一、引言

经过数十年的迅速发展，中国北斗卫星导航系统(以下简称“北斗系统”)已经与美国全球定位系统(GPS)、俄罗斯格洛纳斯卫星导航系统(GLONASS)和欧盟伽利略卫星导航系统(Galileo)并称为全球四大卫星导航系统。其中，全球定位系统和格洛纳斯系统在20世纪已建成，当前正在更新迭代，早已面向全球提供服务；伽利略系统经过数次延误之后，正在迅速追赶；北斗系统于2012年年底开始正式向亚太地区提供服务，计划于2018年助力“一带一路”国家，在2020年前后完成全球组网，并开始提供全球服务。^[1]

中国政府将北斗系统作为国家重要空间基础设施来建设，该系统既是维护国家安全和促进社会经济发展的必要举措，也是提升全人类定位、导航和授时服务的重大献礼。北斗系统由空间段、地面段和用户段组成，无异于其他卫星导航系统。然而，北斗系统还具备全球定位系统、格洛纳斯系统和伽利略系统不可比拟的优势，保留了有源定位模式，独创了短报文服务。尽管有上述优势，北斗系统却在监管制度和法律体系等软实力建设方面存在不足，严重阻碍了北斗系统建设和运营以及应用开发和利用的下一步进展。为了确保北斗系统在激烈的全球竞争中处于有利地位，并充分发挥后发优势，以上情况亟待改变。因此，文章通过对北斗系统在监管制度和法律体系方面所存在的问题进行深入分析，搭建基本的法律框架，助力北斗法律体系建设，以期为中国今后的卫星导航领域立法抛砖引玉。

二、北斗法律体系现存的问题

尽管北斗系统已经取得瞩目成就，但不可否认，其在监管体制、运营模式、融资渠道和法律体系等方面面临着巨大挑战。

(一) 监管体制未成形

虽然北斗系统的建设自1994年就开始启动，但是截至目前尚未形成一套清晰的、融洽的、高效的监管体制。军民之间、军民各自内部机构之间、地方政府之间的职责和利益不协调现象严重。比如，中国卫星导航系统管理办公室和中国卫星导航定位应用管理中心在标准建设和应用推广方面存在职责重叠情况。更严重的是，面对以上各部门间职责和利益冲突的问题，导航领域内却没有真正建立一个类似于“国务院、中央军委国家空中交通管制委员会”并设立常设办事部门的军民协调机构和部际联席工作机制。

(二) 运营模式不明朗

由于北斗系统尚处于全球组网阶段，建设工作尚未完成，关于北斗系统未来运营模式的探讨尚未真正提上日程。然而，北斗系统已经面向亚太提供服务，如果继续不区分军民服务并完全由军事机构负责运营，将不利于北斗系统的商业化和全球推广。因此，在北斗系统全面建成之前，有必要针对其民事服务重新设计提供服务的模式和主体，充分考量国内外民事用户的利益，并将北斗系统民事服务的提供适当引向商业化路径。

(三) 成本回收制度欠缺

尽管北斗系统造价昂贵，且后续维护成本压力巨大，但是相关管理机构并没有明确北斗系统的成本回收机制。未来，北斗系统将面向全球提供两种类型的服务，即开放服务和授权服务。中国政府已经通过各种公开途径承诺前一种服务免费提供，但是后一种服务是否会通过某种方式直接或间接收费，尚不可知。如果未来北斗系统通过对价方式提供授权服务，则应当提前制定并公布收费方案；如果不对授权服务直接收费，即使不考虑实现北斗系统的盈利，也应尽量避免完全依赖中央财政，所以必须通过其他路径获得北斗系统运营和维护的持续资金，保障北斗系统的可持续发展。

(四) 法律不确定性严重

无论是对上游的系统建设，还是对下游的应用产业发展，北斗系统的法律不确定性是其所面临的重大挑战之一。该不确定性具体体现在以下5个方面：

第一，中国仍然是世界上少有的几个欠缺航天基本法的航天大国之一，这使得北斗系统作为国家重要空间基础设施，缺少基本法的规制。

第二，中国的航天法律体系仅由若干低层次和低效力的法规和规章组成，且关注的方向集中于空间物体注册等领域，与卫星导航无直接联系。《卫星导航条例》虽被列入2016年国务院立法规划，但是仅为“研究项目”，尚无法期待最终能否通过或通过的时间。

第三，国务院及其各部委陆续颁布了促进卫星导航产业发展的国家规划或计划等文件，比如《国家卫星导航产业中长期发展规划》；中国卫星导航系统管理办公室和中国卫星导航定位应用管理中心也发布了标准规范、应用推广、示范基地建设等相关文件，但是这些文件在中国法律体系下没有任何强制性的法律效力，可预期的执行力度较差。

第四，卫星导航领域惟一相关的法律文件是原总参谋部(现联合参谋部)于2014年发布的《中国人民解放军卫星导航应用管理规定》，但该规定具有下述内在局限性：首先，其适用范围局限在北斗系统的军事应用，不涉及民事应用和系统建设、运营和维护；其次，其具体内容并不对公众公开，不但对公众不具有约束力，也无法对北斗系统民事应用管理发挥任何借鉴和参考意义。

第五，卫星导航领域的国际立法情况也不容乐观。由于卫星导航服务提供国和用户国之间政治实力和国际话语权相差悬殊，当前未能在全球卫星导航系统领域形成专门的国际公约，近期也无望达成该种协议。因此，中国政府无法通过签订国际条约来弥补国内卫星导航立法的不足。

三、北斗法律框架的搭建

构建北斗法律体系的目的在于通过短期和长期的制度、政策、法律安排，保障北斗系统的长期可持续发展。另外，北斗法律框架的设计还必须能够在北斗系统所有权人、运营人、监管机构、军事和民事用户、保险人等所有相关主体之间实现利益平衡。关于北斗法律框架的具体构成，应当慎重考虑，至少应当涉及北斗系统的良好建设和运营，以及应用和产品的高效管理两方面。因此，文章建议通过以下具体制度搭建北斗法律框架。

(一) 监管体制

第一，考虑到北斗系统由军事部门单独建设，却同时提供军民两种服务，所以有必要建立一个军民协调机构或者部际联席工作机制，以便在系统建设、运营和维护以及应用开发和管理方面兼顾北斗系统军民管理机构和军民用户的利益需求。换言之，北斗系统的军民协调机制应当由国防部以及各军兵种相关军事机构和交通部、工信部等民事部门共同参与，并在决策全过程充分考虑民事用户的诉求。军民协调机制的具体设计，可以借鉴由美国总统为加强全球定位系统军民协调而授权设立的军民联合机构——美国国家天基定位、导航和授时执行委员会。^[2]

第二，应当确立执行具体监管任务的专门机构，负责监管北斗项目资金使用情况、发展和运营规划、空间和地面设施以及导航定位数据的安全状况等，并设立专门监测机构负责及时向公众披露北斗星历、性能状态等数据，第一时间发布北斗系统的故障信息，并接收北斗系统用户的报告和投诉。具体制度设计，可参考欧盟全球卫星导航系统局(GSA)的架构。^[3]

第三，北斗系统的监管机构应当和频谱管理机构密切合作，共同打击对北斗信号的非法干扰和欺骗行为。另外，为了保障北斗系统的长期高效运行，在设计北斗监管体制的时候，必须充分重视北斗系统的可持续发展，并按需设立专门的审查部门。

(二) 认证制度

北斗系统的认证是指通过某些具有资质的内部或者外部机构对北斗系统是否符合精确性、完好性、持续性和可用性等方面的性能指标进行审查，并做出决定的过程。由于北斗系统在生命安全相关领域的应用逐步增多，有必要设立北斗系统的认证制度。尽管北斗系统的认证并不能绝对保证北斗系统安全地运行和提供服务，但该制度设计确实能够减少北斗系统运行风险，增加北斗系统按计划和规划提供服务的能力和比例。北斗认证制度的适用范围不应当局限于北斗系统的空间信号、生命安全相关的应用、终端设备，还应当包括北斗系统管理制度本身，比如可以参考ISO9001质量认证体系。由于不同领域对北斗系统的性能需求不同，需要分别设计新的或者遵守既定的认证程序和标准，这也是建立北斗系统认证制度所面临的最大挑战。幸运的是，《北斗卫星导航标准体系(1.0版)》已经发布，但是仍有很多相关标准处于不确定状态，因此，需要加快进展，尽快充实完善北斗系统的标准体系。另外，为了增加中国在卫星导航领域的国际话语权，应当加强与其他国家或者国际组织在北斗系统认证方面的合作，推动北斗系统标准的国际化，在此过程中，可以充分重视国际民航组织和国际电信组织的作用，推动北斗系统标准积极融入《国际民用航空公约》附件10“航空电信”和国际电信组织各种建议性文件。

(三) 强制应用

由于北斗系统发展较晚，中国交通、电力和金融等关键行业过于依赖美国的全球定位系统，这对中国的国家安全和经济安全带来巨大隐患，削减了中国的战略利益。因此，建议中国通过立法、政策或政府采购制度安排等路径鼓励，甚至强制关键行业使用北斗系统，或者至少兼容北斗系统服务或信号，以此逐步减少对全球定位系统的依赖，维护国家安全，这也是中国建立北斗系统的初衷。为了减少其他国家对强制应用制度的质疑，中国应当提前通过研究国际贸易法和国家主权原则相关规定和案例，在国际法上做好充分准备，并通过其他国家的类似做法进行辩护。比如，俄罗斯在2001年颁布第587号总统令，要求政府机构所使用的设备必须同时兼容格洛纳斯系统和美国全球定位系统；随后，俄罗斯又于2007年颁布第638号总统令，要求联邦主体和相关实体的卫星导航设备使用格洛纳斯系统信号，进而取代GPS信号；美国无线电频率相关法律要求在美国境内使用外国信号需要申请许可或执照，卫星导航信号也不例外；欧盟于2015年颁布了强制兼容伽利略接收机的《第2015/758号条例》，其第5条规定欧盟配置车辆紧急呼叫服务(112-based eCall)的车辆制造商必须确保其所使用的接收机兼容伽利略系统及其增强系统EGNOS，同时，欧盟正考虑在空中交通管理、搜索救援等系统中实施类似做法。

(四) 所有权、运营模式和成本回收

欧洲通过立法明确伽利略系统的所有权归属于欧盟委员会，但中国从未就北斗系统的所有权归属进行明确声明。理论上讲，所有权是指依法对财产实现的绝对控制状态，其中既包括财产性权利，也包括对应的义务。一方面，北斗系统的所有权人有权就系统建设、财产处置、服务合同签订、成本回收等方面做出自主决定；另一方面，北斗系统的所有权人也必须履行其法定义务，尤其是应当遵守性能指标要求，并在造成他人损害时，依法履行损害赔偿义务，然而这些具体制度都需要通过立法予以固定。

另外，与全球定位系统和格洛纳斯系统相同，北斗系统也有其固定的缺陷，例如：北斗系统当前的所有权人、执法者和法规制定者的主体身份高度重合，有裁判员和运动员合一的嫌疑，这也是北斗系统国内外用户的主要担忧之一。因此，文章建议尽快在北斗系统的民事应用领域加强北斗系统的商业化或者公司化程度，通过商业化运营主体提供民事服务，消除国际用户对北斗系统的负面印象。值得注意的是，北斗系统在设计运营模式的时候，必须充分重视伽利略系统公私合营模式(PPP)的失败教训^[4]，在决策之前，应当充分考虑决策的可行性和后果，以免浪费时间和资源。

当前，所有的全球卫星导航系统都承诺对开放信号免费，而且此政策预计将持续很长一段时间，这为北斗系统的成本回收制度设计带来一定压力。为了确保北斗系统能够长期可持续的发展，北斗系统必须通过商业化或公司化运营寻找出合适的成本回收乃至盈利模式，至少应当针对授权服务设计分析相应的对价策略。同时，北斗系统因故障等原因对他人造成损害时的损害赔偿责任，也应当在设计成本回收制度时予以充分考量。

(五) 国家主权

国家主权理论上由对内主权和对外主权两部分构成，一方面国家有权维护国内法律和政治秩序，另一方面国家具有独立自主权且不受其他国家干涉、侵略和司法管辖的权利。^[5]北斗系统相关的对内主权是指中国政府对北斗系统各种事项和活动的绝对控制；北斗系统相关的对外主权主要是指中国政府作为独立主权的国家，不因北斗系统的任何法律纠纷接受其他国家政府管辖，换言之，在北斗系统因为中断等原因给其他国家或其公民造成损害的情况下，当受害人将中国政府(北斗系统的所有权人、管理者)起诉至外国法院时，中国政府有权根据国际法享受国家豁免权。然而，如果北斗系统最终针对民事服务选择了公司化或者商业化运营，中国政府成为被告的可能性将会大幅降低。

(六) 责任体系

尽管北斗系统的建设者和运营人会竭尽全力地从技术层面提升北斗系统的安全性和稳定性，但也无法完全杜绝北斗系统的服务故障。全球定位系统和格洛纳斯系统由于人为失误先后导致的信号精度降低^[6]和服务中断^[7]的案例就是很好的证明。因此，有必要通过设计北斗系统的责任制度，一方面宣传北斗系统的负责任形象，另一方面保障受害人能够获得及时、充分的赔偿。根据中国的法律规定，北斗系统的法律责任可以划分为如下三种类型^[8]：

第一种，刑事责任。如果因北斗系统故障而导致大量的人员伤亡，比如基于北斗瑕疵信号着陆时的坠机事故，造成系统故障的管理人员或者北斗信号的非法干扰者或欺骗者应当承担刑事责任，对此可参照中国《刑法》规定的“扰乱无线电通讯管理秩序罪”“重大飞行事故罪”“过失致人死亡罪”和“重大责任事故罪”等予以处理。另外，如果存在其他国家的受害者，相关责任人还可能受到外国政府的刑事指控，这时会涉及相关的引渡规定。

第二种，行政责任。如上所述，一国政府对其国内事务具有绝对的管理权，但同时也有尽职管理的责任。如果由于监管者失误，导致与北斗系统相关的重大安全事故发生，该监管者要承担行政责任，其中包括《国家赔偿法》规定的国家赔偿责任。

第三种，民事责任。无论北斗系统的运营模式如何选择，北斗系统提供民事服务是一种民事行为，而不是政府行为，因此产生的损害赔偿责任纠纷应当适用民事法律。然而，北斗系统的民事责任制度的实施具有以下两种障碍：一方面，北斗系统的运营机构和服务提供商目前为官方部门，普通用户起诉的难度较大；另一方面，如果国外用户就北斗系统提供的民事服务起诉中国政府，则中国政府会通过国家豁免原则要求驳回，受害者的诉求无法伸张，将有损北斗系统声誉。因此，必须再次强调，有必要加快北斗系统提供民事服务的商业化或者公司化进程，以便更好地设计北斗系统的民事责任制度。目前而言，因北斗系统故障而导致的损害赔偿责任将在中国法律上构成合同责任和侵权责任的竞合，是根据《合同法》(针对开放服务，类似于默示合同；针对授权服务，直接形成书面合同)还是根据《侵权责任法》(类似于医疗责任，实行举证责任倒置)主张赔偿，受害人依法具有选择权，择一而诉。

(七) 数据和隐私保护

北斗系统可以用来追踪和定位儿童、老人和犯罪嫌疑人等相关人员，但非法追踪也挑战了中国现行的数据和隐私保护制度。在如今的“大数据”和“互联网+”国家战略下，该问题显得更加突出，必须予以重视。

一般而言，追踪者一般通过以下两种情形获得目标人群的位置信息和活动轨迹：(1) 在目标人群的车辆、书包等物品内放置北斗终端设备，实现直接追踪；(2) 鉴于北斗保留了有源定位服务，追踪者可以从北斗及其增值服务提供商处获得目标人群的位置和轨迹数据。从民法的角度，北斗位置信息泄漏的法律问题可以相应地进行如下分析：在上述第一种情况下，只有在北斗系统运营主体明知其信号将被追踪者非法使用的情况下，才承担责任，由于北斗系统用户众多，这种情形在现实中基本不存在，可以忽略不计；在上述第二种情形下，如果位置信息或数据是北斗系统运营主体非法提供的，则该运营主体应当承担责任。如果政府监管机构存在失职行为，也应当承担相应的行政责任乃至刑事责任。然而，如果执法机构基于执法需要而通过以上任何一种方式获得公民位置信息或数据，该执法机构是否需要事前获得执法批准？尽管该问题也同样困扰着美国政府机构和法律专家^①，中国可以根据中国法律规定和原则率先予以明确。

另外，随着大数据交易的增多，“数据财产”“数据交易”等新名词先后出现，需要通过新的制度设计来明确数据交易规则，北斗系统产生的位置数据也不例外，北斗系统管理机构对此应当予以重视。

(八) 其他法律议题

除了上述制度外，北斗法律体系还应尽量涉及如下方面：(1) 北斗服务或信号、相关产品设备的进出口管制；(2) 北斗相关企业的市场竞争规则；(3) 北斗相关知识产权保护；(4) 北斗系统运营许可，此处可参考其他国家对遥感系统运营许可的要求^②；(5) 北斗系统与其他卫星导航系统的兼容和互操作性；(6) 北斗系统作为国家重要空间基础设施的安全地位。例如：如果其他国家攻击北斗系统空间段或地面段设备设施，或者恶意屏蔽干扰北斗信号，中国是否将其视为宣战行为，应如何采取应对措施，这需要明确。

四、结论

搭建北斗法律框架的最终目的是为北斗法律体系的构建提供思路，在该过程中不可避免地涉及行政法、民法、刑法和程序法等各种国内法律，中国与其他国家签订的关于建设北斗地面站或提供北斗服务的双边或多变协议，以及中国加入的民航、海事等领域的相关国际条约。随着北斗系统对国内外人们生活的继续渗透，必须将北斗系统的建设和运营、应用开发和利用等相关活动纳入法制化轨道，以维护国家安全和公共安全，增强经济效益，提升国际话语权。

尽管中国仍然是世界上少数几个缺少航天基本法的航天大国之一，但《卫星导航条例》被列入国务院2016年立法计划，这标志着中国已经启动了卫星导航领域的专门立法进程，希望该条例能够尽快出台，成为北斗法律体系的基本法律文件。

注释：

① United States v. Katzin (No. 12-2548).

② Art. 5 of Remote Sensing Space Systems Act of Canada.

• 北斗卫星相关问题研究专题

主持人语：北斗卫星导航系统作为中国自主建设、独立运行的卫星导航系统，将为全球用户提供全天候、全天时、高精度的定位、导航和授时服务。这一重大空间基础设施系统自1994年启动以来，历经了北斗一号系统、北斗二号系统和北斗全球系统三个阶段的建设，目前已经形成了向亚太地区广大用户提供服务的能力。预计到2018年，将面向“一带一路”沿线及周边国家提供基本服务，2020年前后，完成35颗卫星发射组网，为全球用户提供服务。随着北斗导航系统建设步伐的不断加快，相关的法律问题不断涌现。考虑到未来向全球提供服务的需要，并兼顾国家安全和产业发展的需要，中国应尽快建立和完善卫星导航的相关法律制度。2016年，国务院将《卫星导航条例》的起草列入了立法规划，表明了国家对北斗卫星导航系统立法的高度重视。本期航空法与外层空间法专栏刊载了两篇相关论文，分别对北斗卫星导航的立法和政策做了深入细致的研究。希望学术界对此问题的深入探讨和总结能够为中国有关部门起草相关立法和发布有关政策提供有益的参考和借鉴。