环卫服务的质量决定了城市的形象,随着中国经济发展的加快,城市垃圾对环境造成的压力在不断加大,环卫也因此愈发重要。早年间,环卫事务主要由政府部门负责处理,但随着中国改革的深化和城镇化建设的进展,公共部门管理和投融资体系逐渐不能支持环卫事业的要求,因此,打破固有体制、引入民间资本和提高公共服务的效率变得尤为迫切。PPP(Public Private Partnership, PPP)模式在环卫项目中的合理应用,可以有效缓解财政压力、降低政府债务风险并大幅提升管理水平。近年来,中国不少地区纷纷引入环卫合同外包并进行环卫服务的市场化改革,在这些实践中,一些城市提高了公共服务的供给效率,获得了经济、社会、生态的共赢;但也有个别地区出现“逆向合同承包”现象,环卫服务由外包转向政府收回。
海南省是中国著名的旅游胜地,承担着大量游客涌入造成的环卫压力,需要用优质的环卫服务提升城市风貌进而吸引游客,因此,高效的PPP模式在海南环卫领域应运而生。文章以海南省海口市环卫PPP模式为例,分析其运行模式和经验教训,为中国环卫领域的PPP模式提供借鉴。
二、文献综述PPP模式又称“公私伙伴合作关系”,是政府与社会资本合作的一种模式。根据贾康、孙洁的定义,PPP模式是通过政府部门和民营部门的合作,使非公共部门的资源参与到公共产品和服务的提供中来,从而达到政府部门职能实现与民营部门盈利的共赢。[1]广义的PPP模式包含外包类、特许经营类和私有化类三种,[2]文章中所描述的海南环卫PPP项目就属于特许经营类。目前,PPP模式已经凭借其风险共担、利益共享的合作优势参与到相关的各个领域中来。
环卫PPP属于狭义公共服务PPP,是将PPP概念应用于公共服务中的环卫服务,即指政府以合同形式,通过引入市场竞争机制,将本应由自身承担的公共环卫服务职能转交给政府以外的其他市场部门来完成,以实现公共利益最大化和提高政府效率的环卫服务供给形式。国内外已有许多学者对环卫服务PPP进行了研究。在国外的研究中,莫林和特德以撒哈拉以南非洲的环卫和供水系统为例,指出私营部门与公共部门组成合作伙伴关系的优势[3];安瓦尔以也门为例,分析了PPP项目在供水和环卫领域的优缺点[4];萨瓦斯在对美国、英国等国家的垃圾回收外包服务进行调查后指出,环卫服务外包可以有效降低成本,比政府运作产生的费用要低35%[5]。
在国内的研究中,王桢桢从政府选择的角度论述了政府在选择公共服务PPP时对承包企业和合同规制的选择存在困境[6];刘波等从实证角度研究了环卫服务外包效果的影响因素[7];黄锦荣和叶林从合同的角度论述了政府和企业在合同内容和环卫服务要求之间的冲突[8];黄锦荣和陈琤等人从公共服务“逆向合同承包“的角度提出了近年来公共服务市场化改革暴露的一些问题,公共服务并没有真正实现从科层制供给转向市场供给,在合同关系、财政和冲突协调上都仍有不足[9]。
可以看出,目前学界对环卫PPP项目的研究尚不足,且主要侧重于对环卫服务项目宏观上的把握和利弊分析,较少研究项目运行过程中具体的管理机制和运行模式。
三、海口市环卫PPP案例介绍 (一) 海口市环卫的现状2016年8月,海口市决定以琼山区作为试点,进行招标,率先尝试推进环卫PPP。自此,海口市环卫一体化PPP正式拉开了序幕,而后,京环公司、海口龙马公司、玉禾田公司、京兰公司分别接手琼山区、龙华区、秀英区、美兰区4个区的环卫工作,实现了建成区环卫PPP模式全覆盖管理。该模式改善了海口市的城市面貌,更成为该市城市公共服务供给侧改革、全面促进城市管理转型升级的示范样本。
海口4区分别由海口市保税区建设总公司和当地一个承包公司合资,据调研得知,在合资形式上,海口市保税区建设总公司占30%股权,接包企业占70%,这种形式在保持公共服务公益性的同时也让接包企业有了一定盈利空间。据悉,在采用PPP模式之前,海口市80%的道路采取人工清扫,机械化清扫作业率仅19%,费时费力且效率低下。在PPP项目企业进驻后,4家环卫企业共投入经费2.46亿元,购置机扫车、清运车、护栏清洗车灯等各类环卫作业车辆达3 252辆、电动保洁车3 000辆。目前,全市机械化清扫作业率已经提高到60%,一、二级城市道路机扫率甚至达到100%,使海口市的环境卫生质量和管理水平都有了显著提升。
(二) 具体工作模式1. 作业全覆盖模式
以秀英区为例,在环卫PPP实施以前,该区环卫管理分配给了3家物业公司,存在着作业标准、模式不统一,责任推诿,资源不能共享导致浪费等问题。自PPP实施以后,秀英区实现了在玉禾田公司带领下的环卫一体化。玉禾田公司目前承接秀英区陆地范围主次干道、背街小巷、城中村、“三无小区”、墙到墙全覆盖的清扫保洁、垃圾收集清运(包含垃圾转运站管理)、公共厕所运营管理、环卫基地、环卫基础设施建设、配套设施设备的配置、更新与管理及特殊情况下的环卫保障工作,及秀英区海域、沙滩、水体等水域环境卫生管理服务工作。[10]公司明确了管辖区域与责任,并对秀英区实施因地制宜的管理,针对本地城中村和城乡结合部较多的现象进行地毯式排查和卫生清理,取得了卓越的成效。
2. 组织结构管理模式
以龙华区为例,龙马公司在接手PPP项目后对原组织架构进行了调试,并将生产部原来的“中队队长”管理模式改为“片区经理”责任制管理模式,实行片区经理负责制。这种管理模式的转变具有极大的工作亮点,有例于搭建科学的组织机构、建设管理团队,同时实现人员的整合和精简,并能够具体落实人员、岗位、路段、责任、标准、奖罚的详细原则,使管理更加精细,责任落实更加明确。
3. 信息技术的应用
海口市PPP项目建立了信息化管理平台,加强监管,利用大数据减少人力投入,有效配置资源,并通过手台和车载终端平台实现人机调动和作业监控,通过量化考核激励员工多劳多得。
4. 环卫一体化
海口市PPP项目最大的特点是实现了四个一体化:作业一体化、垃圾分类一体化、收运一体化和城乡环卫一体化。在推行环卫一体化PPP模式之前,海口市的区域内各城市部件由不同部门负责,整个环卫行业管干不分。如今的一体化改革使各个与环卫相关的部门能够协同工作,提高了工作效率。环卫作业内容也由原来“红线到红线”范围内的道路清扫保洁,拓宽到“墙到墙”的城市部件保洁。
四、海口市PPP模式的优势与问题 (一) 顶层设计上的优势1. 公私投入比例
PPP模式可以有效缓解财政压力、降低政府风险,直接体现为公私双方的投入比例。公共部门在PPP项目中出资主要为满足提供公共产品及服务的职能,并通过民间资本缓解资金短缺,更为注重社会效益;而私人部门出资主要出于资本的逐利性目的,通过参与PPP项目,寻求与其承担的风险相匹配的收益并开拓市场,更为注重经济效益。二者间利益诉求的差异导致了双方的博弈,合理的公私双方投入比例是保障双方可持续性合作的前提。PPP项目大多是准公共产品,需要合理地划分公私两部分的责、权、利,风险和收益归属。
中国目前部分PPP模式应用项目的公私投入比例,如表 1所示,从中可见,双方主体资金投入和风险分担非常重要。[11]如果能通过数学建模找到一个合理的投入-利益分配模式,从而实现帕累托最优的博弈结果,将会达成公私双方的共赢。
在海口市环卫PPP项目中,代表政府的海口保税区建设总公司与企业的投资比例为三七开。这样的合资形式既能保障城市环卫事业的公益性,也能激发企业创收的积极性。保建公司代表政府,30%的股权既能够保障企业一直维护公益性目标,也能保证当承包企业突然离开或者发生突发事件的时候,能够补充上来,继续提供持续的公共服务并保持社会稳定。公益性体现在稳定性、公众感知价值、舒适性等方面。在环卫服务中,主要表现为维稳性、安全性和较高的公众感知价值,以及舒适性。同时,企业占70%的股权既有利于引入民间资本,降低政府风险,也可以保证企业的盈利目标。在监管上,海口市环卫局实施外部监管,保建公司实施内部监管,又与接包企业成为利益共同体,这样的合作形式可以保证项目的可持续性。
2. 盈利比例
由于PPP项目普遍用于公共用途,所以导致项目公司的现金流预期往往有着天花板效应的限制,使参与者“爱恨交加”。由于是公共品,社会预期必要回报率也不能过高。制定一个合理的盈利比例至关重要,决定了盈利能力,也决定了风险承担的大小。[12]为了调动企业的积极性,同时也为了保持公益性,海口市的一体化PPP改革为接包企业设置的盈利空间上限为8%~12%。这个上限让企业有积极性投入基础设施,有动力改进服务质量,保持了环卫事业的公益性,减少了纳税人的负担,但也需要企业具有高度的社会责任感,具有担当精神和公共服务精神,和政府一起协同治理地方环境。同时,也必须在合同中明确规定并在项目未来的运营中得到切实的贯彻,实现对较大风险一方的回哺机制,才能使PPP项目运营稳定。[13]
3. 多公司竞争治理
海口市在引进4家公司分别治理4区环境的过程中,给予企业无形的竞争压力,推动他们纷纷通过不断地创新管理技术和方法,来提高服务质量和运营效率。虽然4个公司分别负责4个区的环卫工作,但环境具有很大的开放性,4个区的环境是一体的,市民也是通过同样的标准来感知的,因此,哪家公司做得好,哪家公司稍逊一筹,清清楚楚地摆在市民面前。市民的反馈也会促进他们之间的竞争,努力提高服务质量和服务效率,形成品牌效应和良好口碑。并且,4家公司同时负责4个区域的环卫工作,也不会形成一家独大的垄断性,造成不稳定因素。环境的开放性也要求这4家公司在未来能够通力合作,对交叉地带或者自己有竞争优势的项目实施跨区域合作,构成更高层面的一体化环境治理格局。
4. 在管理层上的介入及宏观指导监管
海口市一体化改革的一大亮点是PPP项目公司治理结构的独特性和创新性。在PPP项目公司的组织结构中,国企管理人员也进入整体项目公司管理层,4个项目公司都有保建公司派驻的董事长,还派驻了财务总监加强财务监管,派驻了党务领导加强思想工作。为加强环卫企业员工的组织纪律性和政治性,组织上需要有强有力的保证,不断的宣传教育和培训,保证员工的积极性和公共服务精神,在意识形态方面维护中国共产党的宗旨和服务群众的宗旨。
当前,中国一些地方政府在市政环卫领域引入PPP模式后,产生了不少问题,其中最严重的问题是:一些地方减少了对环卫这一公益性很强的典型公共服务的公共投入,减少了政府在公共服务提供中的责任与义务,宏观指导和监管不足,进而导致公共服务质量和公益性下降,甚至出现“回购”“倒包”现象。例如:有些城市的环卫服务在实施PPP期间,片面追求降低政府投入,这往往会使接包企业以低价中标,导致环卫工人因待遇低而无法安心工作,间接造成环境卫生质量下降。而海口市政府在各个环卫PPP项目中加大了对项目的资金投入,每个项目每年投入高达2亿多元的服务费,并要求4家承包公司提高环卫工人的工资待遇。目前,4家公司给员工发放的工资支出已高达项目总支出的70%,充分调动了环卫工人的积极性、稳定了队伍。同时,政府对企业的招投标过程实施严格监管,对环卫工作实施多方位的考核,并通过多份文件给予政策方面的指导和监督,这些工作都体现了政府高度的责任感,成为改革平稳落地和社会稳定的关键。
(二) 存在的问题由于中国环卫事业的PPP改革总体还处于探索阶段,而海口模式作为国家的试点,必然在项目的运行中存在着一些普遍存在的问题,这些问题并不是海口模式所独有的,故具有参考价值。
1. 事业编员工人员管理问题
事业编员工与外派人员由于劳动合同问题,管理中存在较多困难,需妥善解决。海口市环卫PPP项目针对环卫工人编制问题实施了3年过渡政策,即3年内不得解雇事业编员工,但3年后这些员工能否实现平稳过渡仍不确定,需要企业和政府通过有效对策解决这个难题。
2. 政府拨款不到位、相关项目费用不明确等
通过调研了解到,目前拨款不到位的主要原因是2015年年初签订的合同只是一个框架性的合同,很多细节没有说明到位,因此,财政部门不便付款与结算。下一步,政府需要与企业签订更为详细的合同,对于服务定价问题进行科学的磋商,同样也要完善考核指标,建立起一套科学有效的付款机制。
3. 市民对于垃圾分类和维护环境等环保意识不足
环境治理不能光靠企业或者政府,需要全民的参与,需要政府建立奖惩措施来有效管理垃圾排放企业,更需要建立有效的宣传机制来动员公民参与垃圾分类与环境维护。这样既可以减轻企业的压力,也能够长期有效地维护海口市的环境卫生。
4. PPP一体化进行得不够彻底
更深入的PPP一体化可以更好地提高相关人员的工作效率和服务质量。通过调研,笔者发现企业希望在服务内容上可将绿化和路灯养护都纳入到一体化中,以更好地为海口市服务。另外,PPP一体化也可以减少部门之间在城市管理中的某些具体问题上出现相互扯皮推诿的现象,令接包企业对责任区域内的环境问题负责到底,节约成本,提高效率。在合作上,需要加强4家公司跨区域合作,区域交叉地带合作的加强可以使服务标准更加一致,方便企业间相互学习和借鉴。
5. 缺乏完善的绩效评价体系
海口市环卫PPP项目改革目前遇到的一个难题是如何设计一套科学且具有实际操作性的绩效评价指标体系。这个指标体系将成为监管和拨款的依据,也是企业工作的标准和目标。
五、海口模式对中国环卫改革的启示海口模式对全国各地的借鉴意义体现在以下几点:第一,在PPP模式下,私营部门应注意与政府部门的沟通,在合同签订、资金、政策方面尽量沟通畅通,实现经济效益与公共利益的共赢;第二,私营部门应注意管理方式和运营方式的创新,实现科学化和数字化的运营模式;第三,政府应为社会资本参与PPP项目营造良好的运行环境,包括政策法规的制度环境、合理的年度财政预算方式、PPP项目的融资环境;第四,PPP项目应该设定合理的收益上下限,实现社会资本的盈利但非暴利,最终形成长期稳定的投资回报预期;第五,要注意制定和实施有效的过渡政策,妥善解决好事业编工人合同问题和原有环卫企业的过渡,使改革平稳落地;第六,要设计好平台公司,科学合理的公私参股比例、盈利空间和管理层结构都是保证环卫PPP项目成功运作的关键;第七,要有一套完善的绩效评价体系,有效实现环卫PPP项目。科学的绩效评价体系能够明确企业的工作目标和任务、服务质量的标准,同时也是监管企业的标准,以及后续拨款等事项的依据。
• 政府购买公共服务专题主持人语:为满足日益增长的公共服务需求,政府购买服务被各级地方政府广泛地实践于社会公共服务的多个领域。政府购买服务作为一种提供公共服务的新型行为模式,是政府在加大公共财政投入的同时,向各类社会服务组织定向购买某种公共服务,以实现公共财政效力最大化和公共服务优质化的途径,既提高了我国社区公共服务的质量与效率,也利于满足公众对社区公共服务的现实需求。
本专栏的四篇文章聚焦政府购买公共服务问题,探讨了海南省海口市环卫PPP模式、重庆市群团组织参与政府购买公共服务的创新实践、石家庄和上海两地政府向社会组织购买公共服务的监管机制、公众参与政府购买公共服务绩效评估影响因素的指标体系以及中国基层政府购买公共法律服务的途径等内容,基于问题导向,围绕政府购买公共服务实践模式、监管机制、绩效评估、运作途径等多个方面,提出了经验启示、政策建议路径和解决方案,以期为政府购买公共服务提供有益的参考。
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