一、美国管控民用小型无人机的立法背景与新近的发展

近年来，民用无人机产业在全球范围内取得了令人瞩目的发展，其不断丰富的技术应用与广阔的商业前景更是被持续看好。在美国仅2011年至2014年间，本土售出的民用小型和微型无人机便有50万架左右。^[1]15而国际无人机系统协会(AUVSI)于2013年公布的研究报告显示，将无人机系统(Unmanned Aircraft Systems，UAS)纳入美国国家空域系统(National Airspace System，NAS)之后，前3年便可创造7万多个工作岗位和超过136亿美元的经济价值，至2025年将创造超过10万个工作岗位和超过821亿美元的经济价值。^[2]

然而，将无人机系统纳入国家空域系统绝非易事，这意味着要对无人机作业活动可能对既定空域管理带来的安全风险进行全面的技术评估，进而做出明确的政策选择。在航空安全方面，美国联邦航空局(FAA)的态度向来是慎之又慎。一方面是巨大的经济利益与来自本土的产业需求，另一方面则是对航空安全、公共安全与隐私权保护的持续担忧。在此背景下，美国的无人机立法在相当长的一段时间中进展缓慢。尽管联邦航空局早在2005年就已启动针对小型无人机^①的立法尝试，并于2009年出台了拟议方案，其真正取得突破性进展却是在2012年后。

随着民用小型无人机数量的惊人增长，将其纳入国家空域系统进行管理的紧迫性亦不断攀升。2012年2月，美国国会通过了著名的《公共法案》112-95号(Public Law 112-95)——《2012年联邦航空局现代化与改革法案》(FAA Modernization and Reform Act of 2012)(以下简称“112-95号法案”)。^[3]该法案第3编第332节明确要求在保障安全的前提下加速推进民用无人机系统纳入国家空域系统，并在有限的时间内针对民用小型无人机系统制定最终规则以满足此种纳入要求。第333节还进一步规定，交通运输部部长应在有限的时间内确定何种条件下的无人机系统作业不会对国家空域使用者、公共安全与国家安全造成危害，并据此制定此种无人机系统在国家空域系统中安全作业所需满足的条件。

根据上述规定，联邦航空局于2015年2月发布了“规则制定提案通告”(NPRM)，拟通过在《联邦法规》第14编项下增设“第107部分”，专门调整民用小型无人机系统纳入国家空域系统的管控问题。在收集并评估4 600份公众意见的基础上，联邦航空局于2016年6月颁布了《联邦法规》第14编第107部分(以下简称“第107部分”)——“(民用)小型无人机系统”(small UAS)。该法规于2016年8月29日生效，代表了美国民用小型无人机立法取得的最新成果。^[4]

文章在简要介绍美国民用小型无人机法总体架构的基础上，提炼并详细分析第107部分的主体规则，进而讨论该立法的主要特点与争议。

二、美国民用小型无人机法的总体架构 (一) 美国《联邦法规》项下的民用小型无人机法

当前美国的民用小型无人机法主要集中于《联邦法规》^②第14编(航空与航天)第Ⅰ章(交通运输部联邦航空局)下设的子章F(空中交通与一般作业规则)中。子章F项下增设的“第107部分”(小型无人机系统)分设A、B、C、D共4个子部，专门针对民用小型无人机在美国本土的飞行作业活动进行了详细规定，如图 1所示。

此外，《联邦法规》中尚有诸多既存规则同样可能与民用小型无人机管控相关。例如第14编第1部分(定义与缩写)、第48部分(小型无人机的注册与标识要求)、第71部分(A类、B类、C类、D类和E类空域的指定，空中交通服务航线，报告点)、第73部分(特殊用途空域)、第91部分(一般作业与飞行规则)、第93部分(特殊空中交通规则)、第101部分(系泊气球、风筝、非专业火箭、无人自由气球与特定模型飞机)等。又如第47编第87部分(航空服务)也可能涉及小型无人机。

概言之，《联邦法规》项下的民用小型无人机法以第107部分为主体，以其他相关规则为其辅助与补充。限于篇幅，下文论述的“民用小型无人机法”专指“第107部分”的规定，仅适当述及其他相关规则。

(二) 第107部分的立法结构

第107部分^③下设4个子部，其中，“子部A”为总则，其他为分则。从逻辑关系出发，子部C规定的内容似应列于子部B、D之前，而子部B与D实际上是共同规定小型无人机作业规则并互相嵌合的一个统一部分，如图 2所示。^[6]

具体而言，子部A(一般规定)分5小节规定了整个第107部分的适用范围、控制站、小型无人机、小型无人机系统、目视观测员等关键术语的定义、欺诈及伪造文书和认证的法律后果、调查、检验与合规证明，以及事故报告要求等。

子部C(遥控驾驶员认证)分14小节规定了授予“附有小型无人机系统评级的遥控驾驶员证书”的详细条件，主要涵盖违反酒精与药物管理法的后果、申请人员适格、申请材料的准备与递交、证书颁发、航空知识测试(初测、复测与补测)、航空知识更新与证书注销等。子部C对遥控驾驶员资质取得的规定对接于子部B中小型无人机开展作业活动的前提条件——通常情形下，未取得遥控驾驶员证书的人员一律不得开展小型无人机作业活动。

子部B(作业规则，operating rules)是管控小型无人机飞行作业活动的核心部分，分23小节详细规定了人员适格与资质要求、遥控驾驶机长(即无人机机长)的职权、目视观测员的职责、小型无人机的注册、适航与检测、飞行紧急状况、允许、限制与禁止进行的各类飞行作业活动等。需要指出，子部B虽名为作业规则，实际上除去与作业密切相关的限制或禁止类规则，仍有数项规则涉及人员适格与无人机适航。

子部D(豁免)仅有2小节，均与子部B中的规则相关。具体规定了豁免政策、申请豁免的条件和允许豁免的8项限制或禁止类规则及1项目视观测员规则。

(三) 美国《联邦法规》之外可能涉及民用小型无人机管控的其他规则 1. 《公共法案》112-95号

如前所述，该法案既是第107部分的立法权源(authority)，亦对无人机管控本身具有一定的补充作用。该法案第3编项下的子编B(无人机系统)中，第332节与第333节涉及民用无人机系统(civil UAS)，第336节规定了模型飞机特别规则(已纳入《联邦法规》第14编第101部分的子部E)，第334节规定了公用无人机系统(public UAS)。其补充作用特别体现于第333节项下的个案豁免机制与模型飞机特别规则。

2. 航空通告

第107部分第107.47节明确要求，当小型无人机临近由航空通告(NOTAM)指定的特定空域时，机长必须遵守相应的飞行限制。

3. 联邦航空局发布的咨询通告与指令

此类咨询通告(ACs)与指令(Orders)处于实时更新状态，可通过查阅联邦航空局网站知悉。如咨询通告可能涉及航空气象、航空服务提供者的安全管理系统等，指令可能涉及飞行服务、空中交通管制、空域指定与报告点等信息。^④

4. 联邦航空局出版的手册与指南

此类文件包括《航空信息手册》《航图》《风险管理手册》《飞行员航空知识手册》与《通用航空飞行员的飞行前气象决策指南》等，其虽非严格意义上的法律规范，却能为小型无人机作业提供必要的技术支持与飞行信息。^⑤

3、美国民用小型无人机法的主体内容 (一) 民用小型无人机法的适用范围

第107部分适用于“美国境内民用小型无人机系统的注册、驾驶员认证与作业活动”，但其不适用于下述情形：(1) 根据法规第101部分下子部E特殊规则作业的模型飞机，即第107部分不适用于符合112-95号法案第336节调整的模型飞机作业；(2) 非专业火箭(amateur rocket)；(3) 系泊气球；(4) 无人自由气球；(5) 风筝；(6) 航空承运人的运输作业；(7) 公用飞机作业；(8) 遥控驾驶机长(remote pilot in command)根据112-95号法案第333节获得个案豁免的任何作业活动。其中，“小型无人机”是指“起飞重量小于55磅(约25千克)的无人机，且该重量包括该无人机的全部负载(everything that is on board)或以其他方式随附的载荷(or otherwise attached to the aircraft)”。(第107.1、107.3节)

该适用范围的复杂之处在于其与“模型飞机(model aircraft)特殊规则”间的适用关系。首先，“模型飞机”是指符合下述条件的无人机：(1) 具备在大气中维持飞行的能力；(2) 始终位于操作者的目力视线范围内飞行；且(3) 仅为爱好或娱乐目的飞行。[112-95号法案第336(c)节]可见，“模型飞机”与“小型无人机”范畴可能存在部分重合。

其次，模型飞机本身并未被一律排除出第107部分的适用范围，仅当符合上述3项条件的模型飞机同时符合下述条件时，方可排除第107部分的适用：(1) 模型飞机必须以符合协会安全指南的方式，在某个全国性协会或组织——如美国“模型航空学会”(AMA)^[7]——设定的计划范围内进行作业；(2) 模型飞机的重量不超过55磅(约25千克)，除非其通过设计、制造、检测、飞行测试与安全作业程序而另行取得全国性协会或组织的认证；(3) 不得干扰且必须避让有人驾驶飞机；(4) 距离机场5英里(约8千米)范围内时必须提前通知机场运营人和机场空管塔台；(5) 模型飞机作业不得危害国家空域系统的安全。(第101.41、101.43节)

最后，由于小型无人机定义采取了“重量标准”，对于重量小于55磅的模型飞机：(1) 在符合上述条件时虽无需受第107部分的调整(如无需进行遥控驾驶员认证)，却并不妨碍其仍然属于小型无人机；(2) 若其不符合上述条件，则该模型飞机作为小型无人机应受第107部分调整。

(二) 遥控驾驶员认证与其他人员管理 1. 遥控驾驶员认证是开展作业活动的前提

任何人员操作小型无人机系统均需符合下述条件：(1) 该人员已根据子部C的规定获得“附有小型无人机系统评级的遥控驾驶员证书”(remote pilot certificate with a small UAS rating)且符合航空知识更新要求，并且，不符合此项条件的人员不得担任遥控驾驶机长(以下简称“机长”)；(2) 该人属于机长直接主管的人员，且机长能随时直接接管该小型无人机的飞行控制；(3) 该人虽不符合上述两项条件，联邦航空局仍可在符合国际标准的前提下，授权驾驶员操作在外国注册的小型无人机。(第107.12节)

2. 遥控驾驶员资格证书的授予条件

资格证书的获得一般需符合人员适格要求：(1) 年满16周岁；(2) 身心健康；(3) 具备英语语言能力；(4) 通过航空知识初测，或已经持有飞行员证书(学员证书除外)并通过相关初训课程。(第107.61节)任何人员还必须在过去的24个月内以下述方式之一满足航空知识更新要求，否则不得再操作小型无人机：(1) 通过航空知识初测；(2) 通过航空知识复测；(3) 已经持有飞行员证书的人员，通过初训课程或复训课程。(第107.65节)

此外，违反酒精和药物管控立法，或拒不接受酒精检测或拒绝递交酒精检测报告的，自该行为作出之日起1年内不得申请资格证书，或暂扣或吊销已授予的资格证书。(第107.57、107.59节)

3. 遥控驾驶机长与目视观测员的职权

小型无人机飞行前或飞行中必须指定机长作为对小型无人机系统作业直接负责并具有最高权限的人员。机长的职权主要包括：(1) 确保小型无人机因任一原因失控时，不对其他人员、飞机或财产造成危害；(2) 确保其有能力指挥小型无人机遵守和符合对其适用的所有法规；(3) 当发生飞行紧急状况时立即应对，并有权在必要限度内背离法规子部B项下的任何规则。(第107.19、107.21节)

当目视观测员参与作业活动时，必须遵守下述规则：(1) 机长、飞控操作员与目视观测员必须全程确保有效通信，互相合作排除潜在碰撞危险，并以目视持续察觉小型无人机的位置；(2) 机长必须确保目视观测员有能力观测到小型无人机的目视飞行作业。此外，此目视观测员规则允许根据子部D获得豁免。(第107.33、107.21、107.205节)

(三) 民用小型无人机的适航、检测与维护

法规并未对小型无人机设定适航证要求，仅要求对重量超过0.55磅(约250克)的小型无人机进行注册，适航要求主要由机长通过飞行前安全检测与其他作业准备实现。

除检测无人机系统状态以外，机长在飞行前还应：(1) 对气象条件、空域限制、地面人员及财产位置等风险因素进行评估；(2) 确保全部直接参与无人机作业的人员知悉作业条件、应急与意外事故程序、任务与职责，以及潜在危害；(3) 确保全部地面控制站与小型无人机之间的控制链路正常运行；(4) 确保任何随附或装载于小型无人机上的物件已装载牢靠，且不会对飞行和控制造成危害。(第107.15、107.49节)

此外，联邦航空局建议检测一般应根据具体小型无人机制造商提供的检测程序或手册进行，也可参考其他技术标准进行，并建议对小型无人机进行定期维护与不定期维护。^⑥

(四) 民用小型无人机的飞行作业限制

第107部分子部B规定的飞行作业限制主要包括下述13项限制或禁止类规则，其中前8项允许根据子部D申请豁免，另1项允许豁免的规则是前文提及的目视观测员规则。

1. 飞行速度、高度与空间限制

小型无人机的飞行地速(ground speed)不得超过87节(100英里/小时，约44.7米/秒)。飞行高度不得超过距地400英尺(约122米)，除非其于某建筑物的400英尺半径内飞行，且飞行高度不得超过该建筑物最高处上方400英尺。此外，小型无人机的最低飞行能见度，自控制站起算目视距离不得小于3英里(约4.8千米)，且无人机距离云层的最小垂直距离不得小于云层之下500英尺(约152米)，距离云层的最小水平距离不得小于2 000英尺(约610米)。(第107.51节)

2. 禁止夜间与晨昏作业

小型无人机仅能于日间作业，不得于夜间作业。小型无人机也不得于晨昏期间(即除阿拉斯加州外，日出前与日落后30分钟)作业，除非装配有可视范围至少为3英里(约4.8千米)的防撞警示灯。此即“日间作业要求”。(第107.29节)

3. 禁止非目视作业

除允许使用矫正镜片(包括隐形眼镜)外，小型无人机的全部飞行作业必须在不借助任何光学设备的情形下对机长、目视观测员和飞控操作员始终保持目视可见。此即“目视作业要求”。(第107.31节)

4. 禁止在人员上方作业

小型无人机不得在人员上方作业，除非该人员：(1) 直接参与(directly participating in)该小型无人机的操作活动；或(2) 位于建筑物内部或静止的载具内部(如稳定停靠的车辆内)，从而可对小型无人机坠落提供合理防护。(第107.39节)

5. 禁止在特定空域作业

除非事先得到空管授权，小型无人机不得在B类、C类或D类空域中作业，也不得在供机场使用的E类空域的内侧边界区域作业。这四类空域均为管制空域。(第107.41节)此外，小型无人机作业的空间范围不涉及A类管制空域(1.8万英尺至约6万英尺间，即约5.5千米至约18千米之间)，实际允许其作业的是G类非管制空域。

6. 禁止同时进行多机操作

任何人均不得操作一架以上的小型无人机，亦不得在同一时间担任一架以上小型无人机作业活动的机长或目视观测员。(第107.35节)

7. 禁止在移动载具上操作小型无人机

任何人均不得在移动中的飞机上、路面载具(如行驶中的车辆)上或水媒载具(如航行中的船舶)上操作小型无人机，除非该项作业需要小型无人机飞越人烟稀疏的空旷地带，且该项作业不属于以取酬或营运为目的的物品运输。(第107.25节)

8. 优先通行权让与和禁止临近其他飞机

小型无人机必须保障所有其他飞机、空媒载具(如滑翔机)、发射或回收载具(如运载火箭)的优先通行权，必须对其进行避让，且不得从其上方或下方飞越，也不得在其前方飞行。[第107.37(a)节]此外，任何人不得操作小型无人机临近另一飞机，以免引发碰撞危险。[第107.37(b)节]需要指出，此处法规仅允许就第107.37(a)节规定的“优先通行权让与要求”申请豁免。

9. 禁止进行危险作业

任何人均不得粗心或鲁莽地操作小型无人机以防止对他人人身财产造成危害，也不得以对地面人员财产造成不当危害的方式从小型无人机上投放物品。(第107.23节)

10. 禁止载运危险物质

小型无人机不得载运《联邦法规》第49编第171.8节定义的危险物质。(第107.25节)

11. 禁止干扰机场作业

临近机场时，小型无人机不得干扰任何机场、直升机机场或水上飞机基地的正常作业和起降航线。(第107.25节)

12. 禁止在禁飞区与限制区作业

除非事前获得适格管控机构的许可，小型无人机不得在禁飞区或限制区内作业。(第107.45节)

13. 航空通告指定空域中的飞行限制

当小型无人机临近由航空通告(NOTAM)指定的特定空域时，机长必须遵守相应的飞行限制。(第107.47节)

(五) 民用小型无人机作业限制的豁免 1. 《联邦法规》项下的“107豁免”

第107部分设定了基于个案申请的豁免机制即“107豁免”。若联邦航空局认为申请书中描述的小型无人机作业活动能够安全开展，可根据第107部分第107.200节，针对子部B项下允许豁免的9项规则，向申请豁免的人员发放“豁免证书”(certificate of waiver)或“授权证书”(certificate of authorization)，以便允许申请人适度背离管控规则。其中，针对“禁止在移动载具上操作小型无人机”和“禁止非目视作业”这两项规则的豁免，并未包括对“以取酬或营运为目的的物品运输”的许可。(第107.205节)此外，联邦航空局还可在豁免证书中列出其他额外的限制条件。

获得豁免的人员可在豁免证书特别列明的范围内背离第107部分，同时必须遵守豁免证书中列明的所有条件和限制。例如，在2016年11月发放给美国迪士尼乐园和度假区公司的豁免证书中，便允许其背离“禁止同时进行多机操作”与“禁止夜间与晨昏作业”这两项规则，同时也设定了其他条件：(1) 多机操作仅允许在G类空域(非管制空域)和特殊安保飞行限制区内进行，且每一限制区尚需单独获得额外豁免；(2) 豁免的有效时间为4年。^⑦

自第107部分于2016年8月生效至今，联邦航空局已经发放了1 055份“107豁免”(Part 107 Waiver)，绝大多数豁免申请涉及“禁止夜间与晨昏作业”，另外申请豁免较多的是“禁止在特定空域作业”“禁止同时进行多机操作”和“禁止非目视作业”等。^[8]

2. 《公共法案》112-95号项下的“333豁免”

在第107部分生效以前，包括民用小型无人机在内的所有民用无人机管控(以及公用无人机管控)受2012年2月通过的112-95号法案调整。其中，法案第333节(特定无人机系统适用的特殊规则)明确授权交通运输部部长判定某一无人机于美国国家空域系统中的安全作业，是否需要取得适航证或满足其他要求。^[9]出于实践需要，在《联邦法规》第107部分制定之前，这一授权便已经为从事商事作业的小型无人机设定了基于个案申请的豁免机制(Section 333 Exemption, 即“333豁免”)，以便允许申请者于国家空域中开展正常作业。“333豁免”甚至是第107部分生效前美国管控小型无人机的首要方式。

2014年9月至2016年9月，美国授予的“333豁免”共计5 551份。^[10]第107部分生效后不久，联邦航空局便终止了尚待受理的1 780份“333豁免”申请，小型无人机管控问题均转由第107部分调整。^⑧鉴此，小型无人机作业的豁免申请问题需要分不同情形处理：(1) 对于没有获得“333豁免”的人员，若仍有需要申请豁免，只能申请“107豁免”；(2) 对于之前已经获得“333豁免”的人员，在豁免证书有效期间内，仍可根据“333豁免”证书中的具体条件操作小型无人机，无需执行第107部分中与豁免证书不一致的规则；(3) 已经获得“333豁免”的人员，若认为执行第107部分(包括其项下的“107豁免”)更为便利，也可提前放弃“333豁免”转而选择申请“107豁免”。^[11—12]

(六) 民用小型无人机作业的事故报告要求

当小型无人机作业发生事故并符合下述两种情形时，机长必须在10个工作日内向联邦航空局报告事故详情：(1) 对任何人员造成严重伤亡或意识丧失；(2) 对小型无人机以外的任何财产造成损害，除非该财产损害的修复费用不超过500美元或全损情形下全部财产的正常市值不超过500美元。(第107.9节)

四、美国民用小型无人机法的主要特点与争议 (一) 将航空安全与公共安全至于首位

对航空安全的高度关注伴随着美国民用小型无人机立法的整个过程，并最终体现为管控色彩鲜明的第107部分。管控小型无人机作业的主要原因，一方面在于避免空中相撞或干扰其他飞行作业，另一方面在于保护地面第三方的人员财产安全。^[1]17—18而无人机装配的摄像与遥感设备，连同其可能具备的物件装载与投放能力，还会涉及公众隐私权与公共安全问题。^[13—15]

出于这些考虑，2012年通过的112-95号法案第333节更是明确将无人机于美国国家空域系统中的“安全作业”(operate safely)作为推进小型无人机立法的主要考虑因素。联邦航空局亦在其2016年的咨询通告中表示，第107部分的立法围绕“人员”“设备”与“作业”这三个互相联动的关键领域来处理小型无人机的航空安全问题。^⑨

可见，整个107部分均以航空安全为首要考虑。不过，令部分论者略感意外的是，第107部分并未针对第三方损害赔偿责任引入最低限度的强制保险要求。^[16]495在欧盟、英国和加拿大已有“示范”实践的情形下，联邦航空局对强制保险要求的缄默似乎与其对待小型无人机一贯秉持的审慎态度背道而驰。^[17]此外，第107部分并未就存在争议的公众隐私权保护问题对小型无人机作业设定具体限制。

(二) 适度顾及产业利益与消费者需求

高度偏重航空安全的一个直接后果便是“相对苛刻”的管控规则，这势必会对无人机产业发展和技术更新带来一定消极影响。不过，较之于第107部分颁布前联邦航空局对待小型无人机一贯的“严苛传统”，第107部分已经是一项“放松管制”的初步尝试，至少适度权衡了无人机产业利益与消费者需求。

由于近十年来无人机作业一直未能通过立法纳入美国国家空域系统，除娱乐、研发和展示等少数用途获得作业许可外，绝大部分小型无人机在美国本土长期处于法律上的禁飞状态。^{[16]473—480}获得作业许可的惟一方式是向联邦航空局申请豁免。第107部分生效后，小型无人机明确纳入国家空域系统进行管理，娱乐与非娱乐目的(包括商事作业在内)的诸多小型无人机作业均被“自动许可”，如航拍服务、地形测绘、建筑物检查、伤情检查与救助等。^[18]无需申请适航证或豁免便可进行的日间目视作业范围甚至允许不以营运和取酬为目的的运输活动。

尽管如此，第107部分项下的部分规则依然受到了批评与质疑。例如，有论者指出，对非目视作业的一般禁止既是对现有无人机技术条件的无视，亦阻碍了小型无人机的商业发展，且相似条件下的公用无人机执行目视外飞行作业已有十年，并未出现重大风险。^{[16]488—489}又如，禁止小型无人机在非操作人员上方作业会阻碍其发挥伤情检查与救助功能，因为不仅被救助者不属于法规规定的“直接参与小型无人机操作活动”的人，一些地面搜救者也同样无法满足该项要求。^[16]494

(三) 以“起飞全重”作为无人机分类标准

在2012年的112-95号法案中，“小型无人机”被定义为“重量小于55磅的无人机”。(第331(6) 节)。第107部分则明确将此“55磅”的“重量标准”细化为无人机“起飞时”(on takeoff)的机身空重与其所载一切物件或以其他方式随附在无人机上的所有载荷的全部重量之和。这意味着小型无人机的界定标准被进一步明确为“起飞全重”。

需要留意的是，曾经纳入联邦航空局讨论的“微型无人机”(micro UA)——重量小于2千克的无人机^[1]353并未出现在最终通过的第107部分，因此当前的美国无人机分类标准中，起飞全重小于55磅的无人机均为小型无人机。这一标准同样适用于模型飞机。如前所述，模型飞机本身并无独立的分类标准，因而对于起飞全重小于55磅的模型飞机：当其符合112-95号法案第336节规定的作业条件时，不适用第107部分；当其不符合条件时，应适用第107部分。这实际上部分变更了之前模型飞机统一由协会管理的管控方案。

(四) 衔接个案豁免机制与一般管控规则

个案豁免机制是美国管控无人机的一大特色，尽管最初其仅是一种用于“临时解决”小型无人机进入美国国家空域开展作业的实用主义方案。在第107部分生效以前，个案豁免机制主要依据《公共法案》112-95号项下的“333豁免”进行，实际上针对的是对小型无人机作业的“普遍禁止”，因而豁免证书相当于规定了允许无人机作业的所有具体规则。在欠缺一般规则的情形下，豁免所允许的作业规则偏向于严格而审慎。实践中，多数“333豁免”允许开展的作业活动均十分有限，且不允许小型无人机进入管制空域。^[10]

鉴于大量无人机作业的有序开展需要为使用者提供明确、稳定且一致的一般管控规则，个案豁免机制本身并不适合用于管理不断增多的无人机作业实践。第107部分生效以后，子部D项下的“107豁免”具体针对的是子部B项下普遍适用的“限制类与禁止类规则”。这实现了个案豁免机制与一般管控规则的有效衔接，部分弥补了“333豁免”的缺陷，兼顾了无人机管控方式的灵活性与稳定性。

(五) 更偏重于驾驶员适格而非设备适航

对小型无人机不作适航证要求同样也是第107部分的特色之一。这一放宽管制的情形甚至令美国的一些无人机从业人员也感到意外，他们原本预期联邦航空局的小型无人机立法会更加严苛。^[16]484需要指出的是，不要求适航证并不意味着对无人机适航要求的取消。但从第107部分的立法比重上看，适航要求确实有所弱化，而对包括机长在内的遥控驾驶员所需满足的资质要求与规范作业要求则相对详实，适航要求也更多地借助于针对遥控驾驶员的管控来实现风险预防和安全保障。

五、结语

在民用无人机技术应用迅猛发展与不断普及的今天，各国的民用无人机立法仍然处于相对滞后的状态。历经6年多的准备与讨论，备受关注却姗姗来迟的美国小型无人机法——第107部分(小型无人机系统)终于在2016年颁布。立法将民用小型无人机系统纳入美国国家空域系统实施管控，针对遥控驾驶员的认证管理、小型无人机的适航检测与小型无人机的作业限制等方面，提出了相对严苛的管控规则，并辅之以个案豁免机制，在注重航空安全与公共安全的同时，亦适度顾及产业利益与消费者需求。第107部分虽为基于美国本土经验的国内法规，考虑到无人机作业活动所具有的共性，其立法中的技术特点与其管控方式，对中国民用无人机立法的发展与完善，亦有一定的参考价值。

注释：

① 若无特别说明，文中的“小型无人机”均指民用小型无人机。

② 美国《联邦法规》的编写层级较为繁复，由上至下分别为“编”(Title)、“卷”(Volume)、“章”(Chapter)、“子章”(Subchapter)、“部分”(Part)、“子部”(Subpart)和“节”(Section)。

③ 若无特别说明，文中引用的具体规则均出自美国《联邦法规》第14编第107部分，具体出处列于相应段后，不再以注释说明。文中第107部分的中文译文，部分参考了华东政法大学博士研究生张政的译本。

④ U.S.DOT FAA.Advisory Circular，AC No.107-2，2016-06-21，at 2-1.

⑤ U.S.DOT FAA.Advisory Circular，AC No.107-2，2016-06-21，at 2-2.

⑥ U.S.DOT FAA.Advisory Circular，AC No.107-2，2016-06-21，at 7-2.

⑦ U.S.DOT FAA.Certificate of Waiver or Authorization，issued to Walt Disney Parks and Reports U.S.Inc.，Waiver Number：107W-2016-00964.

⑧ 对于小型无人机以外的其他无人机作业，“333豁免”仍然适用。

⑨ U.S.DOT FAA.Advisory Circular，AC No.107-2，2016-06-21，at 3-1.

•无人机相关问题专题

主持人语：随着无人驾驶航空器(无人机)技术的成熟，无人机开始广泛用于军事和民用领域。与此相对应，全球无人机市场在最近20年呈现出迅猛增长的态势。中国作为无人机的生产和销售大国，目前关于无人机的监管体制正处于不断完善进程中。针对无人机的特点，中国也出台了部分与无人机登记、适航、空域管理、飞行、运行、驾驶员资质、频率、经营有关的法规、规章和规范性文件。在生产科研方面也出台了一些军用国家标准和民用建议标准。未来中国将在总结实践经验和吸收借鉴发达国家有关无人机立法的基础上，继续推进军民融合的无人机产业发展战略，在无人机飞行管理上进一步加强军地统筹协调，在确保飞行安全的基础上，结合中国低空空域改革，大力支持无人机用于通用航空业务。本期所刊发的三篇无人机论文，分别探讨了美国最新的小型民用无人机立法、中国的民用无人机监管制度和以军民融合为基础的无人机飞行管理设想，比较全面地展示了国内学者在这一领域的最新研究成果，对中国有关部门推进无人机立法具有较大的启示和借鉴意义。