北京航空航天大学学报(社会科学版)  2017, Vol. 30 Issue (4): 48-55   PDF    
北斗卫星导航产业的政策研究
高国柱     
北京航空航天大学 法学院, 北京 100083
摘要:中国北斗产业经过10年的发展,目前已经形成了完整的产业链。为做大做强北斗卫星导航产业,中国制定和发布了多个与北斗系统有关的国家政策,部分省份也发布了其北斗产业发展政策。总体来看,中国缺乏总体的北斗导航产业政策,已有政策存在着部门协调和地域限制的问题,缺乏强制使用的规定,法律的缺失导致相关政策缺乏约束力。针对上述问题,应当完善管理体制,由国务院制定和发布北斗导航产业政策,建立部际沟通机制,明确特定部门和行业强制使用北斗系统,加强立法建设等。
关键词 全球卫星导航系统      北斗卫星导航系统      产业政策      立法      卫星导航条例     
Study on Industrial Policies for BeiDou Satellite Navigation System
GAO Guozhu     
Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China
Abstract: After ten years of development, China has built a whole industrial chain of BeiDou Navigation Satellite System(BDS). In order to further strengthen the industry, China has adopted and released some national policies with regard to the BDS. More than half of provinces have also published their industrial development policies concerning BDS. Generally speaking, the main problems include:there is no a comprehensive national industrial policy for BDS; the existing policies are subjected to departmental coordination and region restrict; lack of the regulation of compulsory use of BDS; the relevant policies have no legal biding because of the lack of applicable acts. Aiming at the above-mentioned problems, China should improve the relevant administration system, promulgate and release the national industrial policy for BDS, establish interdepartmental communication mechanism, mandate certain sectors and industries to use BDS, and strengthen the relevant legislative building, etc.
Key words: GNSS     BeiDou Satellite Navigation System     industrial policy     legislation     regulation on satellite navigation    
一、中国卫星导航与位置服务产业发展概况 (一) 北斗卫星导航系统的组网情况

1994年,中国启动了北斗系统一号工程的建设。2000年,中国发射了2颗地球静止轨道卫星,建成系统并投入使用,采用有源定位体制,为中国用户提供定位、授时、广域差分和短报文通信服务;2003年,中国发射了第三颗地球静止轨道卫星,进一步增强了系统性能。在中国的北斗系统初步具备服务能力的背景下,北斗导航与位置服务产业逐步兴起。限于技术原因,直到2010年,北斗卫星导航与位置服务产业产值仅为15亿元,不到整个卫星导航与位置服务产业的5%。2012年,中国北斗二号系统组网完毕,能够为亚太地区用户提供定位、测速、授时、广域差分和短报文通信服务。北斗二号系统的建成大大提高了定位精度,从而促使相关产业和服务得到了快速发展。预期到2020年,北斗系统将完成全球组网工作,北斗产业的发展将迎来前所未有的发展机遇与挑战。

(二) 北斗卫星导航产业的发展现状

根据中国卫星导航定位协会的数据,2016年中国卫星导航与位置服务产业总产值突破2 000亿元大关,达到2 118亿元。其中,包括与卫星导航技术直接相关的芯片、器件、算法、软件、导航数据、终端设备等在内的产业核心产值达到808亿元,北斗对产业核心产值的贡献率已达70%。在国内行业市场和特殊市场中,北斗兼容应用已经成为主流方案,大众市场正在向北斗标配化发展。2016年,北斗应用更深入地渗透到交通运输、车船监管、电力、农业、渔业、公安、林业等诸多行业和领域;同时,北斗在大众市场获得更加广泛的拓展,在监控跟踪类可穿戴式设备、移动健康医疗、城市快递、互联网汽车、电动自行车安防和共享单车等细分领域获得重大突破;2016年,北斗产品和服务在警用和防灾等细分市场获得大量部署,使得特殊市场总体保持稳定增长。目前,国内销售的智能手机超过40%的款型已经装配北斗兼容芯片,包括各类采用北斗兼容芯片的终端产品用户保有量也接近3亿台/套。

(三) 北斗卫星导航产业链分析

从北斗卫星导航的全行业产业链来看,大体分为卫星研究制造、卫星发射、地面基础设施建设、基础产品、导航应用终端和下游服务市场几部分。其中,卫星研究制造、卫星发射、地面基础设施建设属于上游产业链;基础产品与卫星导航应用终端(具体可分为导航、测量和授时三个领域)的研制生产属于中游产业链;应用服务市场(还可细分为军用、行业和消费市场三个方向)属于下游产业链。

1. 导航卫星的研制、发射及地面基础设施建设

中国北斗导航卫星主要由航天科技集团下属的五院、中国电子科技集团等单位研制,例如:最初部署的16颗卫星都是由航天五院研制的[1],第17颗导航卫星由中国电子科技集团研制[2],第18、19、20颗导航卫星由航天五院研制[3],第21颗导航卫星由中科院微小卫星创新研究院研制等[4]。当然,鉴于卫星的复杂性,上述单位承担的主要是系统总体工作,星载设备的研制还涉及多家单位。中国北斗系列导航卫星的发射通常是在西昌卫星中心进行。北斗地面基础设施建设包括主控站、注入站和监测站等。目前,中国航天科技集团、中国电子科技集团等都参与了地面设施的建设。比如,2015年3月30日发射的首颗新一代北斗导航卫星(第17颗)的地面运行控制系统(包括主控站测量通信、星间链路地面管理、星地对接、在轨测试、有效载荷地检等多个方面)均由中国电子科技集团下属的第54研究所承担。[5]

2. 基础产品与系统集成、应用终端产品

北斗基础产品主要包括芯片、模块、天线、板卡(OEM卡)、GIS/地图等。北斗导航应用终端产品包括测量型接收机、软件导航接收机、位置服务(LBS)终端、抗干扰地面监测接收机、多模导航终端(BD-1/GPS终端)、BD-2/GPS/Galileo接收机、卫星导航测试终端等,这些终端产品广泛用于智能手机、计时培训、车辆定位、个人位置服务等。目前,中国有多家上市公司和非上市公司广泛介入了这些产品的生产,如北斗星通、中国卫星、合众思壮、四维图新、国腾电子、上海华测等。

3. 北斗导航应用服务

从细分服务市场来看,北斗产业可以细分为:(1) 军事/安全服务。主要涉及国防安全、公安、能源、电力、金融等领域;(2) 行业应用服务。主要涉及在公共安全、交通运输、防灾减灾、农林水利、气象、国土资源、环境保护、公安警务、测绘勘探、应急救援等行业的推广使用。(3) 消费服务市场。主要涉及社会服务、旅游出行、弱势群体关爱、智慧城市等领域。目前,北斗导航运营服务提供商主要包括北斗星通、国腾电子、海格通信、中国卫星、中海达、合众思壮、神州天鸿、国智恒、中兴恒和、上海普适等。

如果将卫星研究制造、卫星发射、地面基础设施建设等有关国家安全、主要由国家投资支持的产业去掉,仅从商业角度看,北斗基础产品构成上游产业链,系统集成、应用终端属于中游产业链,应用服务市场构成下游产业链。这也是2016年《中国北斗卫星导航系统》白皮书所指的北斗产业链。

二、北斗卫星导航与位置服务产业的现行政策 (一) 中国有关北斗产业发展的政策

1. 国务院有关促进北斗产业发展的相关政策

(1) 《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》,其将包括北斗卫星导航系统在内的空天技术列入“前沿技术”。

(2) 国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,其在高端装备制造业部分指出要“积极推进空间基础设施建设,促进卫星及其应用产业发展”。

(3) 《国家战略性新兴产业发展规划纲要》,其要求“做大做强卫星及其应用产业”“加快卫星及应用基础设施建设”“实施第二代卫星导航系统国家科技重大专项,加快建设卫星导航空间系统和地面系统,建成北斗全球卫星导航系统,形成高精度全球服务能力”。

(4) 国务院《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》,其在培育信息消费需求方面,要“加快推动北斗导航核心技术研发和产业化,推动北斗导航与移动通信、地理信息、卫星遥感、移动互联网等融合发展,支持位置信息服务(LBS)市场拓展。完善北斗导航基础设施,推进北斗导航服务模式和产品创新,在重点区域和交通、减灾、电信、能源、金融等重点领域开展示范应用,逐步推进北斗导航和授时的规模化应用。大力发展地理信息产业,拓宽地理信息服务市场”。

(5) 《国家卫星导航产业中长期发展规划》,其提出了中国卫星导航产业2020年的发展目标——卫星导航产业创新发展格局基本形成,产业应用规模和国际化水平大幅提升,产业规模在4 000亿元以上,北斗卫星导航系统及其兼容产品在国民经济重要行业和关键领域得到广泛应用,在大众消费市场逐步推广普及,对国内卫星导航应用市场的贡献率达到60%,重要应用领域达到80%以上,在全球市场具有较强的国际竞争力。为实现这一目标,该规划中明确了重点发展方向与任务:完善导航基础设施、突破核心关键技术、推广应用时频保障、促进行业创新应用、扩大大众应用规模、推进海外市场拓展。该规划还要求围绕产业发展的总体目标和主要任务,组织实施基础工程、创新工程、安全工程、大众工程和国际化工程等一批重大工程,以加快培育和发展卫星导航产业,带动产业基础能力提升、重点领域技术创新、规模化应用推广和国际化发展。为全面实施规划,切实落实各项重点任务,要加强组织协调,采取下列保障措施:加强统筹协调,形成发展合力;发布国家政策,推广应用服务;完善政策法规,优化发展环境;加强标准建设,提升发展水平;加大公共投入,鼓励产业创新。

(6) 国务院办公厅《关于促进地理信息产业发展的意见》,其将“发展地理信息与导航定位融合服务”作为五大重点发展领域之一,要求“加快推进现代测绘基准的广泛使用,结合北斗卫星导航产业的发展,提升导航电子地图、互联网地图等基于位置的服务能力,积极发展推动国民经济建设和方便群众日常生活的移动位置服务产品,培育新的经济增长点”。

(7) 《中国北斗卫星导航系统》。该白皮书指出:中国积极培育北斗系统的应用开发,打造由基础产品、应用终端、应用系统和运营服务构成的北斗产业链,持续加强北斗产业保障、推进和创新体系,不断改善产业环境,扩大应用规模,实现融合发展,提升卫星导航产业的经济和社会效益。具体采取的配套措施包括:第一、构建产业保障体系。主要包括出台有关产业政策、营造公平的市场环境、加强标准化建设和构建产品质量体系等方面。第二、构建产业应用推进体系。包括推行国家关键领域应用、推进行业/区域应用和引导大众应用三个领域。第三、构建产业创新体系。应采取加强基础产品研发、鼓励创新体系建设和促进产业融合发展等措施。

2. 有关部委关于促进北斗产业发展的相关政策

国务院下属的各部委,如交通运输部、科技部、国家发改委、财政部、国土资源部(下属的国家测绘地理信息局)也发布了多个与北斗卫星导航产业发展相关的政策。

(1) 《关于加快推进重点运输过程监控管理服务示范系统工程实施工作的通知》,其要求自2013年1月1日起,各示范省份在用的特定类型车辆应加装北斗兼容车载终端。自2013年6月1日起,所有新进入示范省份运输市场的特定类型车辆,在车辆出厂前应安装北斗兼容车载终端。凡未按规定安装或加装北斗兼容车载终端的车辆,不予核发或审验道路运输证。

(2) 《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》,其要求与北斗卫星导航系统建设协同攻关,加强创新能力和技术支撑体系建设;研发自主的核心系统,突破制约产业发展的核心关键技术;加快科技成果转化,拓宽导航与位置服务应用领域;促进北斗导航系统应用与产业化,完善自主的导航与位置服务产业链。

(3) 国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于组织实施卫星及应用产业发展专项的通知,其指出:为加快中国北斗卫星导航应用产业链的协同发展,突破卫星导航领域系统性、整体性应用的制约,重点支持北斗兼容型导航终端及其核心组件开发应用;基于智能位置服务、室内外定位融合服务、高精度位移测量服务的技术和系统集成,推动北斗导航系统在智能交通、医疗救助、煤矿安全生产、重要设施安全监测等重点领域的深度应用以及公共领域的规模化应用。该通知对申报条件和申报方式做出了具体规定。

(4) 《国家地理信息产业发展规划(2014-2020年)》,其提出了2020年国家地理信息产业的发展目标和重点发展领域,其中与北斗应用有关的包括测绘地理信息装备制造(如卫星定位连续运行参考站系统等)、地理信息与导航定位融合服务(如车辆导航、个人位置、导航电子地图服务等)、地图出版与服务(如电子地图等)。

(5) 《关于北斗卫星导航系统推广应用的若干意见》,其要求着力加强北斗卫星导航系统推广应用的统筹协调,要充分发挥测绘地理信息部门的作用和建立北斗卫星导航系统推广应用统筹机制。要着力加快北斗卫星导航系统地面基础设施建设,包括加强北斗卫星导航系统地基增强系统建设和全面提升位置数据综合服务平台建设水平。要着力加强北斗卫星导航系统应用科技创新,包括加强北斗卫星导航系统应用创新能力建设、突破北斗卫星导航系统应用关键技术并加强北斗卫星导航系统应用标准体系建设。在产业促进方面,要着力支持北斗卫星导航系统相关企业发展,充分发挥行业协会作用,引导企业集聚发展,大力支持企业“走出去”,支持企业申报北斗卫星导航系统产业化示范项目。在北斗卫星导航系统行业应用方面,要加强北斗卫星导航系统在测绘地理信息行业的应用,促进北斗卫星导航系统在其他重点行业的应用。在优化应用市场环境方面,要加强位置服务的安全监管,加强北斗卫星导航系统导航与定位服务产品质量检测与监管。

(6) 《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》,其要求面向公众实际需要,重点在交通运输联程联运、城市共同配送、灾害防范与应急处置、家居智能管理、居家看护与健康管理、集中养老与远程医疗、智能建筑与智慧社区、室内外统一位置服务、旅游娱乐消费等领域,加强北斗卫星导航系统导航、地理信息等技术的集成应用,创新服务模式,为城市居民提供方便、实用的新型服务。

2016年以来,国务院和有关部委继续出台了大量有关促进北斗系统应用和产业发展的政策。2016年1月,中国政府发布《中国对阿拉伯国家政策文件》,提出促进北斗系统落地阿拉伯国家,服务“一带一路”。6月,国务院新闻办发布《中国北斗卫星导航系统》白皮书。7月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》,提出统筹北斗卫星导航系统建设和应用。7月,国家发展改革委、交通运输部等联合下发《关于加强干线公路与城市道路有效衔接的指导意见》,指出研发利用北斗技术,实现无障碍通行支付。11月,国家工业和信息化部修订《无线电管理条例》,提出将为北斗导航等多个信息产业领域的发展扫除技术和政策障碍。12月,国务院印发《“十三五”国家信息化规划》,提出北斗系统建设应用等优先行动;发布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》,提出“十三五”要做大做强北斗等卫星及应用产业,建成北斗全球卫星导航系统;同月,交通运输部发布《关于在行业推广应用北斗卫星导航系统的指导意见(送审稿)》。[6]据悉,该《指导意见》将进一步扩大行业北斗系统应用领域、拓宽北斗系统应用模式、完善北斗系统应用环境作为重点任务。[7]

除上述有关部委制定或发布的政策性文件外,交通运输部还在2013年发布了《道路运输车辆卫星定位系统北斗兼容车载终端技术规范》《道路运输车辆卫星定位系统北斗兼容车载终端通讯协议技术规范》。中国卫星导航系统管理办公室还在2013年12月发布了《北斗卫星导航系统公开服务性能规范》[8]和《北斗卫星导航系统空间信号接口控制文件》[9]。前者介绍了北斗系统的组成、空间信号特征、服务性能特征和空间信号性能指标。后者介绍了北斗系统的空间星座、坐标体系和时间系统,并对信号规范和导航电文做了说明。

3. 地方政府关于促进北斗产业发展的相关政策

为贯彻执行中央政府和有关部委关于促进北斗产业发展的相关政策,据不完全统计,目前已经有包括北京市、上海市、天津市、河北省、广西壮族自治区、江西省、广东省、安徽省、福建省、四川省、贵州省、湖南省、陕西省、河南省、山西省等省、自治区、直辖市出台了支持和促进北斗产业发展的相关政策。其中,制定专门政策的有北京市、天津市、广东省、广西壮族自治区、湖北省、四川省、河北省、陕西省、河南省等。⑳ -㉘此外,山西省、四川省、湖北省、黑龙江省等省还有关于促进地理信息产业发展和规划的政策,其中也包含促进北斗产业发展的内容。另有多个省制定的高科技产业、高技术服务业、新兴战略产业、高成长产业、新型产业的相关政策也与北斗产业发展密切相关。鉴于北斗相关产业已经成为城市产业集群的重要组成部分,部分省会城市或省辖市也制定了相关政策,如《长沙市关于加快北斗卫星导航应用产业发展的意见》《长沙市加快北斗产业发展三年行动计划(2016-2018年)》《关于深圳北斗卫星导航系统应用产业化实施方案》等。

纵观这些地方政策,在支持北斗产业发展方面主要涉及以下内容:

一是明确了产业发展的指导思想、发展原则和发展目标。如北京市提出要打造全国最具影响的北斗产业聚集区,建成国际水平的导航与位置服务应用示范城市,为2020年形成千亿元量级的产业打好基础。广西壮族自治区提出到2020年形成年产100万台(套)导航终端和芯片制造能力, 北斗导航产业实现年销售收入超过100亿元。江西省的目标是到2020年全省北斗产业主营业务收入达到400亿元。长沙市力争到2020年,形成一个新的千亿级产业集群。

二是提出了重点任务或重大工程。例如,湖北省将加快北斗应用芯片的研发和智能终端产品制造,加强基础设施建设,大力开拓信息消费领域。陕西省将建立北斗卫星导航应用综合服务平台。天津市则将重点放在了北斗卫星导航定位地面增强系统的建设上,并要求在公安消防、政务资源信息共享、测绘、交通运输、航道管理和城市管理等行业中开展示范应用。河北省要求按照国家部署,做好国家规划确定的基础工程、创新工程、安全工程和大众工程等重大工程的落地实施,为国家卫星导航基础设施的布局落户提供相关条件。

三是提出了发展思路。广东省提出要实现全省重点行业和关键领域普遍应用北斗系统,推动广东省卫星导航产业向价值链高端拓展,支撑国家北斗战略的实施。湖北省提出了统筹规划北斗产业发展,建设北斗产业园,加快北斗应用示范建设,扶持企业做大做强,促进北斗产业科技创新,加大人才引进培养力度,加强国际交流合作,规范北斗产业市场秩序八项思路。贵州省明确要求将北斗综合应用示范项目列为加快该省经济社会发展的重大项目,将北斗卫星导航产业培育成能带动该省未来发展的一个支撑产业。

四是提出了保障措施。主要包括:(1) 建立领导协调机构或机制。例如江西省成立了省军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设协调领导小组,陕西省成立了北斗卫星应用示范工作领导小组。(2) 加强政策法规和标准建设。(3) 加强政府在财政、资金、税收、土地等方面的支持力度。(4) 拓宽企业投融资渠道,鼓励企业上市融资和发行债券,加大对相关企业的信贷支持力度。(5) 加强知识产权保护力度,鼓励企业技术创新。(6) 加强人才引进和培养工作。(7) 扩大国际交流与合作。(8) 规范市场秩序,营造有利于企业发展的环境与氛围。

(二) 现状分析

由上文可知,中国自2012年起制定了大量专门针对北斗导航系统的政策,从国务院和有关部委的相关文件来看,中国现行的北斗导航政策涉及如下内容:

第一,明确了发展定位。北斗系统作为空天技术的重要组成部分,列入了国家中长期科技发展规划,北斗系列卫星和地面设施被列入高端装备制造业,与北斗卫星导航应用产业一并作为战略性新型产业,通过实施重大专项的方式,加强其空间与地面设施建设,做大做强应用产业。

第二,明确了发展方向。要求确保北斗系统的自主、可控,掌握核心技术,推动信息互联互通和融合发展,拓展位置信息服务市场。国家将完善北斗基础设施建设,推进北斗服务模式,促进产品创新,在重点区域和行业(交通、减灾、电信、能源、金融)开展示范应用,推进导航和授时的规模化应用,利用北斗技术拓展地理信息服务市场。

第三,明确了发展目标,确定了重点发展方向和任务。2020年,中国的卫星导航产业规模超过4 000亿元。北斗卫星导航系统及其兼容产品得到广泛应用,在大众消费市场逐步推广普及,在国内卫星导航应用市场要达到较高的贡献率,在全球市场具有较强的国际竞争力。为实现这一目标,应当完善基础设施、突破核心关键技术、加强行业和大众应用,并努力拓展海外市场。在任务上要着力推进“五大工程”,其中安全工程和大众工程与卫星导航应用产业发展密切相关。

第四,明确了发展思路(保障措施)。《中国北斗卫星导航系统白皮书》将发展思路和保障措施归纳为构建产业保障体系、构建产业应用推进体系、构建产业创新体系三个方面,其下列明了具体措施,比如在产业保障体系下,要求出台有关产业政策、加强标准化建设等。

第五,在部分相关产业、科技促进与服务提供上制定了政策、规划并提供了专项资金支持。如在地理信息产业方面完善产业政策与发展规划;在导航与位置服务科技发展方面制定了规划;在部分北斗卫星应用产业和服务提供上提供国家专项资金支持。

第六,在特定行业和领域存在着北斗导航系统应用的强制要求。如在交通运输领域、地理测绘领域和智慧城市管理领域。

此外,半数左右的省份发布了促进北斗系统建设和应用产业发展的相关政策,部分省份还制定了促进北斗导航产业发展的专项政策,其中阐明了背景、现状、意义、发展思路、原则、目标、任务、工程和保障措施等。部分北斗导航产业基础较好的省会城市和计划单列市还制定了本地区的产业发展政策,其中有明确的资金支持和财税措施。

三、相关政策存在的问题及其完善建议 (一) 存在的问题

1. 缺乏国家层面的针对北斗卫星导航系统产业发展的政策

迄今为止,虽然存在《国家卫星导航产业中长期发展规划》,但受限于规划自身特点,虽然明确了产业发展目标、思路和任务,但缺乏明确具体的保障措施。《中国北斗卫星导航系统》白皮书在产业促进方面提出了若干思路,但限于其篇幅,这些思路大多是原则性的,缺乏与产业发展有关的政策支持,如加强组织与协调,资金、财政、税收、土地支持、投资融资借贷支持、人才培养、规范市场环境等内容,因此,不能将该白皮书中的有关产业促进的内容等同于产业政策,而且,白皮书中也提及要出台有关产业政策。

2. 已有政策存在着部门协调和区域限制等问题

受限于中国目前北斗导航系统的建设和管理体制,考虑其军用和民用的差异,现有管理体制在部际协调和引导促进产业发展方面存在着沟通不畅、效率较低和职责缺位的问题。管理体制的问题导致国家层面的北斗政策相对分散,政府各部门在制定配套政策时速度不一,缺乏有效沟通和协调。地方政府虽然也制定了部分产业促进政策,但仅在本地区生效,一些合理的措施和意见难以普遍适用。

3. 关于北斗系统及其兼容导航授时技术与产品应用的推广缺乏强制性要求

目前,北斗系统在下游应用市场方面可以细分为安全应用、行业应用和大众应用三个市场。《国家卫星导航产业中长期发展规划》要求在能源(电力)、通信、金融、公安等行业及领域“推行”北斗卫星导航系统及其兼容导航授时技术与产品的应用,在其他领域鼓励北斗卫星导航系统及其兼容产品的应用。部分国家相关政策在表述上使用了“推广”一词。笔者认为,“推行”或“推广”的表述缺乏必要的强制性,这也是导致北斗系统在能源(电力)、通信、金融等领域应用过于迟缓的原因。

4. 相关立法的缺失影响政策的贯彻实施

中国目前缺乏针对北斗系统的建设、运行、应用和产业促进的法律法规。尤其是在民用领域,推广北斗系统,扩大其应用存在着法律上的空白之处。众所周知,政策为法律的制定提供了参考,法律为政策的实施提供了保障。如果在立法中明确北斗系统的运营和应用,就能为相关政策的落实打下坚实的基础。

(二) 完善建议

1. 完善中国北斗卫星导航系统的管理体制

目前,中国卫星导航系统的管理部门是中国卫星导航系统管理办公室,官方网站是北斗网。此外,中国卫星导航定位应用管理中心是北斗的应用管理职能部门。[10]该中心的职责包括:第一,加强北斗导航系统运行维护管理,确保北斗系统连续稳定运行和可靠服务。第二,加强北斗运营服务和应用终端生产企业的监督管理,确保服务质量和安全。第三,加强北斗应用基础标准和基础设施建设,夯实应用发展基础。第四,建立产业联盟、产业基地、产业论坛、国际合作等创新发展平台,促进企业之间的交流与合作。[10]目前,该中心的重要工作是对北斗导航民用服务的资质进行审查,对北斗卫星导航产品质量检测机构进行授权。

考虑到中国北斗导航系统可以提供军民两种服务,但其建设和管理主要由军事部门承担,虽然存在应用管理职能部门,但其主要职责是资质管理和技术标准管理。从产业促进的现实职能来看,主要由国务院、各部委和地方人民政府来承担。这一权责分配格局在军民分立体制下增加了协调成本,降低了效率。考虑到未来要发展的授权服务和商业化运作,应当考虑建立一个顶层的军民协调机制,必要时设立军民联合管理机构。只有理顺了中国的卫星导航管理体制,才能在制定政策时兼顾各方利益,才能确保政策的有效实施。

2. 由国务院出台针对北斗卫星导航系统产业发展的专门政策

尽管目前中国在关于制定产业政策上还存在着不同的声音,但文章认为,由于北斗系统在建设和部署上迟于美国的GPS系统,又面临欧洲伽利略系统的竞争,在竞争环境和条件上存在较大的劣势,自由放任的市场竞争将严重影响和阻碍北斗产业集群的建立。目前,中国出台的推广和鼓励适用北斗系统的政策是完全必要的,而且应当不断地完善和加强,其中最重要的一步是制定专门的产业促进政策。制定产业政策并非是给相关企业以资金支持(这可能违反WTO关于补贴的规定),而是为企业创造一个积极投身于北斗相关产业的软环境。这一软环境应包括下列要素:政策法规体系,标准和质量控制体系,产业引导措施,产业保障措施(包括财政、金融、税收、土地等配套政策),技术创新体制,知识产权保护机制,投融资机制,信贷政策,竞争政策,产业救济措施(反倾销、反补贴、保障措施),人才培养,技术引进与吸收,进出口政策,市场竞争机制等。

3. 在政策制定上加强部门沟通与协调

由于中国北斗系统的建设、运营、应用与服务涉及卫星导航系统管理办公室、卫星导航定位应用管理中心、科技部、工信部、发改委、财政部、国家税务总局、科工局、商务部、交通运输部、国土资源部(国家测绘地理信息局)、国家气象台、国家地震局、中科院等国家部委、事业单位及地方各级人民政府,因此,在制定相关政策时应当加强部际沟通与协调,充分听取和征求各方的建议和意见。鉴于北斗系统在建设、运营、应用和服务上存在军民之别,国务院和中央军委应在出台涉及北斗全局的重大政策之前进行充分协商和沟通。

4. 在某些涉及国家安全的部门和领域强制使用北斗导航系统

考虑到维护国家安全(包括军事安全和经济安全等层面)的需要,在国防、金融、电力、能源等关键领域,建议强制推广安装和使用北斗导航系统的终端产品(不排斥同时使用GPS和伽利略系统等)。在行业应用方面,出于产业促进和保护的需要,应加强示范工程的建设,鼓励行业应用。在大众应用方面,应完善公共平台建设,努力创造条件引导公众使用基于北斗系统的导航、定位和授时产品。

5. 加强立法工作,尽快出台《卫星导航条例》

2016年,《卫星导航条例》被列入国务院年度立法工作计划中,由中央军委装备发展部起草。这部条例应当吸收整理目前有关北斗系统建设、运营、应用和服务的各项国家政策,将产业促进的内容规定于其中,为后续出台有关北斗卫星导航系统的国家政策提供法律依据和保障。

四、结语

北斗系统既是中国的,也是世界的。随着竞争日趋激烈,北斗系统建设和产业发展遇到了前所未有的挑战。北斗系统的建设、运行管理,需要相关政策法规的保障。北斗系统的应用和服务,需要政策法规加以引导和支持。北斗产业的壮大和发展,也需要政策法规保驾护航。北斗系统的国际化战略,也要求明确其运营模式,服务的连续性、稳定性、兼容性和互操作性等也需要通过政策文件或法律文件加以说明。文章针对目前北斗政策所存在的问题,提出了若干完善建议。但需要指出的是,某些建议落实具有相当的难度,比如管理体制的完善需要有顶层设计;产业政策需要军民各部门进行充分协商与协调;相关立法工作的推进面临诸多困难等。笔者也相信,基于将北斗产业做大做强的共识,这些困难一定会得以克服。

注释:

① 参见:国务院新闻办公室编写的《中国北斗卫星导航系统》白皮书(2016年6月发布),第4页。

② 数据来自中国卫星导航定位协会。

③ 参见:国务院新闻办公室编写的《中国北斗卫星导航系统》白皮书(2016年6月发布),第5-6页。

④ 参见:中国卫星导航定位协会《中国卫星导航与位置服务产业发展白皮书》(2016)。

⑤ 参见:国发(2006)6号文。

⑥ 参见:国发(2010)32号文。

⑦ 参见:国发(2012)28号文。

⑧ 参见:国发(2013)32号文。

⑨ 参见:国办发(2013)97号文。

⑩ 五大工程中,与应用产业发展相关的主要是安全工程和大众工程。安全工程要求在能源(电力)、通信、金融、公安等系统,分阶段推行北斗卫星导航系统及其兼容产品的应用;加强政策引导,推动在公共安全、交通运输、防灾减灾、农林水利、气象、国土资源、环境保护、公安警务、测绘勘探、应急救援等领域的规模化应用,促进相关产业转型升级。大众工程要求以公众出行信息服务需求为引导,重点推动北斗兼容卫星导航功能成为车载导航、智能手机的标准配置,促进在社会服务、旅游出行、弱势群体关爱、智慧城市等方面的多元化应用。

⑪ 参见:国办发(2014)2号文。

⑫ 参见:国务院新闻办公室2016年6月发文。

⑬ 参见:[交通运输部]交运发(2011)514号文。

⑭ 参见:[科技部]国科高发(2012)901号文。

⑮ 参见:[国家发展改革委员会]发改办高技(2013)895号文。

⑯ 参见:[国家发展改革委员会、国家测绘地理信息局]发改地区(2014)1654号文。

⑰ 通过提供技术支持、共同开发应用系统等多种方式,与公共安全、交通运输、防灾减灾、农林水利、气象、国土资源、环境保护、公安警务等部门积极合作,大力推进“北斗”产品和服务在这些行业及领域的规模化应用。

⑱ 参见:[国家测绘地理信息局]国测办(2014)8号文。

⑲ 参见:[国家发展改革委员会]发改高技(2014)770号文。

⑳ 参见:《北京市推进北斗导航与位置服务产业发展实施方案》,京经信委发〔2012〕130号。

㉑ 参见:《天津市北斗卫星导航定位地面增强系统建设方案》(2014)。

㉒ 参见:《广东省北斗卫星导航产业发展专项规划》(2012)。

㉓ 参见:《广西推进北斗导航产业发展工作方案》,桂政办发〔2014〕82号。

㉔ 参见:《关于促进北斗卫星导航应用产业发展的意见》,鄂政办发〔2013〕78号;《湖北省北斗卫星导航应用产业发展规划(2014-2020年)》,鄂政发〔2013〕58号。

㉕ 参见:《关于组织开展北斗卫星导航产业重大应用示范发展专项的通知》,川发改高技〔2014〕1285号。

㉖ 参见:《河北省人民政府办公厅关于推进卫星导航产业快速发展的意见》,冀政办函〔2014〕8号。

㉗ 参见:《陕西省成立北斗卫星应用示范工作领导小组加快发展北斗卫星导航事业》(2013年)。

㉘ 参见:《河南省北斗导航产业三年(2016-2018年)发展行动计划》(2016)。

㉙ 存在着部分军事法规,如《中国人民解放军卫星导航应用管理规定》,由原总参谋部制定,2014年6月1日起实施。参见国防部网站:http://www.mod.gov.cn/policy/2014-05/30/content_4512949.htm

㉚ 该中心在这方面制定和修订了一些管理规定,如《北斗导航民用服务资质管理规定》《北斗导航民用服务资质审查实施细则、北斗导航民用服务资质监督管理办法》《北斗卫星导航产品质量检测机构授权管理办法》《北斗卫星导航产品质量检测机构审查办法》等。

㉛ 作为中国北斗卫星导航系统建设的“国家队”和“主力军”,总参卫星导航定位总站承担着系统的研究论证、研制建设、运行管理和应用保障“四位一体”的重要职能。参见搜狐网,http://mil.sohu.com/20131111/n389913195.shtml

㉜ 如张维迎教授和林毅夫教授在此问题上有着截然相反的看法。

㉝ 从类别上看属于“研究项目”。

参考文献
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[2] 张弓. 链接"星星"的人电科北斗团队的星海征途[EB/OL]. (2015-12-03). http://liuqiankktt.blog.163.com/blog/static/121264211201511584519960.
[3] 中国航天报. 新一代北斗导航卫星研制之路[EB/OL]. (2015-11-27). http://www.spacechina.com/n25/n144/n206/n216/c1079795/content.html.
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[9] 中国卫星导航系统管理办公室. 北斗卫星导航系统空间信号接口控制文件[EB/OL]. (2013-12-27). http://www.beidou.gov.cn/2013/12/27/20131227decfdd832e644cfd997e768df6cbc2bc.html.
[10] 军报记者. 中国卫星导航定位应用管理中心简介[EB/OL]. (2014-09-12). http://jz.chinamil.com.cn/zhuanti/content/2014-09/12/content_6133870.htm.