞行活动以外的其他方面造成影响，包括地面人员、设施、环境安全和社会治安等；(10) 运营人应确保其飞行活动持续符合以上条件。

如不能满足上述所有条件，应当由运营人会同空管单位提出使用空域，对空域内的运行安全进行评估并形成评估报告。地区管理局对评估报告进行审查或评审，出具结论意见。

民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域。飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域。隔离空域由空管单位会同运营人划设。划设隔离空域应综合考虑民用无人驾驶航空器通信导航监视能力、航空器性能、应急程序等因素，并符合下列要求：隔离空域边界原则上距其他航空器使用空域边界的水平距离不小于10公里；隔离空域上下限距其他航空器使用空域垂直距离8 400米(含)以下不得小于600米，8 400米以上不得小于1 200米。

民用无人驾驶航空器在隔离空域内运行时，应当符合下列要求：(1) 民用无人驾驶航空器应当遵守规定的程序和安全要求；(2) 民用无人驾驶航空器确保在所分配的隔离空域内飞行，并与水平边界保持5公里以上距离；(3) 防止民用无人驾驶航空器无意间从隔离空域脱离。为了防止民用无人驾驶航空器和其他航空器活动相互穿越隔离空域边界，提高民用无人驾驶航空器运行的安全性，需要采取驾驶员持续监视、脱离时报告、空管单位通报、管制服务、安全通信、应急处理等安全措施。

民用无人驾驶航空器系统活动中使用无线电频率、无线电设备应当遵守国家无线电管理法规和规定，且不得对航空无线电频率造成有害干扰。未经批准，不得在民用无人驾驶航空器上发射语音广播通信信号。使用民用无人驾驶航空器系统应当遵守国家有关部门发布的无线电管制命令。

(五) 无人机驾驶员与培训机构的资质管理

2016年7月11日，民航局飞行标准司发布了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定》，自发布之日起生效。2013年飞标司发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》(AC-61-20) 随即废止。

该规定适用于Ⅰ-Ⅶ类无人机以及Ⅺ、Ⅻ小型和大型无人机。该规定根据无人机种类的不同，采取了分类管理的方式。

下列情况下，无人机系统驾驶员自行负责，无须证照管理：(1) 在室内运行的无人机；(2)Ⅰ、Ⅱ类无人机(如运行需要，驾驶员可在无人机云系统进行备案，备案内容应包括驾驶员真实身份信息、所使用的无人机型号，并通过在线法规测试)；(3) 在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机。

下列情况下，无人机系统驾驶员由行业协会实施管理，局方飞行标准部门可以实施监督：(1) 在隔离空域内运行的除Ⅰ、Ⅱ类以外的无人机；(2) 在融合空域内运行的Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ类无人机。

下列情况下，无人机系统驾驶员由民航局实施管理：(1) 在融合空域运行的小型无人机(Ⅺ类)；(2) 在融合空域运行的大型无人机(Ⅻ类)；(3) 充气体积在4 600立方米以上的遥控飞艇。

2014年4月29日，民航局下发了《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》(民航发[2014]27号文)，自即日起授权中国AOPA按照《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》负责下列无人机驾驶员的资质管理：在视距内运行的空机重量大于7千克的无人机驾驶员；在隔离空域超视距运行的无人机驾驶员。2015年4月民航局再次给予了中国AOPA 3年的授权。

中国AOPA下设的无人机管理办公室在局方的授权范围内负责民用无人机驾驶员合格证的颁发与管理工作。2016年7月11日，协会发布了《民用无人机驾驶员合格审定规则》(暂行)，作为局方授权范围内规范无人机驾驶员的合格审定工作的基本规则。该审定规则规定了驾驶证的申请条件、类别、理论考试、实践考试和飞行经历记录等内容。

中国AOPA作为行业协会为实施对无人机驾驶人员的资质管理，也同时对相应的训练机构进行合格审定和持续监督。协会于2014年5月18日发布了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则》，2016年2月29日做了初次修订，2016年9月30日做了第二次修订，并自该日起实施。该规则共7章，91条，分别对民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格证和临时合格证，人员、无人机和设施，训练课程和课目，考试权，训练规则，记录，罚则等方面作出了规定。截至2017年1月19日，共有181家无人机驾驶训练机构获得了中国AOPA的认可。

(六) 无人机的频率管理

2015年4月15日，工信部无管局下发了《关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知》，规划840.5~845 MHz、1 430~1 444 MHz和2 408~2 440 MHz频段用于无人驾驶航空器系统。

840.5~845 MHz可用于无人驾驶航空器系统的上行遥控链路。其中，841~845 MHz也可采用时分方式用于无人驾驶航空器系统的上行遥控和下行遥测链路。

1 430~1 444 MHz频段可用于无人驾驶航空器系统下行遥测与信息传输链路，其中，1 430~1 438 MHz频段用于警用无人驾驶航空器和直升机视频传输，其他无人驾驶航空器使用1 438~1 444 MHz频段。

2 408~2 440 MHz频段可作为无人驾驶航空器系统上行遥控、下行遥测与信息传输链路的备份频段。相关无线电台站在该频段工作时不得对其他合法无线电业务造成影响，也不能寻求无线电干扰保护。

五、中国无人机监管制度存在的不足及完善建议

自2009年开始，中国开始出台有关无人机管理的相关规定，相继出台了有关无人机适航管理、驾驶员资质管理、运行管理、频率管理、空中飞行管理和实名登记管理等制度，结合中国现有民航法律、法规和规章中可以适用于无人机的相关规定，已经初步构建了相对完备的无人机监管制度。但是，现行制度仍有不完备之处亟待改善：

(一) 无人机的国籍登记处于空白地带

中国《民用航空法》《民用航空器国籍登记条例》和《民用航空器国籍登记规定》等法律法规和规章对民用航空器的国籍登记做了具体规定。由于航空器的国籍登记涉及国籍标志和登记标志，还对喷涂尺寸等有详细规定，其中很多规定难以适用于重量较小的无人驾驶航空器。适航审定司曾拟定过有关适航管理的规定(未征求意见)，拟规定250克以上的无人机均需进行国籍登记，但显然缺乏可操作性。近日发布的实名制登记规定在某种程度上可视为变相的国籍登记。

(二) 缺乏系统完备的无人机适航管理规定

长期以来，中国在无人机的适航方面一直采取单机检查，不做单机适航审定，不发标准适航证和产品合格证的做法，最主要的原因是缺乏配套的审定规则和程序。据悉，适航审定司曾拟定了《民用无人驾驶航空器系统适航管理要求》(暂行)及《民用无人驾驶航空器特殊适航证颁发和管理程序》(草案)两个内部文件，对无人机的适航审定要求做了非常详细的规定，区分特殊类、限用类和标准类分别执行不同的适航要求。但目前来看，将无人机全面纳入适航管理，要求取得型号设计批准和特殊适航证等准入门槛过高，许多无人机生产企业无法满足适航要求，且主管部门缺乏足够的人手完成诸多型号的适航审查工作。所以，这两个文件未能对外公布显然是时机不成熟或是内容不成熟。

文章建议，可以考虑无人机的分类标准，对于微轻型无人机原则上不做适航审定，仍采取单机安全检查即可。对于起飞总重在7千克以上的Ⅲ类无人机，根据其业务类型和飞行区域等，可以通过严格的运行规定和空中交通规则来确保其安全飞行。对于Ⅳ类以上的无人机，可以考虑采取必要的型号设计标准和特殊适航证等加强其安全管理。

(三) 民用无人机的技术标准不健全

作为成熟的航空产品，其研制环节必然应有成熟的技术标准作为保障。如前所述，目前除了一些国军标外，只有一些产业联盟或协会发布了一些自律性的技术标准，缺乏成熟的民用无人机的国家标准。中国作为一个无人机生产和销售大国，理应建立成熟完备的无人机技术标准，这不仅是企业标准化生产的需要，也是中国制造的无人机在国际市场上提高竞争力的必然要求。鉴于航空设备生产研制的主管部门是工信部装备工业司，相关的技术标准应当在该司的领导下，广泛听取科研院所、产业联盟、行业协会和主要无人机生产制造企业的意见，稳妥、积极、快速地推出。2017年6月27日，工信部联合国家标准委、科技部、公安部、民航局等七部委联合发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南(2017—2018年版)》(以下简称《指南》)。《指南》旨在构建科学、有效、协调的无人驾驶航空器系统标准体系，推动无人驾驶航空器系统技术和行业的健康、有序、持续发展。^[8]

(四) 无人机的空域管理尚处于摸索阶段

无人机主要使用的空域是低空空域，但现有空中交通管理办法中为无人机规定的空域范围过于狭窄，对无人机从事通用航空业务构成了阻碍。鉴于中国低空空域的改革试点工作正在推进，结合实践中的成功经验和做法，中国应当为无人机划定更为广泛的低空飞行空域，除机场进近管制区、净空保护区、主要航线和航路及人口密集区外，应当考虑为无人机划定试飞区、更多的隔离空域(飞行高度可以扩展)以及融合空域内的临时飞行区。鉴于部分城市已经划定了无人机的“禁飞区”，如北京市禁止在六环内飞行，河南省、四川省、上海市、天津市、广州市、厦门市等省市也规定了无人机的“限飞区域”。考虑到无人机用于通航业务的需要，可以考虑做变通性的修改，比如，为从事通用航空业务，如快递业的无人机划定飞行通道等。

(五) 无人机用于通用航空业务的规定有待落实

为了推进和规范无人机用于通用航空业务，民航局组织制定了《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》(征求意见稿)，并于2016年1月8日前公开征求意见，计划于2016年2月1日起实施。但由于种种原因，该办法至今尚未公布和生效。考虑到目前中国有关通用航空飞行和通航业务许可的规定，随着无人机的运行和空中交通管理制度的完善，有关使用无人机用于通航业务的条件已经成熟，相关的管理规定应当尽快出台。

(六) 部际协商和沟通机制尚未建立

由于无人机种类繁多，用途各异，导致其监管制度不可避免地涉及多个政府部门。限于职权分工，民航局负责无人机的国籍登记、适航、运行和飞行管理；空域管理由国家空管委负责；销售由工商部门负责；进出口由商务部和海关总署负责；装备研制由工信部下属的装备工业司负责；频率管理由工信部下属的无线电管理局负责；驾驶员的资质管理情况分别由民航局管理或授权行业协会管理。此外，科技部、财政部、国家税务总局等在涉及科技发展和财税管理上也有相应的职权。如无人机的飞行影响社会治安，公安部门也有权介入。多部门的齐抓共管导致缺乏统一的监管制度，部门之间沟通和协商机制的缺乏影响了监管效果。最近出台的实名制登记使用的规定，如果并非国籍登记，单独由民航局出台是值得商榷的。此外，各地人民政府出台的关于限制无人机飞行的规定，从部门权限划分来看，也是值得商榷的。

注释：

① 文章中的无人机与“无人驾驶航空器”系同一概念，鉴于军用无人机的监管体制比较特殊，文章所探讨的仅是民用无人机的监管体制。

② 该定义来自民航局飞行标准司2015年下发的《轻小无人机运行规定》(试行)3.1。

③ 参见：2015年《轻小无人机运行规定》(试行)3.2。

④ 一般在民用无人机驾驶员培训中主要划分为固定翼、旋翼、直升机等。

⑤ 参见：民航局适航审定司2017年5月16日发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。

⑥ 参见：《2015年《轻小无人机运行规定》和《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定》中对民用无人机的分类，值得注意的是，两者的分类标准相同，但类别编号并不完全相同。

⑦ 参见：中国AOPA2016年修订的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则》。

⑧ 参见：EVTank发布的《2015年度民用无人机市场研究报告》。

⑨ 从严格意义上讲，民航局下属的司、局、办等发布的规范性文件不属于中国的法律体系，不具有法律约束力，但仍具有一定的规范性和约束力。

⑩ 参见：《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》(CCAR-12LR-R1)、《民用航空飞行标准委任代表和委任单位代表管理规定》(CCAR-183)。

⑪  参见：《民用航空产品和零部件合格审定规定》(CCAR-21-R3)、《航空发动机适航规定》(CCAR-33-R2)、《民用航空材料、零部件和机载设备技术标准规定》(CCAR-37AA)、《民用航空器适航指令规定》(CCAR-39AA)、《民用航空器国籍登记规定》(CCAR-45-R1)、《民用航空器权利登记条例实施办法》(CCAR-49)。

⑫ 参见：《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R4)、《民用航空器维修人员执照管理规则》(CCAR-66-R2)、《民用航空空中交通管制员执照管理规则》(CCAR-66TM-I-R4)、《民用航空人员体检合格证管理规则》(CCAR-67FS-R2)、《民用航空器维修培训机构合格审定规定》(CCAR-147)。

⑬ 参见：《民用航空使用空域办法》(CCAR-71)、《一般运行和飞行规则》(CCAR-91-R2)、《中国民用航空空中交通管理规则》(CCAR-93TM-R2)、《关于修订〈中国民用航空空中交通管理规则〉的决定》(CCAR-93TM-R4)。

⑭ 参见：《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》(CCAR-141)、《飞行训练中心合格审定规则》(CCAR-142)、《民用航空器维修单位合格审定规定》(CCAR-145-R3)。

⑮ 参见：《民航机场建设管理规定》(CCAR-158-R1)。

⑯ 参见：《外商投资民用航空业规定》(CCAR-201LR)。

⑰ 参见：《通用航空经营许可管理规定》(CCAR-290)。

⑱  参见：《民用航空运输机场航空安全保卫规则》(CCAR-329)。

⑲ 参见：《民用航空安全信息管理规定》(CCAR-396-R3)、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》(CCAR-395-R1)、《民用航空应急管理规定》(CCAR-397)。

⑳  参见：民航局2007年颁布的《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》(CCAR-12AR-R1)。

 其中，与无人机有关的咨询通告包括：《民用无人机驾驶员管理规定》(AC-61-FS-2016-20R1) 和《轻小无人机运行规定》(AC-91-FS-2015-31)；管理程序包括：《民用航空器及其相关产品适航审定程序》(AP-21-AA-2008-05)、《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》(AP-45-AA-2017-03)；管理文件包括：《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》(ALD2009022)、《民用无人机适航管理工作会议纪要》(ALD-UAV-001)、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》(MD-TM-2016-004)。

 主要包括：2015年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员合格证实践考试标准》、2016年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则》、2016年《无人机管理办公室委任代表管理办法》、2016年《关于民用无人机驾驶员训练机构开展训练工作的相关要求及规定》、2016年《民用无人机驾驶员理论考试须知》、2016年《民用无人机驾驶员实践考试须知》、2016年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员飞行经历记录本填写规范》、2016年《民用无人机驾驶员合格审定规则》(暂行)等。此外，中国AOPA还发布了一系列通知和说明类的工作文件，比如《关于民用无人机驾驶员训练机构开设植保类课程的有关规定》。

 事实上，在无人机生产研制方面存在一些国家标准，但主要是国军标，如《无人机通用规范》(GJB 2347-1995)、《无人机电气系统通用规范》(GJB 3060-1997)、《无人机系统通用要求》(GJB 5433-2005)、《无人机系统飞行试验通用要求》(GJB 5434-2005)、《无人机强度和刚度规范》(GJB 5435-2005)、《无人机测控系统通用要求》(GJB 6703-2009) 等17项。一些产业联盟和协会正在推进民用标准的出台。

 参见：《轻小无人机运行规定》(试行)第2条。

 电子围栏是指为了阻挡即将侵入特定区域的航空器，在相应电子地理范围内画出特定区域，并配合飞行控制系统，保障区域安全的软硬件系统。

 无人机云系统是指轻小民用无人机运行动态数据库系统，用于向无人机用户提供航行服务、气象服务等。对民用无人机运行数据(包括运营信息、位置、高度、速度等)进行实时监测。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第2条和第3条。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第5条。

 需要进行评估的飞行活动，其使用的民用无人驾驶航空器系统应当为遥控驾驶航空器系统，而非自主无人驾驶航空器系统，并且能够按要求设置电子围栏。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第10~11条。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第12~13条。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第15~17条。

 Ⅺ类无人机是指空机重量大于116千克小于等于5 700千克，起飞全重大于150千克小于等于5 700千克的无人机。Ⅻ类无人机是指空机重量和起飞全重大于5 700千克的无人机。详见《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定》第2条。

 参见：《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定》第5~7条。

 隔离空域，是指专门分配给无人机系统运行的空域，通过限制其他航空器的进入以规避碰撞风险。

 融合空域，是指有其他有人驾驶航空器同时运行的空域。

 视距内运行是指无人机在驾驶员或观测员与无人机保持直接目视视觉接触的范围内运行，且该范围为目视视距范围内半径不大于500米，人、机相对高度不大于120米。

 隔离空域超视距运行是指无人机在视距范围以外的运行。

 《北京市公安局关于加强北京地区“低慢小”航空器管理工作的通告》要求，2017年3月1日至16日期间，以天安门广场为中心的200公里半径内，包括无人机在内的“低慢小”航空器必须经有关部门批准方可飞行。2017年2月17日，北京首都国际机场公布了“净空保护区”，面积达1058平方公里，覆盖了昌平、顺义、通州、怀柔等区。