财政预算是国家治理的基础和重要支柱。中国共产党的十八大报告指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”十八届三中全会强调，要“推动人民代表大会制度与时俱进”“加强人大预算决算审查监督职能”。在这一部署与精神指导下，如何深刻认识新形势下推进全口径预算审查监督的重要意义，探索稳步深化的方法和途径，是各级人大和政府亟待深入研究和探讨的一个现实问题。^①作为中国纵向政治结构的中心，省级人大在新一轮的改革中肩负着如何当好“排头兵”的重任。它作为上下级的结合点、矛盾的汇集点及制度改革的融合点，经验可以上行下仿。而且，省级政权所具有的立法优势，可以从一开始为全口径预算审查监督奠定良好的法治基础。比较完善的预算审查监督制度对各省的经济社会发展及公众信任会产生正面的影响，对于省际竞争力的提升也大有裨益。基于此，文章在廓清与梳理相关理论基础上，结合在多省的实证调研和思考，旨在为中国省级人大更有效地推进这一改革提供相应的智力支持。

一、 全口径预算审查监督：产生过程、内涵界定与人大职能定位 (一) 产生过程和内涵界定

全口径预算，是一个具有一定中国特色的概念。它是针对中国预算管理过程中的突出问题提出的。从历史沿革来看，中国计划经济体制下长期实行的预算内外资金双轨运行体制，造成了预算外资金的大量存在。改革开放后，政府职能的扩展、财权事权的不匹配以及税费并立、持费自重的政府收入分配机制的缺陷，为预算外资金的迅速膨胀提供了充分的空间。据相关数据显示，1978年中国预算外资金是347.1亿元，全国的财政收入是1 132.3亿元，预算外资金占全国财政收入的30.7%。之后连年上涨，1991年中国预算外资金已经超过了全国财政收入，1992年中国预算外资金是3 854.9亿元，全国的财政收入是3 483.4亿元，预算外资金和全国财政收入之比已经是110%。^[1]1-520世纪80年代进行的旨在激活地方积极性的“分灶吃饭”财政改革以后，地方政府的预算外收入开始真正的膨胀，无论是从绝对量还是从占GDP的比重来看，预算外收入都增加迅速。在相应的管理和约束并未跟进的情形下，预算权散落在各个支出部门手中，处于全面“零碎化”的状态。规模庞大的预算外收入也为权力腐败和部门设立“小金库”打开了方便之门。

为了把预算外资金在内的全部政府收支纳入规范化管理中，1999年开始，中国在政府内部进行了部门预算改革、国库管理制度、政府采购制度改革和收支分类改革，此后又出台了一系列强化预算外收支和非税收入管理的政策措施。2003年10月举行的中共十六届三中全会，提出一个方向性的、综合性的概念，来容纳先前的一系列改革。在那次会议所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，作为推进财政管理体制改革的一项重要内容，有了“实行全口径预算管理”的明确表述。^[2]与这些以整合财经纪律，提高公共资金的分配效率和运作效率为目标指向的改革相比，十八大旨在从外部制度上强化预算收支的受托责任，提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并把其提升到政治改革的高度，带来了这一概念从经济意义到政治意义的转变。

从公共预算的演进过程来考察，这一概念蕴含的政治责任特性一直比较明显。全口径对应的是公共财政预算中的全面性原则(comprehensiveness)，它要求一定时期内与相关收入预测、整体政府活动范围相联的完整支出必须纳入预算内，进入预算程序，以财政语言清晰地表达给作为纳税人的公众，并受预算程序和机制的约束。也即是说，它既包含了财政预算口径的完整性，也逐步从预算信息披露的完整性，扩展到预算报告类别、预算程序的完整性等方面。^[3]在践行这一原则的过程中，立法机构的审查监督和授权批准是不可缺失的支撑要素。法律和制度决定的立法机构的这一角色，在资金滥用的控制和责任的推进中起到不可忽视的作用。这种外在的控制一般是要先于行政系统内部的控制进行，尤其是对发展中国家而言，因为它可以养成按照规则进行管理的习惯和实践方法，培养法制理念。^[4]

在中国，行政系统虽然先于外部控制，开启了一系列内部的预算改革。然而，政府收支预算领域里长期存在的两大问题始终没有得到制度化的解决：一是现有政府收支未能全部纳入政府预算，二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了严格的控制。这与建立规范化法治化的公共财政制度，与透明预算、阳光预算的要求是不相符的。因此，全口径预算和强化相应审查监督制度的提出恰逢其时。就其内涵而言，全口径要求把政府的全部收支都纳入预算体系。根据新预算法的规定和财政部等相关文件，全口径预算体系主要包括四本账：(1) 公共财政预算。它是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于维持国家行政职能正常运转、保障和改善民生、保障国家安全等方面的收支预算。(2) 政府性基金预算。它是政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。(3) 国有资本经营预算。它是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。(4) 社会保险基金预算。它是政府通过社会保险缴费、公共财政预算安排补助以及其他渠道等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。其中，政府的全部收支应涵盖政府凭借公权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务形成的收入和支出，也可以细化为各级政府及其机关、事业单位、经营性机构的所有收入、支出、资产和负债。总之，全口径预算审查监督是指把这些政府机构的所有收入、支出、资产和负债全部纳入预算管理并接受审查监督，从而确保公共资金的筹集、使用和相关权力的运作向公众负责的一项制度安排。

(二) 人大的职能定位

实行全口径预算，为人大在这一领域审查监督的深化和细化提供了机遇，同时也提出了更高的要求。为确保法定权力的有效发挥，人大不仅应把预算审查监督的范围从部分收支扩大到纳入预算管理的政府全部收支上来，更需要有较为明确的职能定位。密尔一百多年前对代议制议会的职能进行探讨时曾指出：“代议制议会的适当职能不是管理--这是它完全不适合的--而是监督和控制政府。把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职。”^[5]密尔所强调的公开、做出说明和辩解、惩罚等要素具有一定的启发性：由于公共预算具有作为纳税人的公众和决定公共资金如何使用的政府相分离的特性，通过人大的审查监督来纠正或阻止政府财政预算权力的行使，并使其对公众负责尤为重要。其中，公开透明性、回应性和可控性就可以看作对政府财政预算权力施加约束的主要方向以及人大全口径预算审查监督的具体职责所在。

第一，公开透明性。它要求与预算权力行使有关的决策和行动进行公开，对于公众而言，应有渠道获取到预算总盘子如何进行切割和分配、相关规则程序是否被遵循，行为是否与法定的要求相符合等充分的信息，人大肩负着督促政府公开上述信息的职责。同时，人大作为民意代表机构，其预算审查监督程序和结果等信息也应当及时向媒体和社会公众公开。

第二，回应性。政府作为主要的预算权力行使及决策者具有证明其决策正当性，以及接受监督及做出说明和解释的义务。就全口径预算审查监督体系而言，它既包括政府内部的财政监督、审计监督，也包括社会公众、媒体、社会组织、人大等多元外部主体进行的监督。鉴于财政监督等独立性不足，仅仅依赖政府的内部监督难以奏效，人大由于拥有宪法和法律赋予的预算监督权和实施机制，在外部监督体系中处于主导地位，具有其他监督不可比拟的优势。同时，它也可以为公众、媒体、社会组织等多元参与者卷入预算过程和多元化的商讨回应提供制度化的平台。

第三，可控性。预算权力的主要行使者不恰当的预算分配应受到纠偏，与既定预算程序和规定相违背的行动应受到约束和惩罚。也即是说，作为公众预算权力的代理者，人大应具有对预算权力主要行使者进行制约和实施惩罚的能力，对财政预算违规腐败或违反预算规则等行为进行问责等。

概括而言，以公共责任为导向的人大全口径预算审查监督，一方面应能够增强公开透明性，另一方面有助于参与同意的构建，为广泛的预算辩论以及预算博弈提供平台，并对不同的诉求进行回应。此外，人大也可以提供实质性的权力制约、控制预算腐败。这些是完善预算管理体系和良好治理的重要组成要素，如图 1所示。

二、 省级人大全口径预算审查监督的制度演进和实践探索

省级人大全口径预算审查监督首先应当被理解为一种随时间而展开的过程，在此基础上，对当前实践进展的观察才有迹可循。

(一) 省级人大预算审查监督的制度演进

虽然中国共产党与人大职权的交织时常被看作是人大履行预算受托责任的“绊脚石”，然而，综观中国省级人大预算审查监督制度的历史演进，党却是这一制度得以成长和发展的主要推动力量，从意识形态合法性到经济增长合法性，再到当前对法治和民生的关注转换中，通过人大制度回应治理难题、不断夯实执政合法性是比较突显的特征之一。

1949年新中国成立早期，时任国家领导的毛泽东主席曾敏锐地指出：“国家财政预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，规定了政府活动的范围和方向”。当时主要由财政部门负责宏观经济政策，并对年度预算负责。直到1954年人大制度及预算相关委员会的建立，如1954年宪法第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会”“行政递交预算草案-立法机构审查批准预算”的现代预算权力架构才具雏形。具体到省级层面，1979年以前的制度性规定使人大监督更多的是作为一种政治符号存在。从1954年、1975年、1978年宪法的规定来看，当时省级人大并没有设立专门的委员会，在闭会期的常设机关是省级人民政府。而从逻辑上来看，省级人民政府是省级人大的执行机关，对省级人大负责，受省级人大监督。这样，省级人大的监督从逻辑上就陷入一个悖论，即人民政府在省级人大闭会期间集监督者与被监督者于一身，实际上等同于人民政府自己监督自己。^[6]

1979年之后，中国共产党对发展社会主义民主与法制的追求为省级人大预算监督权的制度化成长提供了良好的空间，省级人大在政策制度和政治生活中的地位也不断增强。一个重要的制度化举措是1979年伴随着《地方组织法》和《选举法》的修订，地方人大常委会的建立。1981年，中国共产党的十一届六中全会强调，要使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。到1981年底，全国29个省和3 000个省以下的人大举行了全体会议，选举了他们的常设机构，即人大常委会。^[7]在1983年全国人大正式成立财政经济委员会后，各地陆续效仿，上海市、江西省、河南省、湖南省等省人大开始设立若干个专门委员会，完善自身组织建设，协助常委会和人大全体会议做好包括预算审查在内的监督工作。另一个重要标志是与人大财政预算监督关联的系列法律规则陆续出台或修改，为其功能的发挥提供了较好的制度依托。比较有代表性的有：1979年的《地方组织法》、1979年制定并在之后多次修改的《选举法》、1982年修订的《宪法》、1992年颁布的《代表法》、1994年的《预算法》、1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》，2000年出台的《立法法》以及2007年颁布实施的《监督法》。在这一过程中，各地人大都纷纷制定了各自的人大预算监督条例或决定，到2002年底，有近30个省、区、市人大常委会通过了有关人大预算监督的条例。

在当前环境下，人大预算监督所蕴含的权力制约和民生潜能已引起了国家层面的高度重视。这在中国共产党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中展现的淋漓尽致。例如，第二章“坚持和完善基本经济制度”中，提出要提高国有资本上缴国家财政的比例，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本上缴国家财政的比例，完善国有资本经营预算制度，回应全口径预算提出以来人大预算监督的新重点；在第八章“加强社会主义民主政治制度建设”中，强调“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督”“落实税收法定原则”；第十章“强化权力运行制约和监督体系”中，要求健全反腐倡廉法规制度体系，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设，也都离不开人大预算监督的制度运行问题，如表 1所示。^[8]后续出台的一系列文件，如2014年8月新修订的《中华人民共和国预算法》、2014年9月《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，更是对人大全口径预决算监督工作和预算管理做出了具体明确的规定，从制度规定上呈现以党委重视为特色的“组合拳”的趋势。

(二) 省级人大全口径预算审查监督的实践分析

在上述制度环境下，全口径预算逐渐成为各省关注的焦点和改革的重点，呈现的主要特点和代表性的实践如下所示。

第一，全口径预算体系基本形成。

长期以来，人大对政府预算的审查监督主要集中在公共预算和部分基金预算方面。十八大以后，尤其是2013年以来，各省在不同程度上相继启动了全口径预算审查监督的调研、讨论、建章立制和上人大会的工作，一方面，不断督促政府加强预算制度建设，在原有公共预算和政府基金预算审查监督基础上，积极推进国有资本经营预算和社保基金预算的编制，对这两本账本逐步纳入到审查监督视野中来提出了明确要求；另一方面，各账本预算编报范围逐步扩大。如某省2013年35个省直部门所属207家国有企业向省财政部门申报了国有资本收益。省级社会保险基金预算涵盖企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等5项，2012年5项社会保险基金累计结余432亿元，是当年基金支出总额的1.5倍。^②

第二，预算信息逐渐公开透明。

预算信息的公开透明首先应体现在党政部门和人大之间。一些省采取了相关信息联网的方式，在省人大财经委、预算工委、财政厅实现信息共享，将每一笔财政经费收支情况置于人大的审查监督之下，并以此为基础，逐步建立畅通的沟通交流机制。

向社会公开是省级人大预算监督的应有之义。2011年重庆市启动在市人代会上公开部门预算，当年公开48个，2012年公开51个，2013年公开83个。部门预算公开的内容既包括部门预算情况说明、收支预算总表、财政拨款支出预算表，还包括具体的项目明细表。2013年向社会公开了财政预算、部门预算和“三公经费”预算，逐步把审计结果报告和审议意见以及政府对审议意见的研究处理情况向人大代表通报，通过新闻媒体和网络向社会公开。^③

北京市人大则从为代表履行预算监督职权提供保障的角度进行了一系列创新。一是积极推动预算信息公开的规范化、制度化，督促政府部门按照国家的相关规定，抓紧研究预算公开的具体办法，对预算公开的责任和公开时限、内容都做出明确规定，使公开工作做到了有章可循。二是促进部门预算执行审计情况逐步公开。从2010年起，市人大常委会审查市级决算时，审计部门向常委会提交部门预算执行审计情况的报告，供常委会组成人员审议。部门范围从最初的11个，逐年扩大到2013年的40个，为代表更好地掌握财政资金的使用情况提供了充分细致的材料。三是督促政府改进和完善预算编制工作，进一步细化了预算草案。按照人大要求，2011年市级预算草案原则上都已编列到款级科目，部分重点支出已编到了项级科目，进一步增强了财政预算的透明度；进一步扩大了向代表大会提交的部门预算范围，从最初2009年的30家，到2011年除涉密部门外的所有政府组成部门的58家，再到2013年的90家，并在会后及时向社会做了公布。四是保障和扩大代表知情权。从2011年起，通过市人大常委会门户网站，每月向全体市人大代表发送北京市财政收支月度分析报告的电子版，使代表能够更加及时便捷地了解市预算执行的情况，也为代表对预算监督工作提出更多更好的建议提供了便利条件。^④

第三，以回应性和控制性为导向的审查监督方法创新。

会议监督、专项问题调查、就视察或调查研究中发现的突出问题展开专题询问，是大多数省认同的监督方法，如安徽省在2013年11月制定了《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》。不少省级人大把这些方法和预算审查监督相结合，并以此为基础，进行了创新和改革。

预算编制阶段的参与式介入。长期以来行政主导的封闭预算过程制约了人大职权的发挥，涉及重要收支的决策通常游离于公众及其代表的监督视野之外，“党政说了算，其他机构靠边站”的一元化预算权力格局在利益诉求日益多元化的今天弊端重重，也使得人大在预算过程中处于边缘地位。虽然《预算法》清晰地界定了政府是预算编制的主体，但为确保预算编制的公共性和优先性排序，降低政府与人大之间信息不对称带来的预算监督困境，北京市、上海市、广东省、河北省等省级人大通过参与的方式提前介入预算编制过程，形式上较惯常的听取汇报也有了很大的突破。提前介入并不等于干涉政府预算的技术细节，主要目的是对预算编制和政策设定有个摸底，把民众的诉求和相关信息提供给政府，使预算编制更加公正合理。例如，2013年广东省人大财经委和人大代表以“底线民生保障”为专题，在深入调查研究的基础上，9月提前介入财政预算编制，这比以往预算编制将近结束的12月提前了3个月。代表们发现，2003-2013年，医疗救助标准已经连续10年没有增长，不及全国平均水平的一半，2014年的预算安排也没有增加。与此同时，在医疗欠费中困难低保户欠费占40%，大病无钱结账占30%，底线民生的病有所医没有得到政府强有力的保障。建议在以后的预算中设立省级底线民生资金，国有资产收益可做补充，财政部门回应在以后的预算编制中尽力补齐短板、兜住底线。^[9]

以全过程预算绩效监督为切入点。北京市人大在绩效监督改革方面比较有代表性。一是把人大监督口前移，开展事前评估工作。这项工作从2010年开始，在编制预算过程中，财政部门拿出一部分申报的项目，邀请第三方评估机构和市人大代表参加，对这些项目的可行性和必要性进行评估，作为编制预算重要的参考依据。通不过事前评估，或者事前评估结果很不好的项目，就排不进当年的预算或者会遭遇预算削减。到2012年，北京市先后组织了46名人大代表参加了70多个项目的事前评估。当年选取的36个项目，资金额35.9亿，涉及教育、科技、农业、城市建设等社会比较关注的领域，当年审查削减资金6.3亿，占资金总额的17%。^[1]1-5二是对大额专项资金进行专题询问。2012年9月，北京市人大常委会首次探索采用这种监督方式，对市级大额专项资金管理使用情况进行监督，询问内容为全部11项大额专项资金，2011年预算资金安排175.2亿元。2013年，市人大常委会抓住旅游委负责的10亿元旅游发展专项资金展开专题询问，并进行了网络直播。最后因该项目没有得到很好落实、资金使用和绩效存在问题，遭到取消。三是通过抓审计，关注预算执行效果。核心理念是：人大不评政府预算编的好不好，也不说编的怎么样，关键是看执行的如何，如果不行的话，倒逼政府改进预算编制。在这一过程中，和审计部门进行合作监督。如通过制定审计条例的方法来支持审计工作。日常工作中，审计配合的比较多，每年9月会看一些审计出问题的整改。财经委要听，看整改的怎么样。原来只是每半年决算时有互动，现在已形成经常性的沟通机制。而且人大也让审计做很多事情，审决算时，审计部门要提供关于很多部门的信息，最开始时只有30多个部门进行了决算审计，现在涉及的预算部门更多。^⑤

实行预算听证。这一监督方式散见在预算过程的不同阶段。例如：河北省人大在预算初审环节引入公民听证，财经委设立了预算执行分析制度；广东省规定人民代表大会常务委员会可以就决算中的重大事项组织听证会。

进行预算修正。预算审查监督绩效与对政府预算提议的影响力是成正比的。一些省在其预算审查监督条例等规范性文件中，对预算修正权进行了规定。1999年通过的《山西省预算监督条例》第11条规定，各级人大财经委可以向人大主席团提出预算修正案；2001年《海南省预算审查监督条例》详细规定了提出预算草案修正案的代表人数规定、修正案表决方式，规定了通过或不通过的后续处理方式。具体实践中，也出现过尝试对政府预算草案进行修正的案例。如2003年，广东省一位人大代表牵头提出议案，要求政府增列一个支出项目，人大主席团审核后认为该议案不属于省级政府职能范畴，没有提交大会表决，该案例被认为是省级人大代表行使预算修正权的第一次尝试。^[10]

三、 省级人大全口径预算审查监督推进中面临的问题分析

近年来省级人大在全口径预算审查监督方面进行了不少探索，也取得了一定的改革成效。但是，要进一步推进还面临着一些亟待解决的问题，主要体现在改革认知的不协同、法律规则滞后、全口径账本预算信息透明度不均衡和预算分配权较为分散四个方面。

(一) 改革认知的不协同

良好的党政人大关系能够为全口径预算审查监督改革提供有利的制度空间。中国现有体制下，虽然中央层面已经认识到人大全口径预算审查监督所具有的确保公共责任、化解治理困局的制度潜能，然而，具体到省级层面，改革推进不均衡和认知的不协同问题依然存在：一方面是党政人大关于预算审查监督认知的不协同，比较有代表性的观点是人大的非专业化卷入会增加工作量，甚至会对中国共产党的领导及财经纪律造成破坏；另一方面是肩负预算审查监督职责的人大代表的认知与公众预算民主诉求之间的不协同，先经同级党委确认的预算草案到了人大，代表们只能举举手表示赞同；人大自身力量难以适应全口径预算审查监督的需要，监督不了，也监督不好，充其量只能走走程序、走走过场等传统认知较为常见。^⑥

(二) 现有法律规则滞后

2000年来，各省制定的预算审查监督条例虽然弥补了当时法律制度的缺陷，但按照全口径预算审查监督的要求和新修订的预算法规定来衡量，很多地方已显得不合时宜，也潜在地变成了省级人大进行相关改革创新的制度障碍。例如：预算资金的口径划分比较粗糙；重要法条缺失，对于财经委、预算工委的初审程序缺乏明确规定；有关初审方式及其意见反馈方式等，过半数的省份没有做出规定；审查监督的方式比较有限，仅有不到十分之一的省份对听证会和提出预算修正案做出了规定，对违法行为的检举和问责重视不够，需要抓紧修订，如表 2所示。^[11]

(三) 四本账本预算透明度不均衡

预算透明是人大有效预算审查监督的基础。与公共预算信息的公开透明状况相比，全口径预算中其他三个账本的透明度虽比上一年度有所改善，但总体上还不是很理想，这在一定程度上不利于全口径预算审查监督的整体推进。上海财大发布的《2016中国省级财政透明度报告》显示：政府性基金预算透明度得分在60分以下的有22个省份，收入类科目的透明度高于支出类科目，支出功能分类的透明度高于经济分类的透明度；国有资本经营预算透明度的平均得分是43.05分，虽然比往年有所提高，但依然有64.5%的省份未达到及格线；社保基金预算各省透明度平均得分为38.76分，在信息披露的规范性、详细程度等方面较差。^[12]

(四) 预算分配权较为分散

实践中，较为分散的预算权力配置对于人大全口径预算审查监督的推进通常会构成较大挑战。一方面，全口径预算四大账本的编制权呈现多部门分散化状态。在国家层面，国有资本的经营预算由财政部编报；但在大多数省，公共预算由财政部门编制，社保基金编制在人社部门，管理在国库，国有资本经营预算编制权在国资委，资金使用由国资委安排。另一方面，财政预算权分散在各个部门的问题依然存在。财政部门每年编制国家预算时，往往会给发改委、教育部、科技部等部委切出一笔资金，但预算中并未列明这些资金的具体用途。聚焦到省级层面，除了财政部门外，发改委、科技部也享有部分预算分配权，主管的项目和资金比较散，分配时存在“撒胡椒面”现象。以发改委为例，它主要制定各部门的规划，需要财政负担的大多数通过融资。由于他们通常是考虑项目的总规模、总投入，并没有考虑什么期间完成，没有中期计划，非常难执行；前瞻性、计划性也比较弱，各个部门的融资计划每年只能切块安排。^⑦

四、 提升省级人大全口径预算审查监督实效的路径建议

全口径预算具有“牵一发而动全身”的复杂性和系统性。在新预算法和中国共产党的十八大等相关文件精神对全口径预算审查监督都提出了高要求的时代背景下，省级人大应立足于当前实践中突显的问题，着重从程序性监督向实质性监督推进，从以下几个方面进行改革的深化和监督实效的提升。

第一，改进人大全口径预算审查监督的认知和理念。

在未来的改革中，应努力改进相关认知，关注通过公权力以及国有资产所取得的所有收支的同时，把人大全口径预算审查监督放置到预算权力和公共责任的对等框架中进行理剪和细化。具体而言，人大在全口径预算审查监督中的职责定位至少应包括敦促相关预算分配的公开透明性、提升预算决策的回应性、增强对政府不当或违规预算行为的控制性三个维度。这些职责的改革完善是循序渐进的，需要相应的制度设计和方法改进做支撑，在对具体的实践进行审视时，不应因某个维度的暂时不理想从根本上否定改革的成效与进展。从长远来看，这些职责的真正发挥有助于增强政治信任，提升而非损害中国共产党的执政绩效和合法性。

第二，以新预算法为契机，及时修订预算审查监督法律法规。

2014年8月全国人大常委会审议通过的新预算法，对全口径预决算提出了更高要求。具有立法权的省级人大应依此为契机，在新一轮的预算审查监督条例修订时，首先，应就全口径预算的概念、内容、范围、编制主体、编制程序、审查监督等给出明确的法律规范。当前实践中，预算编制主体和审批程序不统一，公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算由财政部门汇总编制，报经同级人大审查批准；而社保基金预算根据国务院有关文件规定由社会保险经办机构编制，经本级人社部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人社部门联合报本级人民政府审批。^⑧这些规定的明确化有助于化解当前人大全口径预算审查监督面临的制度困境。

其次，注重四本预算账本之间的有效衔接，避免功能划分不清、交叉重叠问题。例如：政府性基金预算和公共财政预算都安排了教育、社会保障和就业、农林水事务、交通运输等方面的支出；纳入公共财政预算管理的专项收入性质与政府性基金相同；国有资本经营预算和公共财政预算都编列了支持国有经济发展、国企改革和改善民生的支出等。

最后，应着力通过法律法规的完善和赋权，破解预算审查监督的重点如何由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，中期预算规划与年度预算如何衔接，对政府预算行为的约束和惩罚如何真正确保等难题。

第三，多元协同，拓展全口径预算审查监督能力和途径。

面对政府-人大之间较高的预算信息不对称和日渐高涨的民意诉求，有些省级人大预算监督机构只有少数的人员编制，面临“小马拉大车”的挑战。在桑蒂索(Santiso)看来，立法机构在行使预算权力的过程中，与能力相关的三个变量很重要，包括(1) 立法机构委员会的组织；(2) 立法机构技术咨询的能力；(3) 立法机构预算研究的能力。^[13]

对于中国省级人大而言，在构建以人大为中心的全过程预算监督体系中，要进行相应的提升，增强预算相关的专门委员会的力量。2000-2010年间，各省级人大常委会陆续设立了预算工作委员会，在一定程度上有利于预算审查监督能力的提升。然而，实际运作中，人大预算审查委员会力量薄弱，设置预算审查专业处室的不多，技术支撑欠缺，正如某省财政部门的领导所言：“我曾给人大提过，你们应当给党政提，人大预工委只有几个人，人员很少；我们财政部门参与预算的有几百人，有推动作用的有一百八十人左右，我们认为需要细化的地方还很多，有时还忙不过来。财政各个口的人过去人大预工委，有沟通会好很多”^⑨。有些省份进行了一定的改革，例如：四川省预算工委设置预算审查处、预算监督处；云南省预算工委设置综合处、预算审查监督处；贵州省预算工委设置预算处、经济综合处；山东省人大常委会预算工作委员会下设三个处室，编制21人。另外，预算工作委员会和财经委员会时常出现协调不力的问题，一些省人大常委会预算工委为副厅级机构，级别低，不利于开展日常监督工作。因此，包括公共预算在内的四本账都纳入人大审查监督口径后，要增加专业人员的配备，解决编制问题，又要防止被用来解决领导职数。

加强人大自身的内部整合。在人大内部，预算审查监督不能仅靠预算工委或财经工委一个部门来承担，而是要以常委会为中心，形成整体合力。人大的各个工作机构应当根据各自的分工，加强内部统筹协调，把“议事”和“议财”结合起来，共同做好预算审查监督工作。

善于以民主方式借力监督。与单纯的公共预算账本相比，细化之后的全口径预算账本太厚，看不懂也看不完，应学会借力，实现多元协同。首先，要借用审计部门的力量，人大可以在审议预算草案或相关工作报告时，要求审计部门提供相应的审计情况，或者根据年度工作安排事先对审计的重点、内容等提出要求，以结合审计报告来审查相关预算报告或工作报告；其次，要建立和完善预算监督专家咨询制度，让专家学者更广泛和深入地参与预算监督的各个环节，借用专家的力量来提高预算研究能力；最后，要扩大预算审查监督过程中的民主参与，通过公开听证会等形式，借用公众、社会组织、第三方专业机构、媒体的力量来提升预算审查监督能力，增强多元互动和政府对相关预算问题的回应性。

第四，增强全口径预算编制管理的科学化精细化水平。

预算统一和人大预算监督如同一体两翼，密切相关。在此意义上，人大全口径预算审查监督实效的提升还有赖于以下两方面的预算编制改革。

细化全口径预算涵盖的四本账本，注重它们之间的有效衔接。各省做的最好的是一般公共预算。基金预算比较粗，有些款都没列到，结余比较大，空置率高；在社保预算的细化方面，预算草案中对于社保基金的运行情况除了披露当期的收支情况及累计结余总数外，还应该披露更细节性的信息，包括领取人的年龄、地区分布和完整的收入构成，以及入市基金投资的产品和资产情况等；条件成熟时，还要有社保基金未来支付情况的中长期预测信息。国有资本预算涵盖的资金范围不完整，目前这本预算只能算“国有资本上交收益预算”，而且未涵盖纳入管理的国有企业的整个收益，也未涵盖所有的国有企业和国有资本，存在预算范围模糊、边界不清，预算实质内涵不确定，收益本质及标准界定不明，收益上缴率缺乏法定性等问题。在与公共预算的衔接上，国有资本收益大多用于体内循环，不但很少反哺公共预算，有时甚至还需要公共预算资金的注入。

预算编制时间要提前，并要以有利于人大和社会公众审查监督为导向。实行全口径预算以后，人大审查监督任务更重，政府预算草案递交人大审查监督时间不能滞后；社保基金这块，原来和国家的社保编制及上会时间是同步的，跟的是全国人大的步伐和时间结点，现在纳入全口径管理，时间结点要调整。与此同时，要逐步形成绩效导向的财政资金编制和评价体系。预算资金和绩效之间要建立科学的衔接机制，财政资金拨出后，跟踪问效机制要完善起来。

第五，激发代表积极性，突出审查监督重点。人大代表是全口径预算审查监督的主要行动者，单纯地依靠良知和道德驱动，监督绩效很难持久。对于省级人大而言，代表对政府预算的审查监督不但存在消极认知，而且力度不够，一方面是现有制度安排下动力不足问题没有得到很好的解决，另一方面是代表获取的信息量和能力不够，他们提出的审查建议很难让政府心服口服。一省政府财政部门领导认为：“代表提出的意见更多的是站在社会公众角度，有一定的指导性；部分有用，总体提不出很专业的。有的代表指出把政府债务单独列出一本预算，让代表看，去年年底做了些。在我们看来，各位代表时间短，必须深入了解各个部门的发展和全口径预算中各个帐本的编制情况后，才能看得懂，掌握一些要点，提出较为中肯的意见。”^⑩

因此，要实现选举问责和人大内部管理激励的统一。在代表培训和审查监督实践中，要注意突出以下重点：(1) 注重对重大项目支出的审查监督。基本支出弹性相对较小，而项目支出，尤其是政府重大投资项目是形成政府重大资产和负债的载体。(2) 关注政府性基金预算和债务，政府性基金种类多、金额大、细化程度不够，是当前预算监督的薄弱环节。政府债务还没有真正纳入预算，接受人大的审查监督，根据新预算法的规定，人大应当把这项工作纳入监督范围。(3) 强化对国有资本经营性预算和社保基金预算编制的提前介入和后续监督，这也是当前人大预算监督比较薄弱的地方。(4) 对预算支出绩效的监督，人大代表对预算的审查要从审查具体金额向审查支出政策、支出标准延伸，实现从“治标”向“治本”的转变。^⑪

五、 结论

预算是政府的血液，“没有预算的政府是‘看不见的政府(invisible government)’。预算改革的目的就是要把‘看不见的政府’变为‘看得见的政府(visible government)’，‘看得见’，人民及其代议机构才有可能对它进行监督。”^[14]全口径预算审查监督也是如此，它绝不仅仅是四本账目数字的全面汇总问题，这一过程中政府预算是否透明、是否具有回应性，不当的预算资金安排及权力运作能否及时得到纠偏，关系到政府“钱袋子”多大程度上向作为纳税人的公众负责的大问题。因此，在厘清全口径的内涵及四本预算分配权力关系的基础上，有必要以公共责任为导向，从认知理念的改进、审查监督法律法规的修订、监督能力途径的拓展、预算编制的科学合理以及人大代表积极性的培育等多元纬度进行改革提升，使省级人大全口径预算审查监督有效运转起来。

注释：

① 十八大精神和相关法律法规通常把全口径预算决算审查监督放到一起强调，由于篇幅和调研资料的制约，文章仅以全口径预算为主要关注点。

② 参见：访谈资料HFA2015-08-20。

③ 参见：访谈资料CSA2014-09-18。

④ 参见：访谈资料BBA2014-09-12。

⑤ 参见：访谈资料BFA2014-09-14。

⑥ 根据在多省的调研和观察，改革认知的协同程度越低，人大全口径预算监督改革的障碍越大。

⑦ 参见：访谈资料ZFS2015-08-20。

⑧ 参见：访谈资料SFA2016-01-05。

⑨ 参见：访谈资料ZFL2015-08-14。

⑩ 参见：访谈资料ZBZ2015-08-12。

⑪ 参见：访谈资料BFX2014-09-14。