北京航空航天大学学报(社会科学版)  2017, Vol. 30 Issue (4): 23-32   PDF    
政府向社会组织购买公共服务的监管机制研究
翁士洪     
同济大学 政治与国际关系学院, 上海 200092
摘要:政府向社会组织购买服务是政府转变政府职能与提供公共服务的新型方式。以石家庄和上海两地为研究对象,在比较研究的基础上,从购买主体、承接主体、使用主体和评估主体四个维度对政府向社会组织购买公共服务的监管机制进行了深入探讨。研究发现,政府购买服务虽在各地发展迅猛,但仍然存在监管权力分散和评估机构专业性差等一系列问题。研究指出,为促进政府购买服务的健康发展,急需加强监管机制的建设,明确监管的主体、内容和运行机制,建立多元主体监管体系、加强过程监管、完善评估机制。通过以上的制度约束和体系构建,完善政府监管力度,从而确保政府购买公共服务最终实现实体公正和程序正义。
关键词 政府购买服务      公共服务      社会组织      监管机制      监管主体     
Empirical Study on Regulation Mechanism of Purchase of Service Contracting
WENG Shihong     
School of Political Science & International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China
Abstract: Purchase of Service Contracting (POSC) is a new way of functional transformation and public service supply of the government. This paper examines the regulation mechanism of POSC based on the comparative research. The findings reveal that POSC in China is rapidly developing in terms of public policy and practice, at the same time, there is a lack of comprehensive consideration of purchasing assessment and supervision. The key point of the article is that in order to promote the effective development of the government POSC, it is urgent to strengthen the construction of regulation mechanism. Specifically make clear the main body and operation mechanism of evaluation and supervision, and the establishment of multi-agency system, to strengthen the process of regulation and improve the assessment mechanism.
Key words: Purchase of Service Contracting (POSC)     public service     non-profit organization     regulation mechanism     regulation agency    
一、问题的提出

在国际上,由政府向社会组织购买公共服务(Purchase of Service Contracting, POSC)是一种很普遍的做法。在发达国家,自从美国1962年的《社会安全法案》(Social Security Act)修正案准许州政府向外部组织购买特定社会服务以来,政府借助于社会的力量提供公共服务,开启了政府与社会组织合作的潮流。[1-2]尽管政府向社会组织购买公共服务的总体效益仍有待考察,但各国政府都越来越鼓励委托外部组织提供公共服务。[3-4]在中国,政府向社会组织购买公共服务近年来发展迅速。最早的实践是1995年上海市浦东新区社会发展局将罗山市民会馆委托给民间组织营运和管理。早在2002年颁布的《政府采购法》便已经在采购管理计划中纳入了服务类采购。尽管在那时,这一采购方式的主要内容是为政府工作服务,但这个行动却奠定了政府采购服务的基础。

政府向社会组织购买公共服务,是以政府为主体,社会组织为客体,通过购买的方式将原本由政府自身承担的公共服务转交给社会组织、机构履行,在既定标准下根据公共服务完成质量支付费用的全新的公共服务方式。它是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过拨款和公开招标的方式,交由具有资质的企业或服务机构来完成,最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[5]

在政府职能转变、社会转型加快以及经济体制转轨的时代背景中,政府购买公共服务已经成为调节市场与政府以及社会与政府的关系,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。中国共产党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,政府要进一步做好推广购买服务工作。自十八届三中全会后,政府购买服务取得了长足的发展进步。国务院办公厅于2013年9月印制《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,指出地方政府要进一步强化推进购买服务工作的开展。同时,财政部也制定了一系列配合举措,补充了政府购买服务相关规定的内容。2014年12月,民政部、财政部、工商总局联合发布《政府购买服务管理办法(暂行)》,从定义、范围、购买主客体、内容、方式、程序、资金预算、绩效监督以及财务管理等方面进一步界定了政府购买服务。我国目前已形成了政府购买服务项目的基本框架。[6]

与此同时,在购买服务工作上,各地方政府也迅速行动起来,包括上海市、山东省、云南省、福建省等在内的20多个省、直辖市在购买服务项目上制定实施了相关计划与管理办法,取得了良好开端,其他地方也实施了一系列举措,完善了购买服务事宜。[7]自2013年后半年截至现在,全国各地都相应开展了政府购买服务,加入到这一浪潮当中。例如:北京市中标市政府购买服务项目的商城超市开始实行60岁以上老人购物优惠政策;上海市负责政府购买服务工作的机构为老人们提供GPS跟踪仪,避免患有老年痴呆的老人走丢;山东省则是以社区卫生服务为出发点,实行购买养老服务计划;在民政系统方面,吉林省的购买服务试点计划也着手开展。同时,民政部、财政部、环保部、文化部以及中国残疾人联合会也制定印发相关文件,为各个领域中政府购买服务的开展奠定了良好的开端。根据政府采购网统计的信息反馈,进入2013年以来,中国民政部开展购买服务项目15个,项目总体金额1 987万元;中国科技部开展购买服务项目15个,项目总体金额达到410万元;环保部在购买服务项目开展上成交30个,项目总金额超过1亿元;教育部累计完成购买服务项目159个,项目总体金额达到了1.3亿元。[8]

但是,这种方式在发展迅猛的同时,也出现了政府购买低效,服务质量较差以及满意度较低等问题。现实层面上,虽然中央政府多次提出要加强购买的监管评价机制建设,但迄今为止,还缺乏对购买评估与监管的全面思考。因此,对政府向社会组织购买公共服务的监管机制进行研究就成为应有之义。[9] [10]95-99[11]112-117

二、政府购买公共服务的监管主体分析

理论上,国外对政府购买公共服务的研究已从“如何外包转移到外包绩效评价”。[12]38有学者认为政府购买公共服务时“容易出现监管制度不健全、评价监管体系缺失、政府的缺位或越位导致监管不到位等一系列问题。”[10]96-97为了解决以上问题,有研究对在理论层面构建购买者、承接者、使用者、评估者“四元一体”的政府购买服务基本分析框架角度进行了有益的探索。[13]4-10也有文章认为,各级政府要从购买主客体,服务承受者,效果评估人员等方面出发,从以下角度健全相关规章机制的建设:在购买公共服务上的政府意愿,社会组织能够提供公共服务的多少,广泛承受公共服务的消费市场,定性定量的科学评估公共服务。[14]政府购买公共服务的监管体制是指为促进政府购买活动各个环节有序、顺利执行,公平公正地保障购买所涉及各相关主体的利益,所使用的一系列监管约束与激励机制,主要包括合同监管、过程监管、审计监管、信息平台监管和评估监管等方面。

(一) 购买的主体

政府是公共服务的购买主体。当然,购买主体除政府外,还包括具有行政管理职能的事业单位和群团组织,但在西方国家,因购买主体是政府,所以重点分析政府。政府购买公共服务起源于西方,美国的政府购买服务项目可以称作是购买服务合同或者合同外包。它是为了能给公众提供更好的服务,在一些政府无法提供或者无法有效提供的公共服务项目上,由政府出资,社会组织代替政府提供。这一过程改变了政府的职能,令其从公共服务的提供者变为购买者。

从监管机制建设的角度出发,现代政府要尽快转变职能,服务型政府开启了以市场来提供公共服务的全新模式,这顺应了时代的要求。从当前的情况来看,中国经济在产业、需求、虚拟经济、实体经济结构以及城乡建设等方面还存在一些不合理的地方。与民生息息相关的第三产业在整体产业中占有的比例呈现着不断提高的趋势,但在服务业发展上,产品与服务的缺乏是两个大问题,更尖锐的是体现在公共服务层次低、供应量不足、质量较差等方面。所以面对效率低下、供给不足等问题的困扰,作为购买主体的政府应该站在发展的浪潮上,加快转变政府职能与构建服务型政府的步伐。这既需要政府制定行之有效的措施办法,鼓励市场发挥作用,又需要政府提高自身的工作服务质量与效率,从而增强社会与民众参与公共服务的积极性,促进生产与供给的发展。[13]4-10

(二) 承接的主体

社会组织是公共服务的承接主体。按照国家法规对于社会组织的分类,承接主体包括社会团体、社会服务机构和基金会,重点是社会团体与社会服务机构。政府购买公共服务要求创新治理方式,尽快实现政府职能转变。十八大明确指出,一定要激活社会组织的能力,进一步释放市场潜力。由于监管机制与社会体制等问题,中国“政府强、社会弱”的问题一直没有大的改变,社会组织的发展不够,在社会管理中的作用十分有限。现在需要推进社会体制改革,社会组织能够激发社会活力,所以要大力扶持社会组织,促进其发展,以构建多方面、多层次的社会服务体系;要加大社会组织发展力度,充分展现其巨大作用,协调社会组织与政府之间的关系,帮助政府更好地治理社会,提高经济水平。

政府直接提供公共服务需要较高的行政成本,实践证明,更具灵活性、专业性和竞争力的社会组织参与其中,既有利于降低行政成本和管理代价,也能够有效激发社会活力、促进社会和谐稳定,如上海市的保险行业协会等组织在这方面发挥了积极作用。政府从所有型向服务型迈进,就是要社会来处理社会事务,政府从旁进行监管与宏观调控。社会组织是政府职能的承接载体,应该充分协调社会力量的自律、自治、协同、他律作用。伴随着经济社会的不断发展进步,中国果断地转变政府职能,在经济领域,政府职能转变成经济调节与市场监管双轨道,社会领域的创新管理也提上日程。[15]

(三) 使用的主体

公众是公共服务的使用主体。当前各国政府治理改革的主要潮流就是以公众的需求为导向,在公共服务供给上要尽量满足公众的多元化需求。各国对于社会服务方面的改革都呈现了由“提供方利益”主宰和指导的“资源导向”向使用者或顾客为中心的“需求导向”的变化。

以政府为主体向社会组织购买服务与人民利益息息相关,它改善了民生,提高了经济社会发展速度,引导民众需求更好更快发展进步,推动政府职能的有效转变,从而有效地加强相关监管机制的建设,也增强了大众参与的意识,同时,对于增强公共服务效率与公共服务水平也具有重要的意义。而且,社会组织容易调动民众的参与积极性,从而可以更好地满足个人的需求。政府向社会组织购买公共服务,有助于满足人民日益增长的需求,完善社会治理体系及相关监管机制,进一步厘清社会与政府之间的关系,促进整体社会效益。社会组织要面向社会,根据不同的群体、地域、阶层的不同要求,进一步发挥市场的导向作用,释放出比政府更敏捷的反应力,在服务性上比政府的优势更大。所以,要大力培育社会组织,帮助其实现实力增进,在实现公共职能方面弥补政府的不足,满足多元化社会服务需求,提高公共服务质量与效率。[16]

(四) 评估的主体

尽管政府在一定程度上起到了评估与监督的作用,然而为了实现推动社会组织公共服务进一步良好发展的目标,要求一个更加公平公正的第三方来实施评估的工作。[17]评估主体,除社会组织和事业单位以外,还包括有关的企业。地方政府还要加速推进购买服务的绩效评价与预算评估的工作,来提高财政资金的使用效益。摸索构建由服务的对象、第三方形成的系统性的评审体系,严格考核购买的服务项目的数量和质量,以此确保购买服务的效果。另外,还需要联合审计、检查等有关机构建立相应的监督机制,从而进一步地加强监管政府购买服务的力度。

这就要求政府在提供公共服务的形式上进行进一步的创新,健全公共服务治理评价体系,保证公共服务的效率与质量。在评估主体上,要求进行第三方的评估,要求组建一支公平公正的第三方评估主体。[18]在具体的评估形式上,需要按照不同社会组织给出的服务种类来制定一套有针对性的、系统完善的评估标准,构建科学合理、公正客观的评估形式。在评估的效果上,要关注其带来的生态效益,平衡其与经济效益、社会效益之间的关系。在评估对象上,要科学地量化公共服务的相关评估指标,不单单要注意到社会组织供给公共服务的“投入”指标,同时还需要将“投入绩效”当作评估公共服务质量的指标,确保政府购买公共服务能够符合服务接受者的要求。

三、上海与石家庄政府购买服务监管机制的比较

通过对上述主体角度的总体分析,产生了下述疑问:这些理论在全国各地是否通用,尤其是否适用于完善当今全国性的政府购买服务监管机制。于是,文章选取上海、石家庄南北两市具体的数据及案例来进一步分析其监管机制。对于比较研究来说,案例的选择很重要,文章主要考虑两大因素,一是地域性,选择南北各一;二是社会经济发展状况,各选择一个直辖市与省会城市。再根据研究人员所能使用资源的便利性,最后选择了上海市与石家庄市,但并非严格的随机抽样。

(一) 两地政府购买服务监管机制的主体分析

1. 购买的主体

早在2008年,石家庄市市委就着手去购买公共服务。从2014年开始,石家庄市对每个公共服务行业进行购买服务工作试验点,石家庄市以及下属各个县城拟定了自己的办法,向社会组织购买服务,并且在公有的、公益性很强的服务项目里面进行一些试行服务。为了化解养老难题,2014年,石家庄市民政机构和财政局一起颁发了组织购买社区的养老服务的条文,对“三无”的老年人,也就是受国家资助的老人,鳏寡的老人,以及残疾程度比较高的老人,还有超过90岁的老人,分别按照每个月300、100、500、200元进行资助。[19]石家庄市市委把“增强社区居家养老服务工作”作为政府本年度的十件实际的事情之一并开始搭建“政府牵线,机构运营,家庭承担,公众参加”的社区养老网络,最先去帮助一些特别困难的老人,逐渐构建和改善政府购买服务,以及志愿者的无报酬工作、跟市场相联系的居家养老的服务系统。[20]

2007年,上海市浦东新区发布了《浦东新区有关市委买入服务的开展策略(试行)》,开始通过专项文件给予了具体的规定。2010年3月,闵行区颁布了《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见(试行)》,完整规定了购买服务的概念及基本的含义、开展的原则、进行的流程等一些规则。2011年2月,上海市委、市政府发布《有关进一步加强上海市社会组织建设的指导意见》,明确提议应该增强各个机构的职能转化速度,完善购买服务体系。2015年修订后的法规指出:“受政府委托或协助政府参与社区公共事务管理和公共服务的社会组织,政府购买服务中,对公益性社会组织中从事精神康复、社会救助等特殊服务的从业人员,除按照同类公办机构实行特殊岗位津贴外,还应为其提供相应的职业保险。”[21]之后,静安区、长宁区以及松江区接连发布了政府购买社会组织服务的针对性领导建议和开展的方法。2011年3月,上海市开始了更深一层次设立完善政府购买公共服务体系的有关问题的专项题目的探究。2015年,上海市先后颁发《上海市政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》《上海市政府购买服务管理办法》和《上海市市本级政府购买服务实施目录》等法规文件。现在,上海市正在拟定发布市级层面的政府购买公共服务的具体措施。但是,目前对于监管机制都还较薄弱。

2. 承接的主体

石家庄市政府购买社会组织服务主要是针对一些核心服务。现在,许多石家庄市的社会组织乐意去承接政府购买的公共服务。最近几年来,石家庄市的政府职能转移以及购买服务的程度持续加深,社会组织参加社会监管和服务的专业化持续增加。依据不完整的数据统计,仅从石家庄市33个属于市政府的部门,社会组织承接政府职能转变出来的服务项目总计四十多个,相关机构用于购买社会组织服务项目的金额累计31 602万元,如图 1所示。

图 1 石家庄与上海政府购买服务金额

上海市在进行政府购买社会组织服务的时候,根据《上海市政府购买服务管理办法》第3条的要求,普遍选择“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”[22]的运行流程。在购买公共服务工作中,上海市根据自己的情况,拟定适宜的方法,主动地去研究寻找购买服务的方法并在这个基础上去找寻新的方法。现在,上海市的各个区县一共有46个社工点,乡镇也有超过600个社工点,一共有超过2 000多职员以及2.2万志愿服务人员。上海市区两级的财政局每一年用于购买专业的社会组织的服务项目费用高达1.27亿元,如表 1所示。凭借政府购买服务、公众捐赠、项目合作三大方式,改善了上海社会组织的造血体系,保证了社会服务有秩序的进行。

表 1 石家庄与上海社会组织规模

可以看出,上海市的社会组织明显要比石家庄市多很多,从业人员也多,创造的价值也更大。

上海与石家庄用于购买社会组织提供的公共服务的经费主要来自三个方面:专门的资金、财政局预估的资金、福利彩票的公益金,如图 2图 3所示。相对来说,上海在政府购买服务上面花销很大,投入也较多。

图 2 海购买社会组织服务的资金来源

图 3 石家庄购买社会组织服务的资金来源

此前,已有研究对2013年以前的上海市政府购买服务进行了深入探讨,发现:虽然由民间人士成立的社会组织承接主体在参与竞争性的政府购买服务中甚至比更具官方色彩的其他组织更具显著优势,但在政府和社会组织购买公共服务的过程中,仍有一定比例的承接政府购买服务项目的主体为事业单位,而且在那些非事业单位的社会组织承接主体中,有相当比例是由政府和事业单位成立的。[23]这就说明,政府向社会组织购买公共服务在承接主体的监管上存在一定的问题。

3. 使用的主体

截至2013年年末,石家庄市超过60岁的人有150万人,其中包含超过80岁的老人20万,这20万人里面有近8万生活不能自理的老年人,社会孤寡老人近2万,并且没有子女、独自居住的老年人的人数越来越多。石家庄市政府购买公共服务工作中,每一年用于388个“三无”老年人和2 692个社会保障的老年人的治疗康复、生活需要,以及精神安慰等上门服务的300万元,均来自于社会福利彩票的资金。总体上来说,石家庄市市委在购买服务方面还处于萌芽阶段,购买服务的范围有限,大多停留在因人力不足导致政府无力顾及的状态,相对于别的省市,其处于起步摸索阶段,因此其监管机制的设定尚存在很多问题,很多方面都还不够完善,监管效果也自然无法令社会各界满意。

上海市的有关机构以及区县组织对于购买的公共服务主要从以下几个角度进行监管:(1) 小区公共服务,比如社区就业服务。(2) 小区社会保障和小区公众的环境服务,小区扶持服务家庭,小区的设计,以及小区文明;还有小区的安全,公益商店以及放心早点等。(3) 公众慈善服务,比如法律和教育帮助,训练等,并制定相关的法律法规来完善其监管机制。(4) 公众监管,比如其他地方来的人数的监管,以及家庭收养的管理估算等工作。但现实中有的使用主体已经偏离公共服务的对象范畴,比如有的地方政府向社会组织购买公共服务项目仍然以解决政府自身运转和内部管理问题为主,这说明使用主体由公众偏向为公务员。如上海浦东新区金桥镇的“爱心暑托班”政府购买项目,使用主体严格来说就属于私人服务而不是公共服务的对象范围,因为这可以由市场提供或家庭内部解决。

在公益创制方面,石家庄市每一年用源自社会福利彩票的300万元资金来向社会组织购买政府职能转移出去的服务项目。上海市在市慈善投资方面,从2009年到2011年,设立专门的钱财用在扶持社会机构进行慈善以及社会服务工程上。上海市民政机构让社会组织自己设计项目,然后向社会公开扶持的名额,投资福利彩票的金钱共约9 049万元,专家团队亲自评估并且确定项目然后签订合同,如图 4所示。

图 4 石家庄与上海政府公益创投

通过对比可知,在政府公共服务购买的能力上,较石家庄市而言,上海市无疑具有更大的优势。相应地,其相关的监管机制也设立得较为完善,监管力度与效果也更加好。

4. 评估的主体

通过调研可知,目前各地政府部门在向社会组织购买服务的评估环节上,都会选择第三方作为评估机构。确实,独立的第三方评估可以更好地保障评估的公平公正。石家庄市政府完全开放购买服务的消息,设立由购买的主要人、服务的目标还有第三方构成的严谨的监管评论体系,制定相关的监管机制并动态地向社会公开评估的成果,让大众享受到更优质以及更丰富的公共服务。

上海市在进行购买服务的时候,严格执行了业绩的第三方评估,开始探究设立多个主体参加的工程资金的监管体系。一般进行专项的估算,凭借内部与外部估算对工程开展成果实施业绩跟踪以及多方面评估。上海市对于政府向社会组织购买公共服务的绩效评估主要委托第三方进行,凭借多个方面一同监督,让工作的流程更加高效,让政府的经费投入到了最需要的地方,并且根据“监督责任制”的监管机制原则,拟定各自的管理责任。对信息进行定时公布,对投诉进行快速处理,对工程的管理开展审计,并且设立人大、政协的监管机制体系。

但同时可以看到,两地来自社区的服务对象和社会组织较少能够直接参与到政府向社会组织购买公共服务的需求项目的制定过程。其实,只有社区参与需求评估,才能准确反映真实的需要。两地的政府在与服务生产者签订合同后,对于社会组织生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监管机制与体系,尤其缺乏第三方的专业机构和专门人员对服务提供过程的重点技术问题的监管。同时,评估方面还应建立包括内部监督、社会公众、媒体监督在内的多元化监管机制。

(二) 监管机制中存在的问题

尽管两地在政府购买公共服务方面总体来说做的不错,但是在其监管机制方面仍存在着以下三个方面的问题。

1. 缺少购买公共服务整体平台

在法规层面,公共服务购买还没有被政府纳入到政府采购的范畴,缺少对应的法律法规的保护。2003年,中国颁布了《政府采购法》,该法规定了政府采购的范畴。虽然采购法划定的范畴包含货物、工程项目以及服务,然而在采购的范畴里面,对于服务的范畴只是限制在政府自己运营的后勤保障方面,公共服务没有被划入这个范畴之内。虽然在《政府采购法实施条例》中已经作了拓展和增加,一些地方性的文件也已经对此有一定的改变,然而公共服务购买的体系化一定是需要政府进一步去对有关采购法以及对应的财政制度进行改善完整的。

对于正在培育过程、处于萌芽阶段的政府购买服务领域,在没有统一规范和标准的情况下,缺少有效监控和管理的平台,没有行业标准的设立和公平公正的规避制度,必然带来各种问题,影响政府购买服务的操作。

2. 定价方式简单

政府机构在监管合同这个方面还是比较弱的,像服务类的项目在评价上确实是有一些困难,服务优良与否,这是一种主观感受,比如居家养老,也许不一样的服务对象会有不一样的感觉,这一领域的很多方面还处在探索和摸索的阶段。服务不像货物,货物定价有一个市场,但要给服务确定预算是多少,这很难具体量化。因此,政府各个职能部门就要有后续的评价能力和合同管理能力,这对于各个单位都是全新的挑战。习惯了上下级指导关系的主管部门和事业单位突然要面对市场环境甲方乙方的语境及规则,这种改变也是许多部门需要面临的新挑战。

笔者在对上海市与石家庄市两地的访谈中都发现,尽管政府管理者基本都知道政府购买服务定价和市场决定价格机制有较大差别,但多数还是直接套用市场决定价格机制中的做法。其实,市场决定价格机制的目标是单一的、朴素的,经济性是其惟一目标。而政府购买服务定价的目标具有多样性与复杂性,除了经济性之外,还包括服务的社会性、公平性、公众的服务需要等方面。

目前,政府向社会组织购买公共服务的招投标的方法基本是套用工程招投标的方法,招投标过程中遇到的一个比较大的困难就是成本计算。[24]由于成本的核算并不太标准、科学,所以可能造成政府购买过程中比较短期的行为,比如购买服务是一年一次,就可能造成社会组织有很多困惑和担心,因为它把人请进来了、招进来了,可是如果下一年服务没有了怎么办呢?

3. 监管权力分散和评估机构专业性弱

现在,政府向社会组织购买公共服务监管的权力很分散,一些政府机构与进行工作业绩评价的社会机构有着密切的联系,利益关系让另外一方的监督的实行变得极为困难。伴随政府功能的变化,政府购买服务的范畴逐渐变得越来越广阔,各个地方的政府也开始凭借写清单以及目录的方法来规定购买服务的过程以及范畴,这明显是一个很大的改进。然而从实际的运行情况来观察,第三方组织对政府购买服务进行评价,大多状况下都是项目结束后才进行评价,而对于前期的立项评价则少之又少。对政府购买公共服务实施评价和估算,系统应该更为完整。

同时,财政部门及相关政府职能部门的多重身份困境问题也广泛存在。这些部门通常既是这些社会组织的原业务主管单位,需在购买过程中承担监管责任,又是购买的主体,还出现了执行者与监管者角色合一的问题,难以在行使监管职能时保证独立和公正。[11]113-115在对上海市与石家庄市两地的调研中,尤其在与上海市相关部门交流的过程中,笔者了解到,当前尽管第三方评估机构不足,但是已有的评估机构在评估过程中也存在一些普遍性问题,主要体现为评估标准较单薄、不够全面,评估判断的客观性较差,评估人员短缺且流动性大,评估人员的专业性知识较为匮乏,难以胜任目前发展迅速的实际购买服务评估工作需求。

另外,政府向社会组织购买公共服务的监管机构的分立现象较为严重。比如,最近财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,国家发改委则出台了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,这意味着“由谁来牵头”问题再现,似乎要将基础设施、公共服务分为两个监管部门牵头推进。其实早在《政府采购法》出台之前,根据《招标投标法》,按照国务院划分的行政监督职责,国家发改委是指导和协调全国招投标工作的主管,对重大项目有监督管理的职责。而随着《政府采购法》出台,其中第13条明确规定其内部监督机制是“财政部门对经办机构和招标代理机构的监督”,也就是说,各级人民政府财政部门是同级政府采购的监督管理部门。那么,按照新法优于旧法的原则,政府采购的政府内部监督主体应该是财政部门。但实际上,各级发改委仍是指导和协调招投标工作的主管,因为“出于自身利益的考虑,各部门仍然争相颁布各自的部门规章,争夺属于本部门的工程建设项目,从而形成了部门争权的现象”。[25]上述两个文件同时出台便是这些旧问题的延续。显然,政府向社会组织购买服务的适用性与具体的服务领域没有直接关系,监管不能割裂运行。

四、完善推进政府购买公共服务监管机制的建议 (一) 加强监管并建立健全购买服务信息平台

针对上述监管机制方面问题,首先要完善信用系统,全方面去建造区县信用的信息平台,设立完善守信用的鼓励措施、不讲信用的惩罚办法等,以此来有效地完善相关监管机制,从而进行高效的监管。

要通过培训提升政府工作人员对政府购买服务的了解,设立政府购买社会组织服务的信息平台,达到社会组织和政府有目的对接。采用定期发布社会组织服务明细的方式,把社会组织服务根据小区服务、扶持贫困、帮助老弱残疾、自愿服务等不同类型划分然后公开,为政府购买服务设立信息平台。改善政府购买服务的竞标流程、评价估算付钱等流程,凭借委托第三方来对工程的开展状况实施评价和估算等方式,以此形成一个完善的政府购买社会组织服务系统。增强对市场的主体以及运营项目的监督管理培训,联系信用体制的设立,设立政府购买服务的信誉体系,对社会组织等各种社会力量主体实施分级监管。公开服务业的规范,增强服务业规范化的建设。搭建内部和外部联系,市区与县镇联系,多阶段的监管体系,增强对政府购买服务的全部流程的全面监管。对伪造文件、虚领国家资金和其他违反法律以及违反规定的行为的负责主体,根据法律对其进行处罚,并且放进政府购买服务的黑名单,3年内都不能参与政府购买服务的活动。加强设立和改善政府的购买服务退出体系,对于留置和挪用公款以及其余的违法行为,按照中国的法律条文追究法律责任,保证政府购买服务费用的标准监管以及安全运用。

(二) 完善政府购买社会组织服务的定价机制

当前,不论是欧美国家还是中国,许多的学者非常重视“政府的合同监管能力”,以此作为政府购买公共服务绩效的重要影响因素,并提出要提升政府管理购买服务外包合同能力。[12]38-42其中,定价机制是重要环节,要设立以公众的需要为方向的政府购买公共服务体系,形成一套科学、合理以及有效的公共服务制定价格的体系。要进行充分合理的议价,防止因为拟定的价格过低而导致社会组织存活艰难,不能留住人才,尤其是小区的社工人才以及一些年轻的社工人才。社会组织应在规定的范围内自己设定项目,以竞标的模式从民政部门申请经费,开展建设工程,高效地满足公共服务的需要。民政机构和财政机构应共同商定,设立社会组织成长的专用经费,选用工程监管的模式,构建政府购买社会组织服务、专业社工参加、公共服务供给培训的资源合成平台。可借鉴美国,在政府向社会组织购买公共服务过程中,政府的专业化角色非但没有削弱,反而得以加强。在美国,一般都有专门的项目人员负责服务监管,这些人员需要具备谈判、监督、沟通等多方面的能力,以管理者、支持者和监管者的角色参与服务提供的全过程。[26]

(三) 强化监管绩效评估和健全第三方评估机制

政府购买服务,除了政府审查以及公众监督,还必须要引入第三方的评价组织,对公共服务项目等实施业绩评价和估算。增强政府购买服务业绩评估,进行业绩评价。现在的评价和估算最看重的是社会组织的服务能力等,需要完善政府购买公共服务业绩的评价和估算方法。政府必须积极地去培训并且引进独立的、专业性很强的第三方评价和估算组织,在观念上要真正地做到为了提升政府的服务品质而购买,而不仅是为了买而买,还要拒绝“运动式”的购买体系。

主管机构的领导应负责组织购买政府服务的服务业绩评价、业绩评价跨机构合作,并评估预算机构的领导组织。金融机构负责对相对应的项目开展抽检,完善估算业绩监管系统,强有力地推动服务估算业绩评价,经过设立业绩审核体系,推动机构、客户和第三方参与,加强绩效考核结果的使用。在业绩审核结果的基础上,开展购买主体的改善性估算支出监管,评估的成果纳入信用系统范畴,在以后的年度估算和筛选中,承接主要服务质量检验或者业绩评估结果最好的供应商的相同项目,可以在同样的条件下最先采用。

政府要增强对交易成本的控制,完善评价监管体系,防止公共资产被别有用心的人侵吞和利用。对拟定的业绩指标开展量化评估,搭建科学合理的业绩评价系统,依靠第三方评价系统,如会计事务所、审计事务所的参与,设立严谨、专业、多向发展的外部监管体系,依据科学的方式对服务组织业绩做出完整客观的评估[27],让政府购买公共服务的成果评价体现可行性。要健全内部的监管体系,及时找出问题,追究责任,进行相应的弥补,减小风险。对政府购买公共服务开展全面的监管,设立人大、纪检委监督审查等一些职能机构联合监管以及公众监管,舆论监管为一体的监督系统。人大要增强对政府购买的估算,开展高效监管机制;审计部门要审计资金使用情况;监督机构要监管机构履行监督的职能,依照法律处罚违法违纪的情况。

(四) 英国政府购买公共服务监管的经验借鉴

政府购买公共服务最开始起源于英国。英国形成了一系列规范性文件和评估监管体系。在1970年的时候,英国就开始了改革。近年来,英国在购买公共服务方面始终遵守慢慢改进的原则,特别重视听取公众的建议,公民参与较早,这在资金保证以及法律系统的规范方面都有很大的好处。公民社会被“嵌入”,成为了政府管理并帮助实现政策的合作伙伴。1998年威尔士法案的通过,更是标志着威尔士政府和第三部门之间的合作开启,为保证有效透明地执法,政府还引入了“三三合作的原则”,也就是下放权力,让更多人参与政策的制定。[28]这也便于加强其中的监管,中国也许可以借鉴引入类似的“三三合作的原则”,以此来下放权力从而有效地提高监管力度与效果。

英国在政府机构中采用结构性嵌入,即把机构看成是嵌入到影响其本身竞争力的关系网中。其结构性嵌入的连接与产出关系为:结构性嵌入是组织成功的模式,关系的重要性是通过高质量的政策,而不是通过网络实施的联系,如图 5[28]所示。那些与其他机构拥有一系列高质量的连结、可以得到高效能产出的机构,更容易实现结构嵌入。

图 5 英国政府购买公共服务的结构性嵌入机制

对中国而言,文章认为政府可参考引入结构嵌入性机构,并设立一定的标准,让某些机构参与进来,实现政策的实施,从而完善相关的监管机制。中国当今的场外资金远高于英国,让这些外部资金成立的机构嵌入政府机构,是一件双方获益的事情。政府既能参与决策,实现权力下放从而有效地提高监管水平,又在政府购买公共支出方面拥有了更多资金。而机构也能在经济上获益并获得更多的政府内部信息,促进自身发展。

五、结语

文章主要采用比较研究的方法,分析了上海与石家庄两地在政府向社会组织购买公共服务中的监管状况,研究发现,尽管政府向社会组织购买公共服务方式在各地发展迅猛,但是仍然存在监管权力分散和评估机构专业性弱等一系列问题。事业机构长期依靠于政府的资源垄断,机制不灵活,人员办事效率低下,服务成本过高。社会组织作为承接政府购买公共服务的最佳选择,还处于探索阶段,体系不完整、规模小、服务能力差,往往达不到政府的要求。政府可借鉴英国开展结构性镶嵌入社会组织的监管等方式,改善监管机制与监管体系,改革事业单位,将慈善性事业单位转变为社会组织,为社会组织能力的施展扫清障碍,并且依靠政府公共资源分配来发展壮大大量规模化、品牌化的社会组织,形成政府公共服务职能转移的对接,推进政府购买社会组织服务流程的加速。

另外,要加速信息交流的合作互动平台建造,在社会组织和政府之间实现购买公共服务的公开透明化,提升政府购买社会组织公共服务的信誉度,提升采购和运用的效率以及利润,同时加快相关监管机制建设。与此同时,还要增强政府和公众之间的交流、商议以及监管,构建多元主体参加的平台,设立购买主体、承接主体、使用主体以及评价主体为一个整体的合作给予与交流体系。今后,伴随社会的不断进步,政府购买能力会越来越强,随之而来的制度建设和法律问题,将会是下一步研究的方向。当然,由于文章案例选择的非随机之局限,本研究的扩展还需要新的数据和更多样本,通过定量研究,建立在定量分析上发现的规律,将会推进政府购买研究之科学知识的积累。

总之,政府一定要公平公正地大力培育社会组织,增强社会组织的公共服务能力,进而分担政府转移的职能,搭建政府以及社会组织的合作沟通体系,从而完善相关的监管机制,以提高监管效果,推动其整体的发展。

注释:

① 数据来源:作者根据2010-2012年财政局的相关数据整理而成。

② 数据来源:作者根据石家庄与上海统计局的相关数据整理而成。

③ 数据来源:作者根据上海新闻网的相关数据整理而成。

④ 数据来源:作者根据石家庄财政局的相关数据整理而成。

⑤ 数据来源:作者根据石家庄日报社及上海新闻网的相关数据整理而成。

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